“人—居—业”视角下上海南汇新城“产城融合”发展特征与策略研究*

秦倩茜 周 凌 李峰清 QIN Qianxi,ZHOU Ling,LI Fengqing

0 引言

我国“十三五”到“十四五”期间，国家发展重点实现从“适应新常态”走向“构建新格局”的转变。根据中央部署，新时期上海要强化“全球资源配置、科技创新策源、高端产业引领和开放枢纽门户”4大功能，并形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的新空间格局。“新城发力”指按照独立的综合性节点城市定位，推进嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇的新城建设。五个新城将推动上海组团式发展，形成多中心、多层级、多节点网络城市群结构的重要战略空间，对支撑上海走向卓越的全球城市发挥重要作用[1]。相对过去而言，五个新城定位更强调“独立的综合性节点城市”，具体体现在功能完备性、产城协调性、面向“长三角”的区域枢纽性等方面[2]。其中，上海南汇新城位处上海陆域最东端，规划面积约343 km²①2019年，南汇新城范围从315 km²扩展至343 km²，将位于四团镇的海港经济技术开发区纳入。（见图1），是五个新城中距离市中心最远、相对独立性最强的新城；也是中国（上海）自由贸易试验区临港新片区的重要组成部分，被中央赋予“进行更深层次、更宽领域、更大力度全方位高水平开放”“聚集海内外人才开展国际创新协同的重要基地”等高质量发展任务和改革探索，因而也日益成为各界关注和研究的焦点。

图1 上海市域空间结构（2017—2035年）(左)及南汇新城土地利用现状图（2020年）(右)Fig.1 Spatial structure of Shanghai (2017-2035)（left）and land use map of Nanhui New Town (2020)（right）

自霍华德提出“田园城市”以来，在大城市外围地区规划建设新城镇，进而实现良好的市域空间格局被普遍认为是城镇化发展的理想模式，职住关系也一直是新城规划研究的经典话题[3]。新城“独立性”体现在职住关系上，良好的职住平衡度需要新城提供充分的就业岗位、完善的公共服务和高品质的人居环境。这就需要兼顾产业与人居综合服务功能，并在用地布局上实现产业与人居关系的融合[4]。自“十二五”时期以来，上海在新城规划建设中开始注重“产城融合”的理念②“十二五”时期的上海郊区新城建设更强调要通过工业化、城镇化“培育具有全球竞争力的产业集群，建设若干与长三角联动发展的新城，成为上海发展的新引擎”。，强调统筹工业园区、产业基地、大型居住区与新城建设，加强产业发展与新城建设互动融合[5]。但不同新城、不同阶段的“产城融合”特征、趋势和发展策略往往各不相同。

事实上，无论是“独立”“综合性”还是实现“发力”的内涵都涉及对新城产业选择和空间布局模式的探讨。有学者立足上海国际科创中心体系，认为新城不仅需要吸引人口和产业，还需要形成上海多层级创新空间体系的重要承载[6]。相对于上海中心城区的聚集和服务辐射国内外高端资源要素，“新城发力”应立足产业发力并不断迈向更高“价值区段”，通过先进产业制造与研发引领，以及人居环境特质塑造充分吸引创新人才，从“城市—人才—产业”的逻辑推动新城永续发展[7]。可见，塑造高效合理的“人—居—业”关系对上海新时期五个新城建设具有重要作用。本文将基于人口、企业数据和手机LBS新数据关联的“人—居—业”多元数据参照系，深入解析南汇新城“产城融合”的发展特征、问题与趋势，为“新城发力”背景下南汇新城规划策略探索提供有价值的经验。

1 南汇新城“产城融合”导向下的规划发展历程概述

从21世纪初至今近20年发展进程中，产城关系一直是南汇新城规划建设重点考虑的方面，其发展历程经历了“以港兴城（2002—2009年）”“综合新城（2010—2018年）”，以及立足“自贸新片区”、全球治理和国家管理运作机制探索、走向“浦东2.0、上海3.0”的“未来之城”[8]3个主要阶段。

由于远离市区、地处滨海的交通末梢，南汇新城一直秉持“产业驱动、职住平衡”规划策略。2002年提出的《海港新城总体规划》发展思路是“以港兴城”，即依托洋山深水港规划重装备制造产业区和保税物流区。2004年《临港新城总体规划（2003—2020年）》提出建设“综合性滨海新城、上海辅城”，围绕滴水湖规划综合人居功能，力图通过产业发展吸引和带动就业，带来该地区的高质量城镇化。但“相对独立、职住平衡”背后也存在产业区和人居片区缺乏联系、产业发展难以带来城区人口聚集的问题。从人口增长率看，2000—2010年间，南汇新城常住人口从16.8万人增长到23.1万人，年均增长率3.75%，常住人口密度959人/km²，远低于嘉定、松江、青浦和南桥新城，也低于浦东新区平均水平[9]。

随着2010年来上海轨道交通的快速发展，“1966”体系中距离中心城较近的闵行、宝山等新城逐渐融入中心城区，嘉定、青浦、南桥、松江等新城与中心城区的日常职住联系也日益紧密，新城—中心城之间“职住分离”现象日益明显[10]。上海“十二五”规划开始强调新城实现“产城融合”发展。同期，原南汇区于2009年整体并入浦东新区，原临港新城（现南汇新城）被上海“十二五”定位为“建设综合性现代化滨海城市”，《浦东新区总体规划（2011—2020年）》仍强调临港新城作为“亚太航运物流中心、高端装备制造和创新基地、国家战略新兴产业发展区”的航运和产业功能。2010年开始，上海海事大学、上海海洋大学等若干高校临港校区及相关配套建成入驻，临港新城地区常住人口规模明显增加，但由于临港产业片区规模大、距离城区较远，产业和城区之间日常通勤等功能联系较弱。如2017年手机数据显示，位于沪芦高速西南侧的临港产业园区就业者大多集中居住在产业园区周边，仅有少数人群居住于城区；城区就业者居住在产业园区的样本量也明显较少。这表明在一定时期内，临港各功能空间仍呈现相对独立的板块化发展态势（见图2）。同时，这也表明新城城区对南汇新城各板块，乃至整个新片区的综合服务功能仍有待完善。

图2 南汇新城产业园区（左）与城区（右）就业者居住地分布Fig.2 Residence distribution of employees in Nanhui New Town Industrial Park (left) and urban district (right)

自“十三五”开始，上海进一步明确将新城作为新增人口居住和就业的主要空间载体，并聚焦5个主要新城，将“长三角地区综合性节点城市”的定位升级为“长三角城市群综合性节点城市”，从世界级城市群的高度谋划新城定位，且继续强调“产城融合”发展[11]。其间，上海市城市总体规划（2017—2035年）将南汇新城定位为“滨江沿海发展廊道上的节点城市，以先进制造、航运贸易、海洋产业为支撑的滨海城市，是以自贸区制度创新、产业科技创新、智慧文化创新为动力的我国新一轮改革开放的先行试验区”。南汇新城也在2018年被纳入中国（上海）自由贸易试验区临港新片区并入驻了三一重工、特斯拉等重点产业项目，与西翼的长三角一体化示范区等板块组成上海外围“东西两翼”重点片区，至2020年已实现工业总产值1 700亿元。与之相对，该地区人口增长速度仍较为缓慢，2020年常住人口不足30万人，远低于规划预期的68万人口规模，仍是五个新城中人口最少、增速最慢的地区。

回顾南汇新城近20年规划发展的历程可见，作为相对独立性新城，南汇新城产业发展成效显著，政策目标和长远发展前景广阔，但城区人口吸引力相对滞后。上海“十四五”规划对南汇新城定位为“全面建设与临港新片区功能相契合的高能级、智慧型、现代化未来之城”，更强调通过高质量的“产城融合”发展匹配临港新片区的功能，形成高能级人才吸引力和产业创新环境③上海市“十四五”规划对南汇新城的具体定位是：产业方面，提出聚焦在前沿产业以及新型国际贸易、跨境金融、现代航运、信息服务、专业服务等现代服务业；人居方面，提出建设国际人才服务港、顶尖科学家社区等载体平台；并注重智慧基础设施及高能级公共服务设施完善配置。。这就需要对南汇新城“产城融合”理念背后的空间组织关系、发展趋势进行深入的解析，进而有助于提出更合理有效的规划策略。

2 南汇新城地区“人—居—业”空间特征解析

从既有文献看，针对上海郊区新城“产城融合”发展的研究较多立足于新城产业选择、产业与城市用地布局关系，较少从“人、居、业”视角审视新城“产城融合”发展的特征及趋势问题。立足这一视角，本文以南汇新城（343 km²，含119.5 km²先行启动区）所在的中国（上海）自由贸易试验区临港新片区主体部分④临港新片区全域面积共873 km²。其中，主体部分为大治河以南、金汇港以东地区，面积约819 km²，小洋山岛区域面积约26 km²，浦东国际机场南侧区域面积约28 km²。本文重点研究主体部分。（819 km²）为主要研究范围（见图3），展开多重数据支撑下的南汇新城“人—居—业”空间组织关系研究。

图3 本文主要研究范围（819 km²）及其与南汇新城（343 km²）的空间关系Fig.3 Main research range (819 km²) and its spatial relationship with Nanhui New Town (343 km²)

2.1 多重数据支撑的“人—居—业”空间分析平台建构

本文采用2019年末覆盖研究范围的常住人口调查数据和企业调查数据，以及2020年10月基于手机终端位置的服务数据（Location Based Services，LBS）。通过手机LBS数据可以追踪样本的居住、就业分布，并根据人工智能算法推测人群个体样本的特征；人口和企业调查可以呈现研究范围的居住、就业人口分布关系，以及就业门类空间集聚关系。通过LBS新数据与传统调查数据的校核，可以对新数据质量进行检验，并建构新数据与传统数据的连接关系，在同一空间栅格叠合后，形成“人—居—业”多重数据空间分析参照系。

经测算，通过手机数据辨识居住在819 km²研究范围（以下称为“新片区”）常住人口样本为24.2万人，2019年人口调查的常住人口为81.8万人，抽样比约30%。通过该片区分街道线性回归分析可以发现，LBS常住人口与人口调查分街镇样本校正后方差R²为0.92，LBS就业人口与企业调查就业人口分街镇校正后方差R²为0.79。回归分析表明，新数据与传统数据在街道层面分布规律一致性显著，可以通过建立基于多重数据的空间分析平台展开南汇新城“人—居—业”空间组织特征及发展趋势解析。

2.2 南汇新城职住关系解析

（1）南汇新城与外部地区职住关联特征及演化趋势（立足新片区视角）

与主城区关系方面，2017—2020年间，新片区居民到上海主城区⑤上海新一轮总体规划明确的主城区范围包括外环线以内的中心城区，以及虹桥、川沙、宝山、闵行的若干街道。就业比例从5.8%上升到6.7%（见表1），向心通勤比例有所提升且主要集中在南汇新城地区，但相对嘉定、松江、青浦新城等与中心城区距离较近新城的向心通勤率较低⑥上海市城市规划设计研究院根据2019年百度LBS职住数据测算，嘉定新城、松江新城、青浦新城居民在上海主城区就业比例分别达到16.1%、12.2%、11.4%，常住居民日常向心通勤率显著高于南汇新城地区。；另一方面，新片区就业“反向吸引”上海主城区居民的比例从5.5%小幅下降至5.1%。在空间分布上，主要向心就业地集中于上海主城区东西轴线（虹桥机场—淮海路—外滩—陆家嘴—世纪公园）；到临港就业的上海主城区居民在市区的居住分布、在新片区的就业分布则相对均衡（见图4-图5）。

图4 2020年新片区居住人群就业去向（左）和就业人群居住来源（右）Fig.4 Employment destination of residents in Lin-gang Special Area in 2020 (left) and source of employment (right)

图5 新片区及周边职住关联分布图Fig.5 Job-housing correlation distribution of Lin-gang Special Area and its surrounding areas in 2017 and 2020

表1 新片区就业来源及就业去向（单位：%）Tab.1 Employment sources and destinations of Lin-gang Special Area

与上海主要新城联系方面，2020年新片区居民在其他四个新城就业的比例为2.8%，来自其他新城居民就业的比例为3.6%，上述联系主要集中在新片区西部街镇与奉贤新城之间。与之相对，南汇新城地区与奉贤新城职住联系很弱，与嘉定、青浦、松江新城也尚未形成明显的日常职住联系。

在新片区层面，绝大部分人群在本街镇内就近就业。其中，围绕南汇新城和奉贤新城清晰地形成了东、西两个相对独立的职住板块。2017—2020年间，新片区各街镇内部职住平衡度从77%—79%下降到73%左右，新片区街镇间的就业比例从7%左右上升到10%左右，表明新片区街镇之间的日常关联紧密程度明显增加，产业分工和空间一体化进程逐渐强化。此外，新片区与周边紧邻地区（如南汇新城与浦东惠南镇、新片区奉贤板块与浦江镇）的联系紧密程度也明显增加。

（2）南汇新城内部职住关联特征及演化趋势

在南汇新城（343 km²）范围内部，根据主要产业、人居板块职住联系的强弱程度可以划分3个主要组团。①东部组团，以南汇新城主城区为核心，与大学城、临港科技城以及外围的综合区、书院等镇区形成较强的日常向心放射性联系，但大学城、临港科技城等功能板块缺乏规划设想的日常“产学研”联系；②中部组团，形成了以泥城及公租房社区、芦潮港社区与重装备产业区、物流园区、周边镇级工业园区之间十分紧密的日常职住关联；③西部组团，以平安社区为核心，形成了与海港开发区、临港奉贤园区联系紧密的相对独立组团。

从演化趋势看，2017—2020年间，3个组团的空间格局和内在结构仍然保持清晰，但组团之间的联系程度更为紧密，职住一体化程度有较显著提升；在各组团内部，东部、西部组团的内部联系强度明显增强，中部临港物流园区与泥城社区的联系相对减弱。总体而言，尽管组团之间职住联系增强，但各产业片区就业人群仍倾向于就近择居，以核心社区为中心形成3—5 km的职住紧密联系组团，只有较少比例人群选择在南汇新城主城区居住（见图6）。

图6 南汇新城主要板块职住关联分布图Fig.6 Job-housing correlation distribution of major blocks of Nanhui New Town in 2017and 2020

2.3 南汇新城“地—业—人”关系分析

（1）“地—业”关系解析

从分街道产业门类细分视角可以进一步深入解析南汇新城的空间组织特征。基于2019年企业调查数据展现的产业门类分布，新片区三次产业结构比例为0.1：62.4：37.5，整体呈现出东部服务、中西部制造的格局。南汇新城范围的三次产业结构比例则为0.1：46.8：53.1，其中，生产生活服务业、先进制造业分布相对集中在南汇新城主城区及老街镇范围内（见图7）。南汇新城是典型的服务业聚集区，申港街道兼具生活服务和生产性服务功能，芦潮港镇（含洋山特殊综合保税区）是典型的生产性服务业聚集区⑦由于芦潮港镇范围内除了芦潮港社区外，还包括洋山特殊综保区芦潮港区域和临港物流园区的一部分，因此生产性服务业占有较高就业比重。，但就业人口相对较少。泥城镇也有相当比例的生产性服务业和生活服务业聚集。先进制造业主要分布在南汇新城的泥城镇和奉贤片区的奉城、金汇、青村等街镇。但从就业人口的绝对数量看，传统制造业仍在新片区占据主导地位，主要分布在奉贤板块的奉城、青村、金汇等镇区产业园，在南汇新城的泥城、书院、万祥等地区也有一定比例的分布。

图7 新片区分街镇分产业就业人口结构图Fig.7 Population structure of Lin-gang Special Area by street and industry

通过分居委会区位熵分析可进一步展现南汇新城的产城关系及空间组织逻辑。可以发现，生产性服务业区位熵高值区集中在南汇新城申港街道、芦潮港镇、东海农场、泥城镇部分社区。在海港综合经济开发区、奉城、海湾、四团部分居委会也有零星分布。生活服务业区位熵高值区主要分布在南汇新城的申港街道，以及奉城、四团、书院、泥城等镇区（见图8）。先进制造业高区位熵地区主要集中在重装备产业园、海港综合经济开发区。承载大量就业人口的传统制造业高区位熵地区则散布在新片区除南汇新城主城区之外的镇级工业园区及重装备产业园区范围内，呈现出园区、镇区和农田相对混合的分布态势（见图9）。

图9 先进制造业（左）和一般制造业（右）分居委会区位熵Fig.9 Location entropy of advanced manufacturing (left) and general manufacturing (right)

（2）“人—地”关系解析

通过手机LBS数据的人群标签画像，可以进一步从收入、年龄等方面深入解析对南汇新城人地关系特征，以及南汇新城产业—空间分异背后存在的人群—空间分布差异。

以南汇新城职住人群相对密集的核心建成地区⑧含南汇新城主城区西侧建成区域、泥城社区、芦潮港社区、平安社区等城区型区域，以及临港物流园区、洋山特殊综合保税区芦潮港区域、重装备产业区、临港奉贤园区等产业园区区域。为例，年轻、低收入居住人群主要集中在大学片区；中等收入居住人群在南汇新城主城区、泥城与芦潮港的建成社区均有分布，就业人群则分散于重装备产业区、奉贤园区和物流园区；较高收入人群则主要居住在南汇新城主城区，就业人群也主要集中在城区及大学片区（见图10）。从年龄分布看，16—25岁学生人群主要聚集在大学片区，26—35岁年轻人群广泛分布在产业园区和社区范围；36—45岁中青年人群及45岁以上人群则相对集中居住、就业于申港街道、大学城及周边社区（见图11）。

图10 南汇新城（核心建成区）不同收入特征人群空间分布Fig.10 Spatial distribution of different income groups in Nanhui New Town (core built-up area)

图11 南汇新城（核心建成区）不同年龄段特征人群空间分布Fig.11 Spatial distribution of different age groups in Nanhui New Town (core built-up area)

3 “人—地—业”视角下的产城空间研究发现

通过对南汇新城产业、人群特征及职住关系的深入解析，可以从“人—居—业”叠合视角下归纳南汇新城“产城融合”的主要发展特征。

（1）新城发展具备典型的“相对独立节点城市”的发展特征

南汇新城地处末梢且距离市中心相对较远，与嘉定、青浦、松江等新城大量吸引上海主城区就业人口择居具有明显不同。2017—2020年南汇新城对外职住联系演变情况显示，南汇新城对上海主城区向心就业联系有所增强，反向就业吸引力略有下降，与其余四个新城缺乏明显的职住联系，近年来常住人口增长主要来自产业发展带来的内生动力，具备“独立节点城市”的发展特征。但随着上海郊区新城“一城一枢纽”市域交通系统建设，南汇新城交通末梢区位有望得到显著改善，未来与中心城和主要新城之间的职住关系和人口分配情况仍有待观察。

（2）本地区“城、镇、园”功能组织呈现空间板块化发展格局

基于多重数据的“人—居—业”空间关系表明，南汇新城作为新片区的核心板块，其内部可以划分为3个清晰的职住组团。新城在总体布局上实现了产业和人居功能的统筹安排，且体现出较高比例的就近职住平衡度，但组团间日常联系较少，城—园之间仍缺乏联系，城、镇、园呈现功能相对独立的空间发展特征。分行业就业分布和区位熵也表明，不同产业在空间上边界较为明晰，空间背后的职住人群在年龄、收入特征上也呈现明显的分异，人群结构的空间分异是本地区空间板块化组织现象的内在体现。

（3）产业板块发展对城区人口增长的带动力相对不足

南汇新城主要就业门类为生产性服务、生活性服务和先进制造业，在外围镇区有一定数量的一般制造业。一方面，从本地区不同收入、年龄人群对应产业门类空间聚集的特征看，制造业就业人群数量规模较大且多为较为年轻化的中等收入人群。做大制造业规模也是吸引常住人口的重要途径。但南汇新城制造业从业人群大多在邻近社区居住，此外高管人群通常选择在上海主城区居住，只有较少就业人群居住在南汇新城主城区。另一方面，城区立足研发创新等生产性服务业，主要吸引年轻化、中高收入人群。这类产业短期带来的就业人群规模相对较小。因此，在既有产城关系逻辑下，南汇新城乃至新片区产业规模、就业人口增长并未直接促进南汇新城主城区人口的显著增长。

（4）产城空间融合一体发展趋势日益显现

从2017—2020年本地区职住关联网络变化趋势看，各组团内部及其周边紧邻地区日常联系紧密程度有明显上升，表明南汇新城空间组织模式正在快速演变。尤其是新片区设立以来，南汇新城乃至新片区跨街镇、跨板块尺度的职住关联得到一定程度强化，城区人气也明显增强，本地区城、镇、园空间组织方式从“板块化分异”走向“产城一体化”融合发展的趋势日益显现。

4 结论和展望

职住平衡、产城融合发展被认为是新城规划建设的理想状态。南汇新城经过近20年“相对独立”的发展，已从“交通末梢”日益成为上海最重要的产业高地和综合新城之一，但其城—园相对独立的空间组织逻辑也带来“城、镇、园”空间板块化发展特征；其制造业就业人口在就近镇区择居，亦从一定程度上造成新城城区人口增长不及预期的现实情境。与此同时，立足时间纵向数据研究也可以发现，近年来本地区产业和人居空间组织的关联关系得到一定程度的强化，“城、镇、园”空间一体化进程逐渐显现。通过本地区产城关系的空间组织逻辑特征和演变趋势，可以对城区产城关系定位、人口规模增长预期、公共服务设施高效配置等问题提供有价值的启示。

立足“十四五”并展望新时期的全球发展格局，“产业发力”仍将是包括南汇新城在内的上海主要新城发展的必然选择。“产城融合”与“宜居宜业”是对应概念，二者相互衔接。前者强调空间发展的组织原则和形态模式，形成“产城融合、组团生长的高效新城”，后者更强调特色、魅力，针对人群的精准公共服务配置，突出城市品质和机会。在一定时期内，南汇新城城区规划仍应避免过度追求人口规模和相应公共服务设施配置标准，而应从注重新城人口增长到重视人才吸引，通过特定人群的空间需求精准配置公共服务设施和塑造特色化空间品质，建构与上海中心城不同品质韵味的东海宜居明珠、人才高地，进而有效支撑新片区开放创新功能和国家全球治理体制机制探索。

（致谢：感谢同济大学建筑与城市规划学院赵民教授的指导与帮助。）