政务公开演变问题的可视化分析

摘要：本文运用VOSviewer和Excel数据分析工具对6682条政务公开CNKI论文数据进行可视化研究，以此探讨政务公开演变问题。研究表明：政务公开演变过程共历经初始阶段、信息化阶段、数字化阶段，而以现代信息技术发展的逻辑预测政务公开在未来将会迈向智能化階段，呈现公开对象的精准性、公开内容的高质量、公开方式的智能化等特征。此外，本文在政务公开关键词聚类分析的基础上对其演变过程的核心概念进行了全面的梳理和界定。

关键词：政务公开;可视化;概念化;演变;VOSviewer

一、政务公开演变问题研究的意义

政务公开演变至今，已明确将政府信息公开、政府数据开放和过程公开作为全面推进的驱动力，有效地保障了公众的知情权和监督权，进一步促进了数字经济创新发展和社会主义民主政治建设。如今面向全面建设社会主义现代化新征程，对政务公开相关问题进行历史性分析和概念化分析具有重大意义。而新时代背景下，基于数据分析工具对政务公开相关问题进行可视化研究彰显理论和实践双重意义。大量的研究成果已经初步展示了数据分析和可视化研究的理论魅力和应用前景，政务公开演变问题的可视化研究旨在为政务公开领域研究提供一个崭新的视角，也将对政府部门的政务公开实践具有一定的借鉴意义。

二、政务公开演变问题的可视化分析

世界上任何一个国家的政务公开都经历相当长的历史阶段。中国政务公开的历史进程也经历不同的发展阶段。基于不同的视角和方法论考察政务公开的历史阶段及其相关问题，可能有不同的发现和结论，例如，从政务公开发展的历史特点将其演变过程分为五个时期[1]。而大数据和人工智能背景下，借助于数据分析技术及可视化研究方法论，可能有某些新发现和新判断，并可能有新的知识或理论的建构与完善。本文主要使用VOSviewer和Excel数据分析工具对政务公开领域CNKI期刊论文进行可视化分析，来划分政务公开的演变历程。

（一）数据来源

本文通过CNKI搜索以“政务公开”、“政府信息公开”、“政府数据开放”为篇名的期刊文献，时间跨度为1987-2021年，收集的文献数量分别为2234、3563和885篇，总计6682篇论文数据。

（二）政务公开演变分析

将以“政务公开”、“政府信息公开”、“政府数据开放”为篇名的年度文献数量数据集导入Excel数据分析工具，构建对比折线图，以此来反应政务公开的演变情况，如图1所示。在2007年以后，以“政府信息公开”为篇名的文献数量开始超越“政务公开”;而在2019年以后，以“政府数据公开”为篇名的文献开始超越以“政府信息公开”为篇名的文献。本文结合中央和地方政府的政务公开实践和VOSviewer可视化分析软件，将政务公开演变划分为政务公开的初始阶段、政务公开的快速发展阶段、政务公开的数字化阶段。 并将CNKI中的1987-2006年的以“政务公开”为主题的文献、2007-2019年的“以政府信息公开”的文献和2019年至今的以“政府数据开放”为主题的文献以Refworks格式导入到VOSviewer软件中，进行关键词的聚类分析，形成关键词共现权重图谱。

1.政务公开的初始阶段分析（1987-2006）

在初始阶段，由于改革开放背景下的党和国家体制改革的需要，自党的十三大报告正式提出“政务公开”后，中央通过自上而下的举措来推动政务公开，以广州为代表的地方政府开始尝试进行政府信息公开制度的构建。保障人民的知情权和监督权，丰富和完善社会主义民主政治是开展政务公开的原动力，主要以办事公开为推动方式。

2.政务公开的信息化阶段分析（2007-2019）

在信息化阶段，随着《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的颁布，政府信息公开正式开启了政务公开制度的全面构建，成为推动政务公开发展的主要驱动引擎。以《条例》为主的政务公开制度的全面构建成为信息化阶段的原动力，而以政府网站、新媒体等网络信息技术的发展奠定了政务公开信息化的技术基础。同时，随着大数据技术和云计算的发展，政务公开信息化阶段正渐渐迈向数字化阶段。

3.政务公开的数字化阶段分析（2019至今）

在数字化阶段，上海市率先出台《上海市公共数据开放暂行办法》，对我国政府数据开放制度的构建具有开辟性的引领性作用，由于新时代数字经济发展和政府治理现代化的迫切需要，《办法》所具备的意义使其开启了政府数据开放的制度构建，标志着政府数据开放成为政务公开的重要驱动引擎，与政府信息公开共同成为拉动新时代政务公开发展的两驾马车。大数据时代下，数据成为重要的资产和社会发展的驱动力，公共数据推动经济创新发展的重要性成为政府数据开放的内在原因，而进行海量数据分析和挖掘的大数据和云计算技术成为数字化阶段的技术基础。

4.预测：政务公开智能化阶段

从信息技术发展的逻辑来看，在未来随着区块链和人工智能技术的广泛应用，政务公开将进入智能化阶段。在这个阶段，政务公开制度不断完善之外，还会体现出以下特征：公开对象的精准性，借助智能推荐算法等人工智能算法构建公众的用户画像，来对公开对象进行类别划分以实现精准公开;公开内容的高质量，借助区块链的不可伪造和可追溯的功能和公开信息质量评估算法来保证公开内容的质量和可信度;公开方式的智能化，构建智能公开模型，实现自主、自动公开等，实现公开的高效化。

三、政务公开演变过程的概念化分析

政务公开核心概念的演化是深化研究其发展历程的重要方式，通过政务公开的概念化分析有助于深刻地理解其演变的深层逻辑，也可以统一认识，减少分歧，进而推动政务公开理论和实践工作的高质量发展。本文借助VOSviewer可视化软件，将收集的6682篇文献导入，并进行关键词聚类分析来绘制概念化演变的标签视图，以此探讨政务公开过程的概念化分析问题。由图2可知，在政务公开的演变过程中，政府信息公开和政府数据开放相继成为政务公开的核心概念，本文将围绕政务公开演变的相关概念进行梳理和界定。

（一）政务公开演变的初始阶段

初始阶段的“政务公开”概念始终没有权威界定。这取决于政务内涵边界的争议，其一是广义上的“政务”，即整个国家公权力机构的管理活动;其二是狭义上的“政务”，即各级人民政府为行政主体的公共管理活动。本文认為，在政务公开领域的语境下，政务指行政主体在实施公共管理过程中开展的活动以及所形成的信息。

由政务内涵可知，政务公开也伴随着两种解释：其一是狭义解释，将政务公开的主体限定为行政主体[2];其二是广义解释，将政务公开的主体延伸为公共权力主体[3]。鉴于此，在信息化阶段，《关于全面推进政务公开工作的意见》实施细则中明确指出：政务公开是行政机关全面推进决策、执行、管理、服务、结果全过程公开，加强政策解读、回应关切、平台建设、数据开放，保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，增强政府公信力执行力，提升政府治理能力的制度安排。由此可知，从狭义的角度定义“政务”和“政务公开”更符合我国现今的行政管理体制改革。

（二）政务公开演变的信息化阶段

在信息化阶段，“政府信息公开”成为政务公开的核心概念。随着信息时代的发展，信息已成为构成现代社会发展的三大支柱之一，而关于各学科通用的信息定义的探讨亦由来已久，信息论的奠基人香农指出信息是用来消除随机不定性的东西，创建一切宇宙万物的最基本单位是信息。有学者曾运用DIKW模型中数据和信息的关系来探讨信息的内涵，认为信息是出于决策需要、经过加工处理的数据。本文认为，从本体论出发理解信息具有一定合理性，即信息是挖掘和分析后的数据，而数据由一系列符号组成。政府在进行公共管理过程中形成和获取大量信息，条例明确指出政府信息又称政务信息，特指行政机关在履行行政管理职能过程中形成或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。但是，在《条例》颁布之前，理论界分别从法律层面、行政层面等不同视角进行阐释。《条例》颁布之后，对于政府信息公开的概念讨论明显减少，基本是围绕政府信息官方涵义进行探讨。本文认为应从制度层面来界定“政府信息公开”，即行政主体为推动政府透明度建设，保障公众知情权，通过政府网站、政务APP、政务公众号等方式将其在公共管理过程中形成或者获取的，以一定形式记录、保存的、不属于国家秘密的信息面向公众进行公开的制度安排。

（三）政务公开演变的数字化阶段

在数字化阶段，“政府数据开放”成为政务公开的核心概念。我们正处于大数据时代当中，数据已成为重要的生产要素和核心资产，对经济发展、国家治理、社会管理、人民生活都产生重大影响[5]。关于数据的概念界定有不同学科角度，从计算机技术视角下进行定义：数据是指任何以数字化形式存储的内容，包括文本、数字、图像、视频、音频、软件、算法、动态模拟、模型，本文认为，应以本体论来定义数据，并辅助以计算机技术等视角进行更具体的理解。而政府数据又称政务数据，是具有加速社会经济创新发展的数据，其蕴含的价值是巨大的。关于政府数据的概念界定，从“政府信息”视角加以定义：指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的数据。政府数据是政府行政行为过程中获取的真实原始文字、图像等资料。本文认为政府数据是行政主体在进行公共管理过程中所收集或者产生的数据。鉴于政府数据内涵表达的多样性，针对政府数据开放，理论界从不同的角度进行内涵解析：政府数据开放是指政府机构或委托部门主动、及时地发布其形成的公共原始数据或数据集，使之能被任何人不受限制地、出于任何目的地利用;从政府数据开放者角度和政府数据利用者角度对政府数据开放进行界定。本文认为应从制度层面理解政府数据开放，即行政主体为促进经济创新发展，提升政府治理能力，通过数据开放统一平台和政府网站等方式，将正其在公共管理过程中所形成和收集的、不属于国家秘密的原始数据面向社会公众进行开放的制度安排。

四、结束语

本文以CNKI中政务公开文献研究情况和政府政务公开的政策文件、法规的结合来作为划分政务公开演变时期的主要理论依据，具有一定的合理性。此外，首次运用VOSviewer和Excel等数据分析工具对政务公开演变问题进行可视化分析的研究方法，并以信息技术发展的逻辑预测政务公开在未来将演变到智能化阶段和界定演变过程中的核心概念。面向数字化和智能化阶段，政府必须适应信息技术发展和社会诉求，进而在实现公开对象的精准性、公开内容的高质量、公开方式的智能化等方面作出努力。

作者单位：袁余俊明    广东工业大学马克思主义学院

参  考  文  献

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[3]姜明安.论政务公开[J].湖南社会科学，2016（02）：45-50.

[4]赵润娣.政府信息公开领域新发展：开放政府数据[J].情报理论与实践，2015，38（10）：116-121.

[5]王东方.政府数据开放规范的精细化构建——基于政府数据开放与政府信息公开的关系视角[J].电子政务，2021（10）：29-40.

[6]杨钰祺，陈朝兵.谈政府数据开放与政府信息公开的概念界定及其比较[J].信息系统工程，2019（07）：32.

[7]杨孟辉 . 开放政府数据 ： 概念、实践和评价 [M]. 北京 ： 清华大学出版社 ，2017：01.

[8]赵需要.政府信息公开到政府数据开放的嬗变[J].情报理论与实践，2017，40（04）：1-9.