营商环境优化的信赖利益保护

摘要：信赖利益保护原则最初是为了解决行政机关是否可以随意撤销行政行为的问题，从而保障行政相对人的合法权益。信赖利益保护原则是创建法治化营商环境的必然选择，不仅可以保障行政相对人的合法权益，同时也是法治政府的重要指标。将信赖利益保护原则的相关理论与我国国情相结合，保障行政主体和行政相对人双方利益，有利于行政相对人稳定预期、提振信心，激发招商引资的活力，促进经济发展。在优化营商环境时要遵循信赖保护原则，正确、合理地进行利益衡量，以充分地发挥其司法作用。

关键词：行政相对人;信赖利益;诚信政府;公共利益;营商环境

中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）09-0085-04

发展与完善信赖利益保护原则是推进法治建设以及优化营商环境的必然要求。信赖利益保护原则体现着实质的法治观，是法治社会发展的必然趋势，同时也是社会发展进步的重要标志。“有权利，则必有救济”，司法是社会正义的最后一道守护栏，其重要性不言而喻。在优化营商环境的过程中，一些地方政府会给予优惠条件以吸引外地企业投资，政府应当及时落实自己的行政承诺;如无正当理由或因行政不作为对作出的承诺不及时履行或不履行，将会影响政府形象，并在一定程度上损害政府的公信力。但在司法实践中，在行政许可以外的领域，法官对行政相对人的信赖利益受损是没有规范依据可循的，因为法院对信赖利益的认定缺乏统一的标准。本文现就营商環境优化的信赖利益保护作一探讨。

一、行政法的信赖利益保护原则的基本理论

在行政法领域，信赖是连接行政机关与行政相对人的一个纽带。为达到优化营商环境这一目的，应该分析信赖利益保护原则的理论依据和现实依据，总结完善措施，在实践中应用好该原则。

（一）信赖利益保护原则的涵义

行政法的信赖利益保护原则最早出现于德国，1976年信赖利益保护原则作为行政法的基本原则之一被明文规定于《联邦行政程序法》中。二十世纪八十年代之后，信赖利益保护原则被大陆法系国家引入推广。行政法的信赖利益保护原则并没有明确的定义，我国的学者对于它的涵义未达成统一意见。我们认为其可作如下解释：如果行政主体不得不对行政行为作出变更，则应当有相对应的程序来保障行政相对人的利益，此时的利益应当包括现有损失和可期待利益。

（二）信赖利益保护原则的理论依据

1.法安定性说

立法工作坚持科学立法、民主立法，其目的是增强法律法规的及时性、系统性、针对性和有效性，这充分体现了法安定性。法的安定性是法治国家管理国家事务的内在要求和基本属性。法律本身具备安定状态，这种安定性表现在权利义务规范中以及法律秩序层面。法律作为调整社会关系的规范，为人们的行为提供指引，必然需要其具有稳定性的特征，只有这样才能有效管理国家社会事务。法律需要明确规定各法律关系主体的权利、义务，法安定性在具体行政行为中表现为行政主体以及行政相对人都要受其约束和限制。行政行为具备的信赖基础特征，使得行政相对人可以对自己以后的行为产生预见，这便是对信赖相对人利益的保护。

2.基本权利保障说

宪法对于保障基本权利进行了规定，其目的是为了公民的基本权利不受国家公权力机关的侵害，保障公民的人身权、财产权、基本政治权利不受侵犯，保证公民的经济、文化、社会等各方面权利得到落实，增强人民群众的获得感和安全感。

基本权利保障说根据权利的性质不同可分为财产权说和自由权说两种。财产权说是指宪法保障公民的基本权利，国家机关的行政行为使得公民基本权利的受到侵害，要对公民进行补偿或者赔偿。自由权说认为，宪法保护的公民自由权包括对人们一旦遭到国家机关违法侵害时所要保护的权利，也包括为人们提供在社会中自由活动的领域。

3.诚实信用原则说

诚实信用原则使行政主体给予行政相对人恪守承诺。虽然诚实信用原则具有强烈道德色彩和较高的抽象性，单纯地将私法中的诚实信用原则作为信赖保护原则的理论依据可能无法得到恰合的解释。学界对于诚实信用原则作为理论依据持两种观点：“肯定说”认为，诚实信用原则作为一般法律原则，其适用范围可以应用于规范私人之间的关系和国家机关的行政行为。而且从用语上分析“信用”和“信赖”的词意接近，容易理解。“否定说”认为，诚实信用原则具有强烈的道德色彩，要求行为人正直与忠诚，但行政法未考量这两个要素，信赖保护原则所涉及的是行政行为变更或撤销破坏了行政相对人基于先前行政行为所导致的损失及在此基础上相对人预期利益的损失。

（三）信赖利益与行政优益权的冲突与平衡

行政优益权是国家为保障行政机关高效实现行政管理目标，由法律法规赋予其履行职务所享有的优益条件。为了限制行政机关滥用优益权，法律规定其行使必须基于对公共利益或公共秩序的考量。信赖利益与行政优益权之间的冲突其实就是“公共利益”与个人的“信赖利益”之间何者更值得被保护。因此，需要行政机关及司法机关在行使自由裁量权的同时对“公共利益”有更准确的判断标准。最高人民法院认为，在履行行政协议的过程中，行政机关可以根据实现公共服务目标的需要单方变更、解除协议。但承认公共利益优先并不否认个人利益的存在及实现，也就是说行政优益权并不排除相对方的合法权益。

二、信赖利益保护原则在优化营商环境的适用问题

目前在立法上，我国对于行政信赖利益保护原则的适用范围仅限于部分授益性行政行为。在实践方面，法院虽然加强了对行政信赖利益的保护，但保护的范围基本局限于行政许可变动案件中，存在对于信赖利益保护的认定标准和补偿范围仍较为模糊等问题。

（一）适用范围有限

立法行为作为行政活动中稳定性最高的一种活动，行政相对人因行政行为所产生的后果具有可预见性。在立法方面，我国只是在《行政许可法》中对于信赖利益保护原则进行了规定，无法明确行政法其他领域具体的适用范围，这是因为我国对于行政法上的信赖利益保护原则的引入时间较晚，以致该领域立法不够完善。

我国作为成文法国家，司法机关均以成文法作为裁判的根据。当前，信赖利益保护原则在我国的立法层级不高，适用范围有限，且最高人民法院的相关指导性案例涉及信赖利益保护问题时，对其阐述也是寥寥数笔。因为缺少关于适用信赖利益保护原则的法律法规，因此法院在判决中不能由此作为判决理由。

（二）认定标准不统一

不同层级的司法机关对信赖利益保护原则的理解不一致，因而信赖利益的认定标准不统一，实践中影响信赖利益的公共利益也没有统一的认定标准。行政主体撤销或者变更先前的行政行为，很大原因是因为公共利益的需要。虽然中国特色社会主义法治是生发于我国改革开放和社会主义现代化建设的具体实践，但由于历史原因以及原有的计划经济体制等因素的影响，公共利益优先的理念在执法中一直具有影响力。

实践中发现，对公共利益的认定是基于行政机关的自由裁量，这就存在滥用行政权力的可能。在良好的营商环境中，行政相对人基于对行政主体的信任会投入大量的人力和财力，促进当地经济的发展。法治是最好的营商环境，也是营商环境优化的前提和保障。公共利益所保护的是所有成员的利益与信赖利益保护的行政相对人的利益并不是绝对对立的。

（三）补偿范围不明确

行政补偿是由于行政主体的合法行为造成了相对人权益损失。确立信赖利益损害赔偿制度，其基本要求是对信赖者已受到侵害的信赖利益提供适当救济。行政补偿标准是补偿义务主体据以确定补偿数额和幅度的依据。行政补偿的范围决定了受损害的私人请求权的范围，决定了私人的合法权利最终能否得到救济。我国的行政补偿制度分散在相关法律、法规和规章之中，但可操作性不强，原因是没有相对固定的标准与流程。这就有可能造成行政机关滥用职权而未给予行政相对人应有的行政补偿或着给予行政相对人过多的补偿。我国现行立法大多是采用“合理”“适当”等词语，这些前缀词语的模糊性与抽象性导致补偿义务主体存在滥用裁量权的可能。如果规定的补偿标准虽明确但较低，利益受损人还是不能维护自己的合法权益。

三、信赖利益保护原则在优化营商环境中的适用对策

信赖利益保护原则的确立与构建，彰显着正义、自由、效率等法的价值。对于优化营商环境中适用信赖利益保护原则，在界定信赖利益的适用范围、标准和完善补偿救济制度时，也要强化各级政府的法治观念和诚信意识，营造公平有序的市场环境，为企业的发展提供沃土。

（一）明确界定标准

保护好人民正当合理的信赖，是政府公信力的重要基石。立法机关通过立法的方式将信赖利益保护原则在行政法中予以明确，基于实践扩大其适用范围，使得司法实务中这类案件的裁判有法可依，确保实体公正和程序公正。明确信赖利益的界定标准，有利于稳定企业家、投资人的预期，保障他们安心干事创业。同时，要对公共利益这一概念进行明确界定，以解决司法审判中的概念模糊问题。

虽然我国不是判例法国家，但最高人民法院在解读关于营商环境中涉及信赖利益保护的具体案例，通过制定量刑指导意见和量刑程序意见，达到统一量刑标准，在一定程度上对我国各级人民法院对于信赖利益保护原则的适用起到积极作用。法官虽有自由裁量权，但对于指导性案例中所强调的规范价值和审判思路应熟记于心，而不是在实践中忽略其存在价值。

（二）完善补偿制度

有损害就应有救济，在追求公共利益的同时，应当维护相对人的合法利益。在优化营商环境、信赖利益保护的原则下，应完善补偿程序和补偿标准，补偿应包括行政相对人的既得和长远利益，妥善确定补偿额度。

一是在补偿形式上，行政信赖利益补偿的形式应多元化。在营商环境纠纷案件中，行政相对人的信赖利益将会出现各种各样受损的情况，假如采用统一的方式，虽然行政机关较为省事，但事实上难以满足行政相对人的现实需求。例如，在有限自然资源开发利用的方面，若该许可变更或撤销，行政相对人的既得和长远利益都会有明显受损，此时优先对其进行其他开发的方式补偿或许更能被行政相对人接受。

二是在补偿标准上，对于行政相对人的补偿标准需要进一步明确。实践中对于行政相对人的补偿大多是按照较低标准进行的，应在立法中明确补偿的最低标准和最高标准，在保障法官自由裁量权的同时实现补偿规范化，而且补偿的标准应当以行政相对人的实际损失为基准，这样才能有效避免权力的滥用，使得行政主体的行政行为有法可依，切实保障公民的合法权益。

（三）加强诚信政府建设

政府处在国民经济的总枢纽地位，作用于社会生活的各领域。在市场经济中，政府失信的危害远比我们想象的更大。企业的发展好坏与政府诚信有着密切关系，只有政府诚信才能打造良好的营商环境。无论是我国传统关于诚信的思想，还是基于社会契约理论、人民主权理论等西方法治思想，都要求政府诚信。总之，政务诚信是社会信用体系的核心，是法治政府、法治社会、法治国家建设的基本要求，同时也是政府公信力的来源。

如果行政相对人认为自己行为符合法律要求，政府允诺不兑现以及行政不作为、乱作为会造成营商环境的破坏，这不仅打击企业的积极性，甚至会影响社会生产力的发展。强化各级政府的诚信意识，并将其始终贯穿于优化营商环境之中，应加强对行政执法人员的教育与培养，努力打造講诚信、讲效率的队伍。将政府诚信建设摆在首要位置，通过政府诚信带动企业诚信，努力打造营公平有序的市场环境。信赖利益原则的有效实施，会越来越有利于规范政府的行为，建立良好的信誉必然会提升其公信力。

四、结语

对行政相对人的信赖利益提供司法保护，不仅有利于保护公民的合法利益，也有利于促进行政机关依法行政，从而打造良好的营商环境。信赖利益保护原则应立足于中国国情，与我国传统的诚信理念相结合。信赖利益保护原则成为行政法的一项基本原则并在执法与司法实践中发挥作用，需要立法、执法和司法机关相互配合，对公民、法人及其他组织合法权益进行有力保障。

信赖保护原则能够对行政机关的行为进行约束，从而使行政相对人保持对行政机关行为的信赖。信赖保护原则在优化营商环境中尤为重要，完善并優化营商环境，应充分发挥政府的积极作用，增强外来投资商及本地企业家的信心，同时，地方政府在招商过程中，应以信赖利益保护原则为基础，建立与完善救济补偿的标准和程序，以保障行政相对人的信赖利益。

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作者简介：马雪妍（1998—），女，汉族，辽宁东港人，单位为大连海洋大学海洋法律与人文学院，研究方向为行政法学与行政诉讼法学。

（责任编辑：王宝林）