试论政府行为选择与营商环境优化

胡丽华

摘要：通过分析政府行为选择的特点、构成及对市场主体投资成本的影响，发现在一些地方的政府行为选择上还存在某些不足，不同程度地制约或阻碍着营商环境的优化和投资活力的释放。提出：应以改善政府行为选择为突破口和着力点，加大政府政策环境、政务环境、服务环境和信誉环境等的改革与创新力度，真正打造出一个风清气正、廉洁自律、求真务实、勤政高效的政务文化环境，从而在根本上实现营商环境优化，为经济发展提供新动能。

关键词：政府行为选择；营商环境优化；区域经济发展

中图分类号：F062.6文献标识码院A文章编号：1672-4496（2022）03-089-04

基金项目：2022年度辽宁省统战理论研究课题野新生代民营企业家思想状况研究冶。

营商环境是影响区域经济发展的关键因素。实施老工业基地振兴战略以来，辽宁经济发展取得了一系列重大成就，但总体上还缺乏稳固性、平衡性和全面性，特别是近年来辽宁经济增速下滑趋势明显，主要原因就是一系列体制性、机制性、结构性等深层次矛盾依然制约着经济发展，其中营商环境不够理想是关键性因素。在营商环境的诸多构成要素中，政府行为选择占据着至关重要的位置，发挥着根本性作用。要想快速扭转经济发展下滑局面，实现经济发展由弱变强的飞跃，就应全面客观评价辽宁营商环境的基本现状，特别是要深刻剖析区域政府行为存在的制约经济发展的突出问题及深层原因，并有针对性地探索从根本上治理、改革和创新政府行为的价值目标及实现路径。

一、政府行为选择对营商环境的作用与影响

改革开放以来，特别是20世纪90年代初，我国明确提出以建立市场经济体制为改革目标，营商环境问题就一直吸引着投资者、政府和社会各界的高度关注。营商环境包括硬环境和软环境，其中软环境在营商环境中更具有决定性意义。当然，营商软环境涉及制度文化背景、市场经济发育程度、社会诚信建设等问题，但根本的还是政府行为选择问题[1]。政府行为主要涉及政策、政务、服务和信誉等方面。从广义上说，政府行为选择之于政府，反映的是执政能力；政府行为选择之于文化，反映的是诚信水平；政府行为选择之于社会，反映的是和谐程度；政府行为选择之于企业，反映的则是经营成本。

实践表明，政府行为选择决定着营商环境的好坏，进而决定着区域经济发展的综合竞争实力。企业选择投资地，投資者选择投资方向，都要考虑多种经济因素，但决策的核心要素是成本和利润。成本与利润成反比，成本高，则利润空间小。利润最大化永远是企业的核心目标。企业选择投资地和投资方向，在不同的阶段也会有所侧重，但最终还是要选择成本低和利润高的地区和产业。特别是我国早已由卖方市场转变为买方市场，市场供应已经满足有支付能力的需求，限制价格增长空间的各种经济因素普遍发生作用，成本的分量越来越重，成为投资者关注的首要问题。构成成本的要素很多，包括不变成本、可变成本、机会成本、市场进入门槛等。这些成本的高低，因行业、产业、地区资源禀赋以及经营者决策水平等的差异而各不相同。在这些成本要素既定的条件下，外部环境是决定成本的主要要素，而外部环境的核心则是政府行为。从企业发展来看，政府行为选择的优劣决定着企业成本的高低和市场竞争实力的强弱。从地区经济发展来看，政府行为选择决定着一个地区经济发展的平均成本和综合市场竞争力。

区域间存在着经济社会发展的综合性竞争，这种竞争在现实经济生活中表现为市场主体的竞争，但就各个行政区域的全局来看，则集中表现为政府行为选择的竞争。从现代市场经济发展的实践来看，政府行为选择实际上是区域经济发展综合竞争力的决定性因素。就政府行为选择与其他营商环境因素相比较而言，任何行政区域的政府行为选择都具有共同的特性，即具有同质性。然而，就不同行政区域政府行为选择相比较的角度而言，政府行为选择又存在着区别，有的甚至是巨大的区别，即具有差异性。在了解政府行为选择同质性的同时，更清晰地认识其差异性及其对区域经济发展综合竞争力的影响，是寻求改善政府行为选择、增强区域经济发展竞争力的有效路径。从政府行为选择与区域经济发展综合竞争力的关系来看，政府行为选择的差异性是影响区域经济发展综合竞争力的关键所在。对差异性的认识水平，也是消除政府行为选择质量差异和改善政府行为选择最重要的认识平台[2]。

二、政府行为选择的特点、构成及对市场主体投资成本的影响

政府行为选择是指政府为市场主体的投资回报提供的条件和产生的影响。政府行为选择具有如下特征：一是区域性，即不同行政区域的政府行为选择都不完全一样；二是主观性，即政府行为选择可以根据需要在一定的时空范围内进行较大的甚至是根本性的调整；三是强制性，即政府行为选择既是国家权力和国家意志的体现，又是以国家权力为后盾，运用国家权力来实现的；四是普适性，即同一行政区域的政府行为选择，覆盖所有市场主体，不仅限于某一特定行业或人群；五是引导性，即政府行为选择主要对制度文化环境特别是文化环境有引导作用。

政府行为选择大体上可以分为以下四类：一是政府政策行为，即政府基于国家宪法、法律的规定和宏观经济发展战略的要求，结合所辖行政区域的实际，制定并在实践中实施的经济社会发展政策措施和法规的总和。政策行为是政府行为选择中具有全局性、根本性和决定性作用的要素。二是政府政务行为，即政府的工作效率和政府工作人员业务素质对市场主体投资决策的影响。政务行为对于市场主体选择投资地具有实质性的重要影响，是市场主体做出投资决策的十分重要的考量因素。三是政府服务行为，即政府为市场主体提供政策、法律、信息服务和扶助市场主体发展的行政行为。政府服务行为实际上是其他三个政府行为要素的集中反映和外在体现。政府服务行为对于市场主体选择投资地，同样具有非常重要的影响。四是政府信誉行为，即政府对经济政策、法律、法规和政府对于市场主体承诺的信守以及对于市场主体经济合同的履行。政府信誉行为对于市场主体选择投资地具有直接影响。政府行为选择上述构成要素之间存在着极为紧密的联系，共同构成政府行为选择的整体。

政府行为选择对市场主体具有重要的经济价值和实际意义。从微观上看，政府行为选择对市场主体的影响主要体现在投资和经营的成本上。政府行为选择实际上是构成广义投资成本的主体，是市场主体投资成本中最易受到人为因素影响的一部分。从广义而言，政府行为选择一是市场准入成本的主要指标；二是市场主体时间成本构成的主体；三是市场主体机会成本的重要构成因素；四是市场主体开拓市场和市场营销成本的重要影响因素；五是市场主体风险成本的重要组成部分；六是市场主体安全保障成本的主要组成部分；七是对于市场主体精神损耗成本。从狭义而言，政府行为选择一是会抬升和降低市场主体固定投资成本；二是对市场主体的流动成本产生影响；三是对市场主体的成本结构产生重要影响；四是对市场主体的非货币和实物成本产生重要影响。

相对于其他营商环境要素而言，市场主体选择营商环境难度最大的往往是政府行为和政府效率。其他营商环境要素不仅在其存在状态上比较容易把握，而且具有相对稳定性。只有政府行为和政府效率，是所有营商环境中最容易发生变化，又对市场主体的投资成本构成产生最为重要影响的环境要素。市场主体在选择政府行为和政府效率时主要遵循以下几项原则：一是追求利润最大化原则；二是政府行为选择可靠性原则；三是政府行为选择趋优化原则；四是政府行为选择适用性原则。市场主体考量政府行为的基本方法，实际上也是考察政府行为选择的基本路径。从一般意义上来讲，市场主体可以通过以下方法来考量政府行为：一是投资预选地民营经济发展水平；二是目标投资地的税费比；三是目标投资地域外资本的流入量。

三、政府行为选择上存在的突出问题

辽宁作为老工业基地，曾经在我国的工业体系中占据举足轻重的地位，为促进我国的社会主义建设做出过重大贡献。但是在改革开放后，由于计划经济体制浓重色彩的深刻影响，以及国有企业改革进展迟缓等因素，导致辽宁经济的发展速度相对滞后。实施老工业基地振兴战略以来，辽宁经济发展虽然取得了一系列重大成就，但经济发展速度一直落后于东南沿海经济发达地区。特别是近年来，东北三省民间投资乏力，经济增速持续下滑，倒退至全国各省市经济发展增速排名的后列。当然，导致上述局面的因素有很多，但营商环境是其中一个关键性的影响因素，特别是政府行为选择尚未达到投资主体要求的理想状态，在政府行为和政府职能选择上存在着较多制约经济发展的突出矛盾和问题。总体而言，主要体现在以下几方面：

一是政策难落地。近年来，在民营经济发展过程中，各级地方政府颁布的关于鼓励、支持和引导民营经济发展的政策已为数不少，而且很多政策的含金量还较高，这些为民营经济的发展创造了较好的政策环境。但在具体操作过程中，一些地方仍存在“梗阻”现象和执行力不够的问题，“执行难”的问题仍一定程度上制约着政策效应的充分發挥。

二是个别地方政府及有关部门由于受“左”的思想影响，仍然存在着“重国企、轻民营，重大企业、轻小企业”的观念。这种厚此薄彼的意识引导，使其承诺的民营经济优惠政策常常发生扭曲、变形，不能很好地落实到位。

三是政策执行缺乏连续性。在少数地方，由于个别主要领导工作变动，一任领导一个思路，往往上任领导承诺的优惠政策，到下任领导那里可能就会取消，使企业和投资者茫然不知所措，造成企业规划不能很好地贯彻实施，影响了企业的发展和投资者的积极性。

四是执政为民的价值观念淡薄。个别地方和少数部门受整体利益或个人利益驱使，在落实经济政策时讨价还价，不是推诿扯皮就是设置关、卡、压，政策执行难度较高。

五是职权范围不明确。个别地方政府管理体制不顺，管理部门交叉，往往造成多头管理，使政策在执行中发生错位或悬空。

六是个别政府部门职能转变不到位。对企业和投资者的服务意识较差，衙门作风严重，办事拖拉，存在着“门难进、脸难看、话难说、事难办”的现象，在落实政策时态度消极，行政效率低下。

四、以改善政府行为促进营商环境优化的对策建议

辽宁老工业基地要摆脱经济发展的困境，最大限度地激发经济发展创新的活力，必须以改善和创新政府行为、建设能够满足市场主体需要的理想型政府为突破口和切入点，切实加大体制机制改革和创新力度，重塑经济发展的新动能。

现阶段，改善政府行为、优化营商环境的着力点应主要围绕以下几方面：

一是以加强政策环境建设作为改善政府行为、优化营商环境的核心。政策环境是改善政府行为和加强营商环境建设的逻辑起点和实践起点。要加强政策环境建设，各级政府应明确政策环境建设的主要目标取向，即获得区域经济发展平均成本的比较优势、促进区域经济发展核心竞争力的形成、构建完整配套的区域经济发展政策体系、形成准确反映外部环境变化的政策调整机制、形成完善的政策资源储备体系、形成强大的政策资源开发和政策创新能力、培育执行力强的政策主体。同时，增强政策的系统性、权威性、开放性、可操作性及稳定性和连续性。

二是以加强政务环境建设作为改善政府行为、优化营商环境的经常性工作。各级政府要从市场主体的根本利益和要求出发，加快转换政府职能，进一步转变工作作风，不断提高政务环境建设的经济价值，即降低区域经济发展平均成本、拓展市场主体投资收益空间、增加对市场主体投资的吸引力。同时，努力实现政务环境建设的总体目标，即配置科学、程序经济、运转高效、保障质量、与时俱进[3]3-6。

三是以加强政府服务环境建设作为改善政府行为、优化营商环境的实质性内容。推动各级政府强化服务意识、增强服务功能，大力提升政府服务环境建设的经济价值，即开发政府资源的经济价值、冲减市场主体的投资成本、减少区域政府吸聚资本的成本。通过加强服务环境建设，努力使政府对政策资源的开发接近极限值，使政府公共产品和公共服务经济价值的开发接近极限值，使区域内拥有的市场主体和资本总量接近饱和状态。

四是以加强政府信誉环境建设作为改善政府行为、优化营商环境的关键性内容。强化政府的诚信意识，建立健全政府的信用约束机制，充分体现政府信誉环境建设的经济价值，即形成资本流入的洼地和提高吸聚资本的数量与质量增大政府在政策、政务、服务环境要素方面投入的回报空间，降低市场主体的风险成本或拉升其投资收益率[4]119-159。同时，努力实现政府信誉环境建设的理想目标，即让市场主体因政府违规、政府背弃政策承诺和政府工作人员违规而发生的经济纠纷趋近于零。

参考文献

[1]刘沫茹，刘奕彤.中国地方政府优化营商环境的功能定位及建设路径[J].中国发展，2020（3）：29-35.

[2]姜明安.新时代法治政府建设与营商环境改善[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2019（7）：92-100.

[3]徐现祥，张莉，贾帅帅.中国政务环境报告[R].北京：社会科学文献出版社，2019.

[4]陆昂.转型时期中国投资领域的政府行为研究：基于公共管理者视角[M].广州：暨南大学出版社，2012.

责任编辑：韩芳