以证照分离告知承诺为重要抓手建立健全联动机制 实现审管无缝衔接

王宏宇 吴仲铠

“证照分离”改革，是落实党中央、国务院重大决策部署，深化“放管服”改革，深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革的重点工作。告知承诺是“证照分离”改革的重要抓手，推动加快转变政府职能，创新政府服务和管理的理念、方式，方便企业和群众办事创业，推进政府治理体系和治理能力现代化。浙江省依托一体化在线政务服务平台和“互联网+监管”平台，以“证照分离”改革为切入口，建立健全联动机制，保障业务数据协同，实现审管无缝衔接。

作为数字政府的重要组成部分，浙江省“证照分离”改革与数字化改革紧密结合，运用系统观念、系统方法，通过与一体化在线政务服务、“互联网+监管”、公共信用平台有机衔接，实现企业登记注册信息、涉企经营许可信息、执法监管信息在市场监管部门及各许可实施部门间定点精准推送。按照系统分析V字理论模型，将“业务协同模型和数据共享模型”的方法贯穿到“证照分离”改革，推动“证照分离”改革从量化细化、闭环管理到数据共享、精准推送，最终实现流程再造、制度创新。

随着“放管服”改革的不断深入，如何对“放”“管”进行有效的结合，更好地优化审批与监管联动运行机制，成为行政审批制度改革中亟待解决的问题。

为加强审批与监管部门的有效衔接，推进审管信息互动共享，需要建立部门各司其职、各负其责、相互联动、协同配合的审管衔接机制，强化依法管理，提升服务效能。以“证照分离”改革为切入口，厘清审管职责，明确责任边界，建立健全联动机制，以业务和数据协同促进审管无缝衔接。

历经试点、全覆盖、迭代升级，浙江省率先提出了“全覆盖、零许可、数字化、强监管”改革目标，一年多时间，“证照分离”改革实现三级跳，并取得了告知承诺破百项等标志性成果。经过试点和观察总结，为充分发挥浙江数字化建设的成效，以数字化赋能改革，解决业务和数据闭环问题，构建“一横+一纵+一环”的整体架构。建设“证照分离”业务和数据协同应用系统，实现审管无缝衔接。

围绕“数据流”，实现“应用通”。通过“证照分离”业务和数据协同机制，将企业登记基本信息根据经营范围的区分推送至许可部门并完成数据分类分层级的有效下发；许可部门对照“证照分离”事项改革方式完成许可审批后，将许可结果推送至“互联网+监管”平台进行事中事后监管并将结果反馈至企业登记系统和许可审批系统，完成数据流转闭环。

围绕“业务流”，实现“体制通”。通过“证照分离”业务和数据协同机制，实现企业登记经营范围与申办经营许可的有效衔接，实现省级部门接收登记信息的精准下发，实现许可部门许可信息的及时反馈，实现涉企许可登记信息与“互联网+监管”平台的有效对接，以业务驱动跨部门数据共享，并对每则涉企事项的办理流程进行统一管理，实现包括企业登记、许可审批、事项监管等阶段的“证照分离”业务全流程闭环管理，以此成为商事制度改革的排头兵，引领政府数字化改革走向纵深。

“清单化”是改革的基础，“数字化”是改革的支撑，核心是通过流程再造重塑治理机制。审管衔接以告知承诺为重要抓手，以信用为基础，贯穿市场主体全生命周期，按照“两坚持两强化”原则，衔接事前、事中、事后全流程。

（一）坚持一张清单抓到底

按照改革要求，实现一张清单动态管理。将“证照分离”事项全部纳入省权力事项库管理。结合中央和我省下发的“证照分离”事项清单进行逐项比对，厘清“证照分离”事项清单和省权力事项库中事项清单的关联关系。逐项完善事项名称、设定依据、审批层级和部门、改革方式、具体改革举措、事中事后监管措施等内容，编制全省统一的《涉企经营许可告知承诺告知书》、《涉企经营许可告知承诺承诺书》模板，定期调整更新并同步向社会公布。同时根据“谁审批、谁监管、谁主管、谁监管”原则，梳理证照分离事项对应的监管事项清单，针对告知承诺的承诺核查，编制对应的事项实施清单，明确核查时间、核查标准、核查方式等。根据一张清单抓好细化落实，切实做到改革事项不得随意增减，改革方式不得随意调整，改革举措落实不得打折扣。

（二）坚持一个办法落到底

针对实行告知承诺事项，根据涉企经营许可告知承诺实施办法，制定统一的操作规范、《告知书》、《申请人承诺书》等配套制度文本，并向社会公布。企业进行登记注册后，根据需要办理的涉企经营许可，在浙江政务服务网上选择告知承诺流程办理的情况下，一体化在线政务服务平台将根据公共信用平台提供的企业相关信用信息，判断企业是否存在不良信用或虚假承诺记录。若企业信用水平未达标，则需完成信用修复后才能提交申请；若企业信用水平符合标准，则按需签署承诺书，承诺已知晓告知事项、已符合相关条件、愿意承担不实承诺的法律责任等内容。承诺书签署完成后，事项审批流转至许可审批主管部门进行业务审核。若企业符合审核要求，则出具相应许可证，完成许可证办理；审批部门在出具许可证的同时将对应的许可数据和承诺数据分别流转至登记注册部门和监管部门，供登记注册部门完善企业登记注册信息，监管部门开展承诺核查与日常监管。

（三）强化事中事后监管

1.理清部门责任

按照“谁审批、谁监管，谁主管、谁监管”的原则，明确监管主体。对审批机关与监管机关不一致的，要明确第一监管责任部门。中央垂直管理部门要强化属地监管责任落实，确保监管责任链条无缝衔接。

2.告知承诺核查

针对具有核查要求的承诺事项，监管部门与相关协查部门需要在规定期限内对企业开展核查，并将承诺履约情况同步至审批部门、公共信用平台，供审批部门撤销虚假承诺的许可证，公共信用平台纳入企业信用评价体系，并通过浙江政务服务网进行信息公示。

3.信用分类监管

若该承诺事项无需核查或已通过承诺履约核查，则纳入监管部门的事后监管，监管部门根据企业信用信息、承诺履约记录等数据动态调整监管工作计划。强化信用风险分级分类监管，对重点监管事项，强化风险防范。对日常监管事项，要将“双随机、一公开”监管与企业信用评价挂钩，根据风险等級采取差异化监管。监管数据需要回传至审批部门、登记注册部门以及公共信用平台，建立从企业登记注册到生产经营全过程的告知、反馈和跟踪机制的“闭环”。

（四）强化数字化支撑

1.审管衔接应用支撑

围绕构建“一横+一纵+一环”的总体架构，建设完成全省统一的“证照分离”业务和数据协同应用系统。“一横”就是以数字化强化横向跨部门协同，实现数据归集共享、系统流程再造和业务协同办理。“一纵”就是以数字化强化上下联动，纵向打通省市县三级数据壁垒，把条线业务流、数据流、监管链统一集成联通。“一环”就是以数字化强化全链贯通，打造从登记注册、许可审批到事中事后监管高效协同的服务链、监管链，形成闭环。将三者叠加，构建一个融智能审批、智慧监管、智能问效于一体的“证照分离”业务和数据协同应用系统，打造政府数字化转型的新范例。

2.公共信用平台支撑

围绕信用“531X”工程，构建以信用为基础的新型监管、服务机制。浙江省公共信用平台增加承诺和履约情况数据归集，为了信用体系在告知承诺领域创新应用，建设信用承诺评价模型。该模型应用于告知承诺流程的信用配置，支持告知承诺情形受理前置信用判断，限制黑名单企业选择告知承诺流程，实现以信用查验为重点的事前信用监管；应用于告知承诺信用分类核查，根据企业信用分级评价结果实施差异化分类监管，与“双随机、一公开”相结合，对信用较差的主体实施重点监管，褒扬诚信，惩戒失信，实现以分级监管为核心的事中信用监管；应用于政府采购、行政许可、授予荣誉称号等方面，对失信市场主体依法予以限制或禁入，实现市场监管部门、许可审批部门、行业主管部门以及其他相关部门间的信息实时共享，健全“一处违法、处处受限”的联合惩戒机制，对特定的“黑名单”市场主体在相关领域的准入环节启动实质性审查，实现以失信惩戒为基础的事后信用监管。在行政许可、行政处罚信息以及红黑名单公示基础上，进一步增加信用承诺信息上网公开，做到“应公开、尽公开”。

3.公共数据平台支撑

充分发挥一体化智能化公共数据平台集成优势，打通国家、省、市、县四级数据壁垒，实现数据互联共享。编制浙江省“证照分离”数据共享规范，有效提高数据质量，完成数据统一归集并全量及时推送至国家“三平台”。完善建设统一、实时、完整的企业电子证照库，及时将电子证照归集至国家“三平台”。加强运用电子证照，实现跨地域、跨部门互认互信，在政务服务、商业活动等场景普遍推广企业电子亮照亮证。凡是通过电子证照可以获取的信息，一律不再要求企业提供相应材料。

浙江省以“证照分离”改革为切入口，以“最多跑一次”改革为牵引，以“审管无缝衔接”机制为保障，在行政审批上革自己的命，为政府服务做加法、为企业办事做减法，把麻烦留给自己，把方便留给企业。依托1.0版本改革基础，迭代深化2.0版改革，探索打造出审管衔接的省域特色样板。

在取得成绩的同时，也发现一些亟需突破的地方。1）完善承诺失信奖惩体系。建立健全联合奖惩对象认定机制。加强与规范守信激励和失信联合惩戒对象名单管理。依法依规明确认定标准、程序及退出机制。经认定的名单，通过“信用浙江”网进行集中统一公示。完善守信激励和失信联合惩戒措施。对守信主体，在审批审核、贷款融资、资金扶持、评先评优等方面，实施联合激励性措施；对失信主体特别是列入严重失信名单的，依法采取惩戒性措施。推动开展市场性、行业性惩戒，逐步形成比較完善的全省失信联合惩戒工作体系。实施专项整治和市场禁入措施。大力推进食品药品、生态环境、安全生产等重点领域失信问题专项治理。对拒不履行司法裁判或行政处罚决定、屡犯不改、造成重大损失的市场主体及其相关责任人，依法依规在一定期限内实施市场和行业禁入措施，直至终身逐出市场。2）完善企业信用修复机制。进一步健全企业信用修复机制，实现线上全流程的信用修复。在《浙江省公共信用修复管理暂行办法》的基础之上，明确告知承诺情形的信用修复条件和程序。3）企业信用关联个人信用。充分发挥信用监管基础性作用，建立企业信用与自然人信用挂钩机制。要强化关联严重违法责任企业信用及其主要责任人信用，设计信用挂钩评价指标、权重和方法，构建信用关联评价模型，增强监管威慑力。