生态空间管控的立法模式与制度体系*

张百灵

(山东师范大学法学院，山东 济南 250358)

生态空间是国土空间的重要组成部分，我国生态空间存在被大量挤占、严重不足的状况，有效管控生态空间是从源头上防控环境风险的重要方式。基于此，2016年11月24日国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》在“强化源头防控，夯实绿色发展基础”一章中明确要求“强化生态空间管控”，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求“划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制”，2017年3月24日国土资源部发布的《自然生态空间用途管制办法(试行)》和2019年5月10日中共中央、国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》规定了用途管制、空间规划的各项措施。在我国依靠政策推进环境保护工作的历史传统所形成的“路径依赖”效应[1]p86下，生态空间主要依托国家环境政策加以管控，但刚性不足等弊端致使政策在实践运行中往往出现偏差，难以全面解决生态空间挤占问题，如何补足法律规范、实现政策和法律的协同共治成为生态空间管控中的重要议题。在此背景下，有必要围绕生态空间“入法”问题，剖析立法模式，并结合生态空间的法律属性，对生态空间法律地位、管控制度等基础性问题展开研讨。

一、生态空间管控：环境风险源头防控的重要方式

研究表明，污染累积、资源消耗和空间占用是区域开发生态风险的三种风险源，它们以不同方式改变生态系统结构，影响生态系统过程，对生态系统功能产生不良影响，带来区域开发的生态风险。[2]p14-15

(一)生态空间挤占：环境风险产生的新途径

生态空间挤占是一个立体性、动态性概念，既包括空间上的侵占，也包括承载力的突破。空间上的侵占是指空间结构不合理的现象，即由于人们的开发利用行为，生态空间被动转变为城镇、农业空间，生态空间大量锐减。生态承载力的突破是指对生态空间的占用超过了生态空间的承载力，使生态系统失衡或生态功能丧失。如人类不合理的开发利用活动削弱了核心生态空间的生态调节、防护和屏障功能[3]p1328。近年来，我国森林、草地和湿地等生态空间不断减少，自然保护区、风景名胜区等区域生态系统脆弱，引发诸多环境风险。

生态空间挤占的形成不同于传统的环境污染和生态破坏。环境污染属于过度投入性损害，基于污染物累积排放而形成环境问题，即人类向环境排入污染物超过了环境消纳污染物的能力；生态破坏属于过度取出性损害，即人类从自然界索取能源、资源超过了自然的供给能力。生态空间挤占的形成不仅源于对生态空间的占用超过了生态空间的承载力，还基于“空间的互斥性”，即当某一空间被确定为生态空间，主要提供生态产品和生态服务时，无法作为其他空间类型进行使用，既不能成为农业空间提供农产品，也无法作为城镇空间进行开发利用。

对于生态空间保护的判断不再是从单一环境要素自身的自然规律出发，以是否遭受了“污染”或“破坏”作为行为规制的判断标准，而是适用生态空间占用是否合理的标准[4]p27-28。生态空间占用(Ecological appropriation)或生态足(痕)迹(Ecological footprint)是衡量人类对自然资源利用程度以及持续发展状况的方法[5]20。生态空间占用需考虑是否超过了生态空间的承载力、造成了生态系统失衡，同时还要考虑生态空间是否被开发活动占用和干扰，发生了用地性质和功能的改变。

当然，上述差异性只是一种理论上的阐释，它并非意味着环境污染、生态破坏和生态空间挤占是割裂存在的。实践中，人类行为导致的污染、破坏常常具有鲜明的时空特征。由于环境污染等问题和经济社会要素具有空间上的耦合性，需要运用空间管理的思维和工具解决环境问题[6]p9。

(二)生态空间管控：环境风险调适的有效手段

我国环境治理经历了“末端治理”到“预防损害”再到“预防风险”的发展历程，以往源头预防的相关制度，侧重于对具体行为和污染物进行管理，近年来开始借助国土空间规划探索空间管控。

在风险社会里，环境法并非要根除产生环境风险的行为，而是调适可能引起不合理、不可欲的危险的风险行为，并尽量公正地分配环境风险。[7]p3我国基于不同区域的资源环境承载能力、开发强度和发展潜力把国土空间划分为城镇、农业和生态空间。生态空间管控通过产业准入负面清单、生态红线、用途管制等制度，禁止或者限制社会经济主体在重要生态功能区、环境敏感区、脆弱区的开发利用活动，既符合自然生态规律和区域承载力，又能从源头防范环境风险和环境问题。例如，根据产业准入负面清单制度的要求，重点生态功能区内禁止类产业不再新增并逐步建立退出机制、限制类产业的进入门槛也相应提高。这种以行业限制、区域限制的方式把开发、建设等引起环境风险的行为阻挡在生态空间之外，对于生态空间挤占问题的解决更能发挥釜底抽薪式的效果。

二、生态空间管控的方式：政策与法律协同共治

生态空间管控要讲求政策与法律的协同共治，既要梳理已有的政策体系，从中窥见政策应对的历史脉络并持续发挥其导向功能；也要发挥法律的刚性、稳定和强制作用，使两者在各自的界限范围内协同互补，形成制度功能的“共治”效果[1]p91。

(一)政策应对：生态空间管控的历程回顾

政策因其阶段性、灵活性、及时性等天然优势，成为我国生态空间管控的主要制度工具。我国早期国家政策中并没有“生态空间”，而是使用与之具有密切联系的“生态用地”概念。梳理国家相关政策(见下面表1)可以发现，我国从初期的生态用地管控发展为生态空间管控，目前又将生态空间管控嵌入到更加宏大的国土空间规划中，体现出从“部分”到“整体”、从“平面”到“立体”、从“要素”到“区域”再到“系统”这样一个渐近成熟的认识过程。

表1 国家政策中生态空间的概念使用与管控措施

伴随着环境政策的推行，我国生态空间概念日益明确、管控措施逐步丰富。但政策因其“灵活有余、刚性不足”等特点而在适用中出现诸多偏差：(1)概念不清。目前政策中存在生态空间、自然生态空间、绿色生态空间、其他生态空间等相关概念，界定不够明晰且交叉使用。(2)范围混乱。在生态空间范围上，政策之间存在交叉、衔接不畅。如《全国主体功能区规划》《生态红线意见》《用途管制办法》规定的生态空间外延并非完全一致、存在交叉①。(3)边界不明。我国生态空间主要在两种语境下使用，一是“三生空间”中的生态空间，二是“三区三线”意义上的生态空间，由于两者的划分标准并不一致导致空间边界尚未厘清。这些问题映射到地方实践中，易导致地方生态空间管控的混乱，有的地方(如贵州)把农田作为生态空间，有的地方(如江西)没有把农田纳入生态空间[8]p18。

(二)法律回应：生态空间管控的应然面向

我国环境治理的历史经验表明，环境问题的解决一方面要借助于灵活、机动的环境政策，另一方面还需要把效果显著的政策、措施上升为稳定、刚性的法律制度。我国有很多的法律制度，如环境保护税(即原来的排污收费)、“三同时”等都曾经是经政策实施后被法律确认的。目前，环境法律与环境政策之间互助共济的格局成为我国环境保护工作的重要制度特征[1]p86，法律和政策都是解决生态空间挤占问题所依赖的正式制度渊源，“需要综合发挥两者的作用。”[9]p54因此，生态空间管控在发挥国家政策优势的基础上，还应当积极探索“入法”的途径，以实现政策和法律的协同共治。

在生态空间“入法”之前，需要明确其内涵和范围。从语义上分析，生态空间由生态和空间两个核心词语构成。生态属自然科学概念，指生物在一定的自然环境下生存和发展的状态[10]p1169，强调生物之间关系或生物的自然状态。空间是与时间相对的物质客观存在形式。因此，《生态红线意见》和《用途管制办法》把生态空间界定为具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主体功能的国土空间。作为自然存在，其具有生态功能主导、稀缺性、单维度转化和地域差异等自然属性。自然生态空间、绿色生态空间增加了“自然”“绿色”修饰语，意在突出其自然属性，但由于生态空间已经涵盖自然和生态功能属性，因此，建议统一使用生态空间概念。

《生态红线意见》指出，生态空间包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。理论界对上述范围争议不大，但对于农用地是否属于生态空间形成不同的认识。有的认为，为区域提供生态系统服务功能或产品的用地空间都可视为生态空间，包括林地、农用地、未利用地和水域等多种类型[11]p1628；有的认为，农业生产用地(如耕地、养殖水面)以经济产出为核心目的，不宜纳入生态空间范畴[12]p2271-2272。

自然资源或环境要素往往同时具有经济、生态等多重功能，如果把所有具有生态功能的资源或要素都纳入生态空间，容易造成生态空间的泛化和“三生”空间界定的混乱。因此，从主体功能或主要功能的角度界定生态空间更为适宜。农业用地、养殖水面客观上具有提供生态产品和服务的功能，但其最主要功能是供给粮食、养殖产品等食物生产功能，从本质上来说是一种经济功能，属于生产空间，不宜纳入生态空间范围。

目前我国环境法律中鲜见关于生态空间保护和管控的直接规定。传统环境立法以环境要素作为主要保护对象，污染防治法和资源保护法呈现出所谓“要素立法”的色彩。例如，围绕大气、水、土壤等不同的环境要素，形成了包括《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《土壤污染防治法》等在内的污染防治法律体系；围绕森林、草原、矿产等环境要素，形成了包括《森林法》、《草原法》、《矿产资源法》等在内的自然资源保护法律体系。

在“要素立法”模式下，我国环境保护单行法的主要目的都是围绕某一特定环境要素进行制度设计，缺乏对各要素之间整体性、系统性的关照，没有把生态空间作为环境法的保护对象，也缺乏具体系统的管控制度体系。目前实施的自然资源用途管制侧重某一资源类型，“无法从自然空间的整体性保护来有效实施自然资源的用途管制”[13]p82，效果堪忧。生态空间管控呈现出明显的“政策性强、法制薄弱”的特点，“为克服空间政策的零散性及变化性，将其归入法律体系统筹考量，并以此将某些关键空间政策升格为法律应是一种较好的解决方案。”[14]p10法律具有普适性、强制性、稳定性等特点，把生态空间确定为法律保护对象并构建相关法律制度能够实现生态空间管控措施的稳定性、具体化和可操作性，对生态空间挤占问题的解决提供刚性支持。

三、生态空间管控的立法模式：嵌入式

生态空间“入法”需要解决立法模式的问题。生态空间立法，理论上存在单独式和嵌入式两种模式[15]p85。单独式立法即针对生态空间的规划、保护、用途管制、监管等内容制定单独的生态空间法；嵌入式立法即把上述内容嵌入到其他立法中，如国土空间法、环境法等。立法模式的确立既要吸收地方实践成果、借鉴国际经验，又要符合我国立法规律。

(一)综合嵌入：生态空间管控的国内外经验归纳与总结

目前，上海、浙江、福建、江西、河南等9省(市)开展了生态空间用途管制试点工作，生态空间管控在地方立法中已有规定。通过对有关“生态环境保护”“国土空间”“生态空间”的地方性法规和规范性文件进行归纳分析，可以得出如下四种规定类型：

1.在环境保护地方性法规中规定“空间管控”原则和具体措施。如《山东省环境保护条例》确立了“空间管控”原则和空间发展规划、生态保护红线等制度。《吉林省生态环境保护条例》确立了“空间管控”原则，并在“空间管控”专章中规定了生态空间布局、水生态空间管控、国土空间规划、用途管制等。

2.在环境保护地方性法规中规定生态空间管控措施。有的明确生态环境分区管控，如《上海市环境保护条例》要求“制定生态环境分区管控方案和生态环境准入清单”，《四川省嘉陵江流域生态环境保护条例》提出“健全生态功能空间管控体系，划定生态缓冲带，将其纳入国土空间规划”。有的侧重统筹空间布局，如《甘肃省环境保护条例》《陕西省秦岭生态环境保护条例》指出，要统筹城镇、农业、生态空间布局。还有的重视环保规划与国土空间规划衔接，如《浙江省曹娥江流域水环境保护条例》《内蒙古自治区地质环境保护条例》《河北省生态环境保护条例》，要求环境保护规划要符合国土空间规划要求。

3.在国土空间地方性法规中规定生态空间管控措施。如《大连市国土空间规划条例》《宁波市国土空间规划条例》在“国土空间用途管制”专章中规定了生态空间管制、保护和修复等内容。

4.出台专门的生态空间用途管制规范性文件。如《甘肃省祁连山地区自然生态空间用途管制办法(试行)》《江西省自然生态空间用途管制试行办法》《江苏省生态空间管控区域规划》规定了生态空间布局、用途管制、生态修复等内容。

把生态空间管控内容嵌入到环境保护和国土空间规定中，在我国地方实践已取得较好的实施效果。国外也呈现出国土空间整合性立法的色彩，如德国的《联邦空间规划法》、荷兰的《环境和空间规划法》、日本的《国土形成计划法》《国土利用计划法》以及《欧洲空间发展展望》等[16]p1602，鲜见关于生态空间的单独立法。

综合地方实践和国外经验，我国生态空间管控宜采用嵌入式立法模式。在国土空间法律已经列入立法计划背景下，这种模式也符合我国的立法规律。生态空间是国土空间的重要组成部分，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》等规范性文件把国土空间划分为生产空间、生活空间和生态空间。目前《国土空间规划法》《国土空间开发保护法》已被列入立法计划，上述立法着眼于发挥国土空间法律的整体、统一引领作用，内容涵盖“三生空间”各区域，在此背景下，生态空间缺乏单独立法的必要性。

(二)国土空间与环境保护：生态空间立法综合嵌入的主要领域

生态空间嵌入法律中主要体现在两个领域：一是国土空间立法，二是环境立法。两者调整的内容各有不同，但缺一不可。

国土空间立法和环境立法的价值追求具有一定的差异性，前者要统筹协调经济利益和生态利益，后者则侧重于维护生态利益。这种价值追求的差异性致使两者有不同的功能和作用领域：国土空间立法侧重于国土空间的宏观规划和保护，“三区三线”的确定与协调，空间权利的统一分配，空间开发与保护、管控制度的统筹安排等，在生态空间管控方面发挥着宏观指导和约束的作用；环境立法侧重于生态空间管控，对生态空间规划、保护、确权、用途管制、监管等方面做出更加细致的规定。

在生态空间管控中，国土空间立法和环境立法并非割裂，而是融为一体。2020年，中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》要求，将环境治理纳入国土空间规划中。作为国土空间的重要组成部分，生态空间管控离不开国土空间立法的统一调整和宏观安排，也需要环境立法的具体制度规定予以实现。

四、生态空间的法律定位：环境法保护对象

生态空间挤占现象背后实际是各种利益的冲突和较量，以法律之名进行管控，需要在法学语境下分析生态空间特点。(1)普惠性。生态空间能使最大多数人受益。优良空气、洁净水源、生物多样性等生态产品以及净化空气、涵养水源等生态服务对人类整体生存和发展都有重要影响，其并非惠益于某一特定群体，而是普惠一般社会公众。(2)共享性。共享性源于生态空间的系统性和整体性。生态空间整体不可分割，生态空间使用主体具有扩散性、使用方式具有共享性，它不因部分主体的享用而发生减损。(3)公益性。公益性源于生态空间的公共物品属性，其关涉社会公共利益，生态空间提供的生态产品和生态服务成为社会公共利益的载体。

上述特点使生态空间管控契合了环境法维护环境公共利益的目的性，为生态空间的嵌入提供基础。

(一)前提预设：生态空间应确立为环境法的保护对象

环境法的保护对象是环境法明示或默示予以保护的自然因素和社会因素，包括环境法的主体、客体、物和权利、社会关系等[17]p23。我国《环境保护法》没有使用“保护对象”这一术语，通过“保护和改善环境”“保障公众健康”立法目的表述②及行文内容可知，该法的保护对象包括环境和公众健康。

但环境不足以涵盖生态空间。生态空间不等同于环境要素，它不是由环境要素构成的集合概念，而是与环境要素存在着交叉关系[4]p28。在内涵上，环境概念突出环境要素本身，生态空间更强调各要素之间的联系及其整体性；在外延上，环境中的森林、草原、湿地、水等环境要素是生态空间的重要组成部分，两者存在一定交叉。生态空间是环境要素的上位概念[18]p112，它不仅关注环境要素本身，“更着眼于上述环境要素在国土空间上的比例和结构”[4]p28。我国环境立法没有把生态空间纳入环境概念中，“保护和改善环境”的立法目的难以为生态空间保护提供有效的支持，需要把生态空间确立为环境法的保护对象，这需要在认知逻辑上解决“有无必要”和“何以可能”这两个问题。

(二)现实基础：生态空间确立为环境法保护对象的必要性

在生态空间被大量挤占、法律保护和管控不够周延的现实背景下，将生态空间列为环境法保护对象具有正当性和必要性。

1.符合我国《宪法》建设“生态文明”的价值取向和基本要求。“生态文明”写入《宪法》体现了人民对环境公共利益的普遍需求和国家对环境公共利益的全面维护。生态空间具有公益性、普惠性和共享性特点，是环境公共利益的重要载体，把保护生态空间写入立法中既符合宪法中“生态文明”价值取向，也有助于实现美丽中国的建设目标。

2.环境法保护对象具有开放性。环境法的保护对象并非一成不变，随着社会变迁和发展，其呈现出数量增多、法律地位上升的发展趋势[17]p178。如我国《环境保护法》在保护“大气、水、土地、矿藏、森林、草原”(1979)的基础上，逐步把“海洋、自然遗迹、人文遗迹”(1989)和“湿地”(2014)纳入保护范围。

3.环境法典编纂提供了良好契机。全国人大常委会2021年度立法工作计划显示，全国人大常委会将研究启动环境法典的编纂工作。就环境法典范围来说，应该涵盖“自然生态保护编”，明确对传统上不属于资源范畴的生态空间的保护。[19]p103国外也有通过环境法典保护生态空间的立法经验，如法国环境法典第一卷“共同规定”部分明确了自然空间的公共利益性质，第三卷“自然空间”规定了各类自然空间的创建和分级、整治和管理、保护和刑事制裁等内容。[20]p53在此背景下，把生态空间管控嵌入环境法典中不失为一条可行的路径。

(三)明示与默示：生态空间确立为环境法保护对象的具体方式

保护对象在环境法中的确立有明示规定和默示规定两种方式。明示规定即在环境法条文中明确宣示，包括明确列举保护对象，或使用“保护”“保障”+宾语或者“保护的”+中心词的结构表达；默示规定是在环境法条文或立法精神中包含，要通过推理或者解释才能显现出来。[17]p23明示规定具有直观、突出的特点，默示规定则具有全面、系统等优势。

生态空间涵盖了“生态”和“环境”，生态空间管控也应该涉及“生态+环境”这两个层面，需要通过明示、默示两种方式确立其法律地位：(1)在保护要素和区域的基础上，明确把“保护和改善生态空间”作为未来环境法典立法的目的。环境法典在我国环境法律体系中具有“基本法”的地位，对法律保护对象的确认或立法目的的规定具有重要意义，有助于增强人们对生态空间重要性的认识，为生态空间法律管控的制度化、系统化奠定基础。(2)通过生态空间规划、生态保护红线、用途管制、责任追究等默示规定方式保障生态空间管控目标的实现。

五、生态空间管控的制度体系：预防与救济并存

生态空间挤占问题的解决需要从规制“过度占用”和激励“保护修复”两个方面入手，确立保护“存量”、扩大“增量”的双重路径。保护“存量”侧重于防范、抑制对生态空间的占用和消耗；扩大“增量”主要通过激励生态修复、环境养护等行为弥补对生态空间的损害。基于此，生态空间管控涵盖了生态空间规划、生态红线、用途管制、责任追究等预防与救济并存的制度体系。

(一)源头预防：强化生态空间规划

生态空间挤占的出现往往伴随着粗放的发展模式和相互冲突的空间规划，打破规划冲突、完善发展模式，需要以统一的国土空间规划为基础，加强生态空间管控，促进以生产空间为主导的国土开发方式向生产、生活、生态空间协调的开发方式转变。

生态空间规划是国土空间规划的重要组成部分。国土空间规划对国土空间开发保护进行顶层设计，涉及农业空间、城镇空间和生态空间的总体布局，具有战略引领和指导约束作用。国土空间规划基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性的“双评价”制定，通过“三区三线”确定空间管控的边界，为生态保护红线落地和用途管制提供基础，是可持续发展的空间蓝图。因此，生态空间管控应当嵌入到国土空间规划和治理中。

生态空间规划能够满足公众对环境风险规制的制度需求。公众期望通过生态环境预防性救济体系建构来满足个体利益以及公共利益保护，这种制度需求不仅包括公众对良好、健康生态环境的追求，也涉及生态环境空间规划、环境开发、公共管理等公共池的利益需求。[21]p151作为空间用途的源头安排，生态空间规划应具有预判和抵御环境风险的内在目标。它以生态保护和修复为核心内容，通过把造成环境风险的产业限制在生态空间之外，符合“风险防范”原则和环境保护制度的预防性要求。

生态空间规划背后是权利分配和利益衡量。学者指出，国土空间规划本质上是“空间权的分配与再分配”，需要处理好自然资源产权、发展权和管制权之间的关系[22]。生态空间规划需要按照国土空间规划统一要求，打破部门利益倾向，协调好经济利益和生态利益、中央利益和地方利益、公共利益和私人利益之间的关系，实现保障生态安全的目标。

(二)重点保护：严守生态空间红线区域

生态保护红线划定的是生态空间内具有特殊重要生态功能、必须严格保护的区域，通过划定和坚守生态红线、把不适宜开发的行为排除在重要生态空间外，是解决生态空间挤占的重要措施之一。运用红线管控重要生态空间的过程中，需要着重解决以下几个问题。

1.以制度保障生态红线“落地”

生态保护红线不是针对某一生态要素，而是强调对资源的整体性空间保护。[18]它既要串联起环境要素和区域空间，也要实现与空间规划、用途管制等各项制度的融合。由于《环境保护法》《海洋环境保护法》仅有划定生态保护红线的原则性规定，对于红线性质、地位、保障、越线责任等问题语焉不详，现实中突破红线、变更红线等问题时常出现，如有的建设项目穿越了生态红线区，使生态空间屡被占用。上述问题的解决有待于法律法规对生态红线进一步规范，以严格的法律制度保障生态红线的“落地”。如对于生态红线的性质、生态红线制度的地位、红线区进入的一般要求等内容进行明确规定[23]；完善生态保护红线区域准入负面清单制度，规范划定修改与退出、监测与监管、越线追责等制度[24]；完善适应生态文明建设需求的经济社会发展政绩考核评价指标体系和政府环境责任量化考核制度等。只有生态红线“守得住”，重要生态空间才能免遭挤占。

2.解决空间保护与农户生存发展的冲突问题

生态保护红线区域主要包括重点生态功能区和生态环境敏感区、脆弱区域③。这些区域薄弱的经济基础使其发展尤其倚重自然资源，区域内经济发展和环境保护的冲突比其他区域更加明显。红线落地秉持的“保护优先”原则使农户的生存发展受到一定程度上的挤压，需要借助于生态补偿机制、利益共享机制对生态保护区域的管理模式和保障机制进行系统性完善[25]p54-55。

生态补偿实施过程中需要注意红线区域内外的差别化。《用途管制办法》规定，生态保护红线内原则上按禁止开发的要求管理，红线外原则上按限制开发的要求管理。红线区域是生态功能的底线，一旦划定将实行严格保护，实业项目不能实施、旅游发展不能进行，农户发展受到一定影响，红线区域外则可以开展这些活动。实践中存在红线区域内补偿不到位、补偿偏少等问题，需要进一步扩大红线区域内生态补偿范围，完善补偿方式。对于红线区域内的居民，可采取生态移民、易地搬迁等方式逐步退出，并借助职业技能培训、定向招聘、劳务输出、产业转移、整合资源等方式解决后续发展问题[26]p241。此外，还需要在对生态空间进行统一确权登记的基础上，探索建立市场化机制，促进生态产品的价值。

生态保护红线体现了对生态系统的整体性保护和对环境风险的源头把控，在维护生态安全、保障生态空间方面发挥了重要作用。在严守生态红线的基础上，还需要以生态红线为界限，对生态空间用途实施分区管制制度。

(三)过程控制：健全生态空间用途管制

生态空间具有提供生态产品和生态服务的主体功能性，用途管制的强制性规则可以防止生态空间转变为城镇空间和农业空间。在吸收地方经验的同时，还需解决生态空间用途管制的方式与限度、管制中的权利(力)分配和利益平衡、准入和转用规则、绩效评估等问题。

1.明确用途管制的合理限度。生态空间以提供生态产品或生态服务为主导功能，存量空间调整背后是空间权属的再分配与资源价值的再提升[27]p3，因此，用途管制中存在公权力与私权利、公益与私益、中央政府与地方政府利益冲突的问题。需要按照行政比例、公私协调的基本原则，以生态空间的公益属性为基础，以利益平衡为手段，明确中央政府和地方各级政府之间的合理分工；在平衡环境公共利益和私人利益的基础上，明确政府的权力边界，确定自然生态空间用途管制的合理限度。

2.规范用途管制的规则类型。用途管制需要根据生态空间生态功能和环境敏感性不同进行分区管控。以生态空间规划为依托，以生态空间用途登记为前提，以“用途不变”“用途可变”为标准，以生态红线为分界点，把生态空间分为重要生态空间和一般生态空间，不同区域实行差异化的项目准入规则和用途转用规则。(1)项目准入规则。重要生态空间实行正面清单制度，只能开展维护、修复和提升生态功能的活动，生产、生活类项目应当有序退出。地方实践中，福建省武夷山市建立了产业项目准入正面清单49项；浙江省安吉县允许林木育种和育苗、林产品采集等行为在重点生态空间进行。一般生态空间实行负面清单制度，对于允许、限制、禁止的产业和项目类型进行明确规定。(2)用途转用规则。重要生态空间按照禁止建设区管理，一般生态空间按限制建设区管理。严禁重要生态空间违法转为城镇空间和农业空间，明确重要生态空间转为一般生态空间的基本条件和程序。

3.完善用途管制的绩效评估。绩效评估是检测管制效果的重要内容，也是检验顶层制度设计能否“落地生效”的关键。需要结合试点效果，借助自然生态空间质量监测评估、环境资源承载力评价指标体系、环境标准、领导干部绩效考核等制度构建自然生态空间用途管制的评估机制。对于重要生态空间，应以生态保护红线监测评估结果为依据，建立以生态功能保护成效为导向的奖励激励机制[28]。

(四)责任追究：补强党政同责的顶层设计

问责机制是生态空间管控的重要保障。生态空间挤占的直接行为主体虽然是开发利用者，但其背后映射的却是党政领导干部不作为、乱作为以及决策失误等现象。生态空间管控的问责对象应该涵盖决策管理者(党委、政府)和开发利用者(法人、非法人、自然人等)，但我国生态空间管控政策只是笼统的规定了政府的监管责任，对于党委及开发利用者的责任涉及较少(具体见表2)。

我国的环境问责制度经历了从“督企”到“督政”再到“党政同责”的发展历程。党政同责有利于把生态空间管控的直接领导责任拓展到党委部门，这就实现了追责对象的广泛化和追责效果的有效性。但该制度目前存在法律依据不足、责任内容不明等问题，亟待从以下方面进行完善。

1.强化党政同责的适用依据。党政同责需要党规、国法“同步”规范。《宪法》第26条、《环境保护法》第6、10、68条等规定了政府及相关部门的环境监管职责及被追究法律责任的情形。关于党委环境保护职责的规定主要见于党内法规。《党章》提出，“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”，但党委的环境保护职责并不具体；《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》对于责任内容语焉不详④。党政同责需进一步明确党委在环境保护和空间管控等方面的职责。因国家立法难以规范党委的职责，需要加强党内立法，制定专门党内法规明确党委职责。此外，还需进行较高层级的党政联合立法，对现有中共中央办公厅和国务院办公厅联合发布的生态环境保护类的法规文件进行修改、完善、整合，强化党政同责制度在行政法规中的地位。

表2 国家政策中生态空间管控相关责任主体及内容

2.厘清党政职责属性、合理分配党政责任。党政同责意味着分配职责时党委和政府“同有职责”，但“同有职责”并非相同的职责。两者在生态空间管控领域的职责内容和实施方式具有一定区别。按照宪法和党章要求，各级党委的职责主要是发挥组织、方向等方面的领导，如生态环境保护目标的完成、环保大政方针的制定、环保思想理念的宣传引领等方面[29]p49。而各级政府的职责主要是具体执行党委的决议、落实上级政府安排的生态空间保护任务等，与党委职责相比，政府职责和内容更加具体。此外，在合理区分党委、政府各自责任的基础之上，还需要进一步明确党委和政府的环境保护、空间管控责任清单，根据责任清单进行监督考核以及责任追究。

3.加强外部监督。党政同责包含对党委和政府两个主体的问责，其本质都是同体问责⑤。受制于同体问责可能存在的形式化、片面化等缺陷，需要加强党政同责的外部监督。例如，促进环保督察制度常态化、实现党政同责与生态环境评价考核制度有效衔接，建立纪委与政府工作部门、司法机关双向互动追责联动机制[29]。同时，加强信息公开，发挥人大监督的积极效用，促进监督结果公开化和透明化。

生态空间挤占的加剧将引发更深层的生态危机，对生态系统和人类生存安全构成威胁。有效管控生态空间是优化国土空间开发格局的重要途径，也是扩充生态文明建设载体的重要内容。生态空间管控需要法律从宏观和微观层面做出积极回应：宏观上，从“要素立法”转向“空间立法”，把生态空间管控纳入国土空间立法和环境法典中；微观上，按照总体规划→具体划定→保护“存量”→扩大“增量”→配套保障的思路，形成生态空间管控的法律制度体系，使生态空间管控政策制度化、具体化和可操作化，实现环境法律和环境政策的协同共治。

注释：

① 与《全国主体功能区规划》相比，《生态红线意见》《用途管制办法》明确把滩涂、岸线、海洋、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等纳入生态空间范围。

② 《环境保护法》第1条规定：为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。

③ 《环境保护法》规定，国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线，实行严格保护。

④ 仅仅规定了“地方各级党委和政府对本地区生态环境和资源保护负总责，党委和政府主要领导成员承担主要责任，其他有关领导成员在职责范围内承担相应责任。”

⑤ 对于政府而言，由党委主导的问责在形式上可以视为一种异体问责。但是，政府行为往往是由党委进行决策，政府负责执行，党委政府之间的这种一体性使得由党委进行的问责在本质上仍然是一种同体问责。对于党委责任的追究而言，党政同责则是不折不扣的同体问责。参见梁忠：《从问责政府到党政同责——中国环境问责的演变与反思》，载《中国矿业大学学报(社会科学版)》2018年第1期，第49页。