官员背景特征与PPP项目风险：基于高阶理论的新研究框架

○彭以忱 仲为国

一 引 言

为应对新冠疫情所带来国际环境剧变，我国启动“新基建”，构建以国内为主的“双循环”。但是单一的政府投资根本无法满足需求，所以“十四五”规划中明确以PPP模式(Public-Private-Partnership，政府与民间社会资本合作)作为培育内需体系、拓展投融资空间的战略举措。然而，PPP模式在中国几起几落，至今依旧风险频出，违约、提前终止等屡见不鲜。为何政府大力倡导、鼎力支持的PPP模式中社会资本方在实践中步履维艰？项目的风险源及发生机制是什么？发人深省。

PPP模式通常用于投资大、周期长、具有一定社会公益性的基础设施项目，不仅包含所有大型工程项目都存在的客观风险，如自然灾害等，也包含项目参与者带来的可控的人为风险(1)何旭东：《基于利益相关者的工程项目主体行为风险研究》，《科技管理研究》2011年第19期，第207—210页。，如故意违约等。分析PPP项目大量失败案例可发现，大多数项目合作破裂并非由于不可控的外在客观原因导致，而是来自政府方违约等人为风险因素。然而，大多数私营企业在面对政府违约等问题时因顾虑重重而放弃走法律程序(2)孙学工、刘国艳、杜飞轮、杨娟:《我国PPP模式发展的现状、问题与对策》，《宏观经济管理》2015年第2期，第28—30页。，进而导致私营企业参与积极性降低。

通过对大量国内外文献梳理发现，现有研究大多聚焦于客观风险，仅有少量文献中提及政府人为风险。在我国的PPP项目运作中，政府占有绝对的主导权，PPP中私营企业会面对更大的人为风险。……