当前农村闲置宅基地利用研究

赵淑芹

摘 要：强化对农村闲置宅基地的利用，实现农村宅基地资源利用的最大化，对于破除城乡发展二元结构，提升农村宅基地财产性价值以及提高土地配置效率具有重要意义。然而，由于农村宅基地闲置的成因较为复杂，因而在闲置宅基地的具体利用方面面临着不少的困难。本文针对农村闲置宅基地利用，首先简要概述了农村闲置宅基地的概念及类型，并分析了农村闲置宅基地利用上所出现的一些具体问题，并就强化农村闲置宅基地利用提出了系统的建议措施。

关键词：农村土地;闲置宅基地;资源利用

宅基地作为农村所特有建设用地，具有住房保障以及财产特性的双重功能，尤其是在城乡二元化分隔发展的阶段，宅基地也是农民群众住房保障的主要承载，这一阶段为了保障农民群众的居住，实现了严格控制了宅基地使用和流转的政策，宅基地的划拨和建设对于保障农民群众生活以，以及维护农村社会稳定等方面发挥了非常重要的作用。然而，随着城镇化進程的不断加快，农村地常住人口规模不断缩减，农民群众进城后宅基地的住房保障功能不断下降，宅基地一定程度出现了闲置浪费的问题，而同时随着城镇的不断扩张和耕地红线限制，土地供需矛盾不断加剧。在土地资源稀缺的背景下，更加要求应该注重强化对农村闲置宅基地的利用，这对于促进提高土地资源利用，促进农民收入提升以及加快乡村振兴步伐也具有非常重要的意义。

一、农村闲置宅基地的概念内涵分析

农村宅基地主要是村集体经济组织为了满足村集体成员的生产生活需要，而无偿分配的用于房屋和附属设施建设的用地，主要包括了建筑用地以及院落占地等，其最大的特点是宅基地的使用主体为村集体组织的成员，用途为住宅或者附属物的建造，用地性质属于村集体土地建设用地，在用地使用上没有时间期限限制。闲置宅基地，则主要是受到农村地建新不拆旧或者是没有使用主体等一系列原因所造成的地上附着物闲置，进而导致的农村宅基地闲置。对于宅基地闲置的具体分类方面，较为常见的主要是：一是由于经济收入增加择地新盖房出现的闲置宅基地，二是由于村集体家庭人口数量变化出现的闲置宅基地，三是由于宅基地缺乏管理出现的闲置宅基地，四是由于农村人口流动出现的常年性或者季节性闲置宅基地，五是合法建设的旧宅闲置以及违章建筑所造成的旧宅闲置。

农村宅基地闲置现象的发生，从根本上说与城镇化的快速发展有着密切的关系。随着农村经济社会的快速发展，农村在整体的住宅空间布局方面已经出现了非常大的变化，尤其是由于宅基地土地利用规划不够详细科学，以及农村建房的无序扩张或者是建新不拆旧等一系列的问题，导致宅基地问题的发生。同时，在城镇化发展过程中，农村劳动力以及农村高素质群体向城市转移，空心村的逐步形成，也进一步造成了农村宅基地的闲置。此外，居住在农村地外出务工人员在回乡建新房的过程中，由于村庄布局规划的不合理以及基础设施的不完善，对于以往的旧宅往往作为个人的资产闲置，而往往从村子周边另寻宅基地，以确保建房区位条件的良好，因而村庄不断向外扩张，导致在村内宅基地的废弃和闲置。

农村闲置宅基地，所占用的土地既无法用于居住，同时一些违法违规的宅基地对于耕地面积也造成了挤占，影响了土地资源的使用，对于农业种植生产也会带来不利的影响。同时，闲置的宅基地也经常面临产权不清以及多户共同享有等一系列的问题，非常容易由于闲置宅基地处理出现纠纷，再加上闲置的宅基地增加了农村基础设施和农业生产基础设施的规划和建设，错落分散的闲置宅基地难以进行系统的规划整理，将会直接制约农村的建设，也难以产生应有的经济效益以及社会效益。

二、农村闲置宅基地的具体成因分析

做好农村闲置宅基地的有效利用，必须深入分析导致农村宅基地出形成的原因，进而有针对性的制定宅基地资源的利用措施，具体来说其成因可以分为以下方面：

对于宅基地的审批以及监管工作力度不足。长期以来农村宅基地的获取成本较低且长期使用，已经成为农村一项具有明显普惠性质的福利政策，对于保障农村基层群众住有所居，促进农村基层社会的和谐稳定等方面，发挥了非常重要的保障作用。但是长期以来，农村宅基地在实际的使用管理过程中却存在着重审批而轻监管的问题，尤其是审批后的监管不到位，农村宅基地建新不拆旧的问题已经非常普遍，宅基地实际使用面积超标以及违规多占地建房的问题也没有得到有效的控制，在基层治理中一般村集体为了维护农村社会稳定，在宅基地的监管上相对较为松散，一些违规问题在处理上以妥协让步以及少量处罚罚款为主，因而监管不严，造成宅基地闲置的问题得不到有效的解决。

一些农村的村庄建设规划布局不够科学。对农村基层宅基地进行有效的管控，实现农村宅基地等土地资源的合理利用，非常重要的基础工作是做好农村村庄建设的合理规划。当前一些地方在发展规划方面，往往主要是重视城市发展规划，而对于农村的村庄规划建设没有应有的重视，由于规划的滞后和缺失，造成了农村宅基地的划拨使用方面也存在着散乱的问题，随着经济社会的发展，不少地方的农村已经出现了宅基地的建筑老化以及房型差异、功能缺失等常见问题，村庄的房屋建筑和道路布局非常散乱，这也是诱使农村群众另建新房以及进城购房的重要原因，并进一步加剧了宅基地闲置的问题。

闲置宅基地的回收面临较多困难。不同地方对于宅基地的管理有着不同的管理办法，但是一般来说对于一户多宅则是明确要求多出的宅基地应该进行转让，当农户家庭全部迁出村集体后而且宅基地建房损坏后还应该收回使用权，对于未经批复违规占用或者多占的宅基地应当予以退还并拆除违规建筑物，但是由于农村基层治理的复杂性和特殊性，这些政策规定在基层具体的执行过程中还存在着较多的问题，违规以及超标宅基地的回收整治，同时涉及基层群众切身利益，一些基层政府需要统筹考虑多方面因素的影响，因而闲置宅基地回收面临较大困难。

农村劳动力转移和人口流失加剧了宅基地的闲置。在经济社会快速发展以及城镇化进程不断加快的趋势下，农村劳动力向城镇转移的数量和规模不断扩大，农民群众非农就业的机会和收入快速增长，农业收入在农村群众家庭总收入中的占比不断下架，农业生产对于农民群众生活保障的重要性逐步降低，大量的进城务工人员在城镇购房定居，农村居住人口数量不断缩减，而农民群众在思想认识和情感寄托上，大多仍然选择保留宅基地，作为基本的住房保障，因而加剧了农村宅基地闲置的问题。

农村宅基地的有序流转以及有偿退出面临较大难度。当前，各级关于农村闲置宅基地的具体流转以及退出机制往往还没有细化完善具体的措施办法，由于缺少政策依据，而且对于农村闲置宅基地也没有形成一定规模的利用市场，因而造成了农村闲置宅基地的流转存在着较大的局限性，不仅挫伤了农民群众对于闲置宅基地利用的积极性，也难以真正体现农村宅基地的财产性价值，再加上当前针对农村闲置宅基地还没有建立较为成熟的宅基地价值评估体系，闲置宅基地流转的市场需求相对较小，宅基地流转退出的资金来源不足，这些都增加了闲置宅基地流转以及退出的难度。

三、加强农村闲置宅基地利用的具体措施分析

对于农村闲置宅基地的利用，应该严格按照各级关于土地管理的相关法律法规以及政策规定，结合地方的实际情况，合理的制定农村闲置宅基地的资源利用方案，妥善做好闲置宅基地的流转和退出，拓宽宅基地利用的具体方式，可以探索在以下方面进行改进和完善：

明确农村闲置宅基地管理利用的基本原则。宅基地关系农村群众的切身利益，在具体的管理利用过程中，应该遵循合法合规、谨慎稳妥的基本要求，对于宅基地具体的治理和利用，一方面应该注重坚持集约利用土地的原则，将闲置不用的宅基地从土地资源的低效利用状态向集约高效利用的方向轉变，重点是对宅基地的效能以及潜在价值进行深入的挖掘，跟进乡村振兴发展的大形势，强化对闲置宅基地的改造利用力度，创新宅基地的利用模式，进而帮助农村群众通过闲置宅基地的利用创造更高的价值和效益。另一方面应该注重充分尊重农村群众的意愿，宅基地作为特殊的生产要素资源，不仅是保障生活居住的基础，同时也具有一定的家庭资产的功能，因此在宅基地的治理利用过程中，应该注重强化政府的引导作用，充分尊重农民群众的意愿。在农村闲置宅基地的治理和利用具体思路方面，一方面则应该注重从根源上进行治理，尤其是加强对农村宅基地的供给、审批等环节进行控制，另一方则应该将已经处于闲置状态的宅基地资源充分利用起来，以提高闲置宅基地治理和利用的效率。

稳妥做好农村闲置宅基地的退出和流转。对于农村闲置宅基地的利用，应该适应土地制度改革的发展趋势，从提高土地节约化以及节约化利用的角度出发，积极推进宅基地退出和流转的创新。在闲置宅基地的退出方面，应当根据宅基地限制的具体原因来创新完善相应的退出模式，对于废弃或者是长期闲置等造成的，不具备居住价值或者是建新不拆旧等产生的闲置宅基地，可以采取无偿回收的方式;对于社区上楼或者进城购房以及迁出居住的闲置宅基地，应当予以适当的经济补偿，鼓励户主积极退出宅基地;对于违规建房或者审批后未动工建设的宅基地则可以进行强制回收;对于移民区、矿区库区或者地质灾害区的闲置宅基地，则应该鼓励自愿有偿退出。在农村闲置宅基地的流转方面，应该严格按照土地管理法、物权法以及各级关于土地管理的相关政策要求，探索采取多种方式进行闲置宅基地的流转，可以探索宅基地的出租，通过订立租赁合同的形式将宅基地委托给承租人使用;可以采取售卖的形式，将房屋以及宅基地等在法律允许框架范围内进行所有权的变更;可以采取置换的形式，在村集体成员内部或者是由政府部门主导进行宅基地的置换;可以采取征收补偿的方式，对于具备公共目的以及公共用途的宅基地，采取征收补偿的方式将其征收为国有土地。无论是宅基地的流转还是退出，应该严格按照法律法规要求，坚持公平正义观念，遵循保护土地所有者以及使用者合法的权益开展，确保宅基地流转后者退出的顺利实施。

对农村闲置宅基地的利用模式进行优化。闲置宅基地的利用优化方面，应该结合不同地方的自然条件以及社会条件，从土地功能分类的角度出发，系统的进行宅基地的整理以及再利用。第一，在基于生产功能的宅基地再利用方面，也就是将农村所闲置的宅基地采取复垦治理的形式，形成耕地进而恢复土地的生产功能，在基本模式上主要是有合村并居住模式，也就是将分散的自然村通过拆迁归并的方式并入到中心村，进而从整体上减少农村的建设用地规模，并对闲置宅基地进行清理，恢复村庄的耕地面积，促进土地资源的节约化和集约化利用;可以采取内部改造的模式，对村庄建设的整体布局进行合理的规划，对拥有多处或者空置的宅基地进行有偿的收购后进行整理，并将其作为标准宅基地提供给有住宅需求的农户;可以采取拆迁安置、新建社区的模式，由村集体组织划定区域建设社区楼房，村集体成员腾出宅基地进入新型农村社区楼房居住，进而达到节约农村土地资源和增加耕地面积的目的。第二，基于生态功能的闲置宅基地利用方面，主要是通过进行村庄或者工矿用地以及其他未利用土地开展专项整理，对闲置宅基地进行全面的整治，尤其是对于分散居住在一些地质灾害频发或者交通条件落后区域的，可以鼓励农村群众集中搬迁到城镇或者中心村，对其闲置的宅基地进行整理恢复生态功能，进而达到保持水土以及调节气候，改善区域生态环境的功能。第三，基于社会功能的闲置宅基地利用方面，重点是将闲置宅基地用于特色农业产业以及休闲旅游产业的发展，在农业特色产业的发展方面，重点应该充分结合不同区域的自然条件以及农业生产实际，可以将闲置宅基地用于特色农作物的种植、特色农产品展示加工或者特色农产品的仓储等，也可以将闲置宅基地作为特色农产品的加工制造以及仓储销售的综合性场地;在休闲旅游产业的发展方面，则主要是将宅基地以及周边其他土地等打造形成旅游区，积极发展第三产业，在休闲旅游产业的发展方面，应该尽可能的避免大拆大建，而应该多采取修缮以及小规模改造的方式等，将闲置的宅基地改造成为农家乐、特色民俗、手工作坊或者农副产品店等，进而通过发展农业旅游和生态旅游、文化旅游等来实现闲置宅基地的文化效益以及社会效益和生态效益。

强化农村闲置宅基地利用的管理实施。首先，应该健全完善农村闲置宅基地利用的组织实施，重点应该完善农村宅基地管理以及使用相关条例和政策的细化完善，尤其是结合不同地区的实际情况等，对农村宅基地的产权、宅基地登记发证、宅基地流转收益分配等完善具体的政策规定，为农村闲置宅基地的利用提供系统完善的依据支持。其次，在闲置宅基地治理利用的源头方面，还应该注重全方面的加大监督管理力度，尤其是对新增的农村宅基地审批进行严格控制，严禁出现一户多宅的现象，新建宅基地应该在原宅基地基础上修建，严禁占用农用地以及耕地。同时，还应该规范开展农村土地使用调查，采取卫星遥感以及航拍等方式对农村土地使用进行测量和规划，严格督促执行土地节约和集约使用的各项政策规定，有效避免闲置宅基地问题的发生。第三，在农村闲置宅基地的治理方面，还应该注重全面提高乡村规划水平，立足于解决城乡土地供需矛盾以及对闲置宅基地进行盘活，编制实施乡村规划，重点结合不同村庄的实际发展状况、自然资源条件状况、村庄的空间结构特点等，提高村庄规划编制的前瞻性和科学性，对村庄宅基地的用地结构进行合理的安排，对村庄新建房屋的面积标准等进行明确的规定，进而有效避免由于规划无序所造成的宅基地闲置问题，促进不断提升农村用地资源的配置效率以及配置水平。此外，还应该注重强化农村闲置宅基地利用的各项保障措施，尤其是针对闲置宅基地利用资金不足的问题，积极争取财政资金、社会资本投入等多种方式，筹资闲置宅基地的资金利用，为农村闲置宅基地的有效利用强化支持保障。

四、结语

做好农村闲置宅基地的利用，对于节约利用农村土地资源，促进农村经济社会发展有着重要的作用。在农村闲置宅基地的利用方面，应该坚持集约化规范化法治化的原则，尊重农民群众的意愿选择，积极拓宽做闲置宅基地利用的思路，合理解决农村土地问题，这对于促进乡村振兴战略实施，加快城乡融合发展也具有重要意义。

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