补短板提升城市安全应急管理能力

刘越山

胡象明

胡象明教授近年来成果丰硕，曾先后承担过20多项国家级和省部级科研项目，涉及特殊重大工程项目社会稳定风险评估及预警、应急管理体制研究等。曾多次参与重大灾害的分析研究和调查工作，为灾害处置、减少次生以及未发灾害，为国家决策贡献建议良策。

时序进入7月，全国大部分地区进入主汛期，严峻复杂的形势考验着江河湖泊的承载力，考验着人们的居危应对力。

“城市一旦遭遇特大洪涝灾害，就需要紧急救援，救援不但需要专业和社会救援队伍，还要有足够的现代救援设备和工具。”北京航空航天大学公共管理学院安全应急管理研究中心主任胡象明教授在接受《经济》杂志、经济网记者专访时指出，吸取以往的经验教训，现在的城市需要做好各方面的应对，尤其是抽水机、柴油发电机、冲锋舟、直升机、无人机、水上救援机器人等现代救援设备和防汛挡水板、沙袋等防洪物资的储备。“但毋庸危言，面对特大洪涝灾害，我国有不少城市在救援装备和相关物资储备方面还远远不能满足需求！”

去年7月，河南郑州遭遇特大暴雨后，经党中央批准，国务院成立了“河南郑州‘7·20’特大暴雨灾害调查组”，胡象明教授作为应急管理调查组专家参与了调查组的灾害调查评估工作，并参与了灾害评估报告的撰写和修改工作，受到国家有关部门的高度肯定。

洪涝灾害侵袭，是对政府应急管理乃至国家治理体系和能力的大考，也是实现政府应急管理以及国家治理现代化必须攻克的难关。

面对《经济》杂志、经济网记者的专访，胡象明教授表示，长时期以来，随着经济的快速发展和城市人口的持续增长，人类对生态环境的破坏，当然也包括气候的变化，这些因素都直接影响了水循环要素的时空分布，使得城市特大内涝灾害问题日益严重，对城市经济、社会生活和人民群众的生命财产带来重大影响。“城市看海”，已成为部分城市遭受严重内涝灾害的缩影，成为影响城市公共安全的突出问题和制约国家经济社会发展的重要因素。

我国地处欧亚大陆东南部，位于东亚季风气候区，暴雨洪水较多、洪涝灾害频发，城市洪涝问题历来都十分突出。尤其是目前已经进入了主汛期，所有城市都应当吸取去年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害所暴露出来的安全问题，结合洪涝灾害典型案例，由点及面，全面分析城市应对洪涝灾害安全应急管理体系和能力面临的问题，找出原因并做好应对。要重点查找、科学分析洪涝灾害给城市带来的包括生命、财产、生产、生活、交通、电力、通讯、文物等全方位的安全风险问题。对洪涝灾害的安全应急管理体系和能力也需要进行剖析，从应急管理的角度比较和分析城市洪涝灾害的风险应对意识、救灾应急能力以及城市防涝救灾的专业队伍力量情况、公众防涝的自我保护能力等，查找问题的主要短板。同时，还应构建城市应急管理体系和能力现代化的评估指标体系，对党政干部乃至社会应对洪涝灾害的风险意识、政府的应急处置能力等，做出科学评估。

胡象明教授表示，当前，全球气候变化加剧，极端气象灾害频發，使城市已经成为灾害的主要“承灾体”。伴随着中国城市化进程的加快，北京、天津、重庆、南京、武汉、长沙、广州、深圳等大中城市的集聚效应，意味着有更多人口和资源暴露在灾害风险中，潜在的灾害损失有可能进一步扩大。

近年来，随着应急管理工作的逐步系统化、深入化，各地方、部门、领域为有序进行应急物资储备做了很多工作，确保了各种自然灾害和突发情况应对时的物资保障供应。但同时也出现了一些问题，如：物资储备缺乏统筹，同类物资重复储备情况较为突出;物资储备形式单一，在储物资虽有一定数量，但稀缺性应急物资和设备得不到有效配置等，致使应急物资在使用上，有效使用力并不足，应急物资发挥不出应急作用。对此，各地城市须在高速发展的同时，进一步强化应急物资储备、应对洪涝灾害的全面能力，以期实现更高水平的安全应急能力建设。

数年前，我国有200个左右的城市拟定了“海绵城市”设计方案，胡象明教授对此颇为关心，他认为，方案的核心在于以“海绵城市”为载体，以工程建设为途径，达到在试点城市70%的降水可以实时消纳的效果。通过“海绵城市”系统的构建，能够在降水和污染物输入保持不变的前提下，优化“海绵城市”系统的输出项，如蒸散发、地下水、外排径流、雨水回用量之间的分配比例。应当说，海绵措施在提升改造传统排水系统的基础上侧重增强了城市的“弹性”与“韧性”。

但是，“海绵城市”建设在取得成绩的同时，也暴露出诸多问题。胡象明教授告诉《经济》杂志、经济网记者，虽然“海绵城市”建设项目备受期待，但由于中国水问题的复杂性，结合目前的推进情况，城市防涝不应片面依赖“海绵城市”建设，还应当采用以防洪排涝工程为主、“海绵城市”建设为辅的有机结合方式，在利用防洪排涝工程最大程度降低洪涝风险的同时，充分利用海绵措施进行雨水蓄积利用，实现人、水和谐发展。这是提升我国防汛救灾应急能力的关键。

“当然，我国在洪涝防灾方面的技术发展，也为城市防灾减灾的安全管理实践提供了更多新思路。”胡象明教授话锋一转，表现出专家学者整体考量的细致和严谨。智慧水务在大数据、云计算以及空间信息技术的支持下，能够高效完成海量监测数据分析、洪涝灾害预测预警及防灾减灾科学决策，防汛业务的“智慧”管理和“智慧”服务，已经为提升政府洪涝灾害治理效能带来了新的可能。

科学技术是战胜大灾大难的有力手段。当前，大数据、物联网、人工智能、卫星遥感、雷达监测、无人机、减灾卫星等技术，已在我国防灾、减灾、救灾工作中得到广泛应用，为防范应对重大灾害风险提供了重要支撑。但类似于郑州7·20特大暴雨也暴露出了城市在救援装备和相关物资储备方面的远远不够和技术保障能力的严重不足。胡象明教授认为，应从以下三个方面加强技术在城市洪涝灾害防治中的支撑作用。

第一，建设一体化监测、预警、指挥平台，为高效响应和处置提供保障。

一体化平台可以进行城市内涝灾害隐患点、平原行泄洪区、古河道区洪涝、山区山洪、崩塌、滑坡、泥石流等多种危险源普查和详查，还具备自动预警、跨区域协调联动预警、指挥调度、视频会议、城市内涝模拟等功能，有利于实现统一指挥和高效行动。目前深圳市已设立集风险管控、监测预警、值班值守、应急指挥等多功能于一体的应急管理监测预警指挥中心，通过一体化平台推动“1+11+N”监测预警指挥体系建设，形成了适合城市需要的洪涝灾害防治体系。

第二，研发和应用特殊应急通讯工具，增强信息技术赋能洪涝灾害防治。郑州7·20特大暴雨中也暴露出城市应急部门的风险沟通能力不足，一方面源于城市暴雨灾害会使电力系统和通讯系统失灵，另一方面也说明一些城市的应急部门应急通讯技术还不能满足应急需求。对此，云南的经验做法值得其他地方借鉴利用。云南省“十四五”消防救援事业发展规划提出，优化应急通信装备配备结构和布局，要按照标准配齐卫星电话、北斗有源终端、双模单兵、音视频布控球、双光无人机、超轻型卫星便携站、语音图像自组网，以及前突通信车、动中通卫星通信车等关键通信装备，以完善应急通信手段，有效提升“全天候、全地域、全灾种”应急通信保障，增强应急通讯能力。

第三，培养和引进既懂技术又懂应急管理的复合型应急人才，科学防灾减灾救灾。目前全国有20余所高校设置了应急管理学科，主要任务就是培养专业性应急管理人才。但也存在问题，比如当前的应急管理学科设置，本科专业设置在管理科学与工程学科下面，研究生专业设置在公共管理一级学科下面，虽然这有利于培养复合型人才，但都比较偏重理论，而应急管理是一门实践性极强的学科，如果处理不好可能会造成理论与实践脱节。目前需要进一步完善交叉型应急管理人才体系建设，培养一批真正懂技术、有专长、懂管理实践的复合型人才，助力科学高效地完成城市洪涝灾害防治工作。

胡象明教授表示，应对洪涝灾害对城市安全带来的新挑战，需要尽快补齐短板，需要各方共同努力，各级党政部门及广大公务人员，特别是从事安全应急管理的领导者和管理者，要真正重视城市安全应急管理，加大城市安全防灾减灾投入，强化城市安全基础设施和相关物质条件建设，提高城市应对安全风险的能力。广大科研部门和科研人员，也应努力研究、开发更多更好的城市安全應急产品，努力提高城市防灾减灾的科技含量，着力提升城市安全应急管理水平。要进一步强化综合应急队伍建设，增强人员的稳定性，努力建设一支适应“全灾种、大应急”需要，并在救援理念、指挥联动、专业训练等方面升级增能的综合“应急救援生力军”。