政府福利供给存在的问题及政府购买服务的优化路径研究

胡可欣

摘 要：在建设服务型政府的背景下，优化社会福利的供给路径是转变政府职能、构建新型社会服务体系的重要任务。本文通过对福利供给制度及政府购买服务演变机制的分析，明确我国福利供给制度存在的问题，提出社会组织参与社会福利供给的优化路径。通过明确政府职能定位、构建公共服务供给主体多元化发展的运行机制、强化政府购买服务的规范性以及加强专业人才的培育实现公共服务供给质量的提升。

关键词：政府；福利供给；购买服务

一、引言

当前，我国政府的福利保障体系仍处在发展和完善阶段，政府的福利供给制度仍存在较大的改进空间。随着全球社会福利理论与实践的发展，我国政府在尝试积极推进社会福利供给主体多元化的进程，引入社会组织参与到社会福利供给的过程中。政府购买服务是推动政府职能转变的重要举措，是建设“服务型政府”的必要条件。

公共治理理论认为，政府不是公共管理的唯一主体，非营利部门、各种社会团体、私营部门也可以参与，政府的职能是掌舵而非划桨，政府应该转变职能把更多具体的事务让渡到社会。服务型政府建设表明公共服务供给将由单一的供给主体转变为包括市场和社会力量等在内的多元化供给主体。多元化的供给主体强调在服务型政府建设进程中政府角色的转变，政府要从“政府本位”转变为“公民本位”，从市场机制中的“主导者”转变为“指导者”，从公共服务供给的“直接提供者”转变为“规划组织者”。

二、福利供给制度的形成与发展

（一）福利保障体系

蒂特马斯指出存在两种福利国家，一种是为人们提供教育、健康服务和社会保障的显性福利制度，另一种只惠及中产阶级的隐性福利制度。基于前者的定义，欧美国家先后建立了以高福利为内涵的社会保障制度，形成了从摇篮到坟墓的社会保障体系。伴随着社会福利费用的巨额增长，社会福利制度“骑虎难下”。于是，各国政府开始探索福利制度的调整和改革，通过减弱政府的角色，引入私有化的方式来寻求公共服务提供新模式。

以社会福利的体制转变和发展趋势作为视角。西方社会福利制度的初期，从单一的普通济贫发展为国家保障。西方社会福利制度往往溯源至《济贫法》这项社会保障措施，规定了国家以税收转移支付的方式实施社会救助，试图通过行政救济和收容措施来缓解贫困、失业等社会问题。社会福利服务始终占据着制度框架的基础性、核心性与关键性地位，国家政府是福利服务最主要责任主体和财政资金提供者。

以经济活动为视角。社会福利制度经历了商品化—非商品化—再商品化的曲折演进。随着社会的现代性转型和变迁，人類生活由原本的经济“嵌入”在社会之中，转向了社会依附于市场经济体制的时代。社会福利及其作用方式也发生了市场化、商品化的转变。当市场化和商品化过程并不能提供完全的保障和福利，社会福利制度开始有非商品化的需要。福利国家是最为典型的制度设计。国家提供的社会福利使劳动者免于贫困，能够不完全依赖于市场和出售劳动力而生存。但是，随着福利国家的扩张，高额的福利支出推高了税负，生产成本和社会成本越来越高，抑制了再生产和资本积累的扩大能力。福利国家陷入财政危机，社会也陷入了各种问题的危机。

（二）政府购买服务

政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的公共服务事项，由财政出资通过委托或公开招标等方式，交给有资质的个人或者社会组织来完成。购买是市场的基本手段，政府购买服务是连接政府与市场、社会及家庭与个体的重要桥梁，是发挥政府管理职能和社会治理功能的重要抓手。很多学者认为，社会福利完全依赖政府或市场都是难以为继的。政府部门由于资源限制、财政压力和改革驱使不得不改革服务的供给方式。政府购买服务是推动公共服务市场化和社会化的重要手段，能够促进资源合理配置，实现多元主体中心共同参与治理与社会福利供给机制相融合。

在我国，政府购买服务也存在诸多风险与挑战。首先，作为一种世界性的制度安排，政府购买公共服务的经济效率仍待检验，同时存在缺乏竞争、机会主义、供应商垄断等风险。

其次，我国政府购买公共服务的法律制度建设尚不健全，在组织资质规范、合同监管、信息公开等制度方面缺乏约束。最后，政府购买公共服务改变了政府与社会组织的关系格局，总体上呈现社会组织对政府政策及资源的依附，这是组织获得合法性的一种生存策略。

政府在社会福利体制中的主导程度经历了由低到高再变低的过程，寻求政府与市场的平衡，建立适宜的社会福利体系是当务之急。政府购买服务是一个较为新鲜的方式，我国在借鉴西方这一先进经验时，需结合实际。值得肯定的是，政府购买服务有效提高了福利服务的水平，为社会福利领域增添了新的活力。

三、我国福利供给存在的问题

（一）社会福利供给模式单一，公共服务效率低下

在政府提供社会福利服务的过程中，出现了成本高但效率低的状况。根本原因在于政府公共服务缺乏利益驱动机制。政府长期垄断社会福利服务，缺乏对效益和效率的追求，社会福利供给效率低下，造成公共资源的浪费、公共需求难以满足。此外，对所提供的社会福利服务的效率和效益监督力度不足，也是造成社会福利供给模式单一、服务效率低下的原因，易引发公众对政府的信任危机。

（二）绩效评价评估体系缺失，监督管理机制欠缺

我国政府购买社会福利服务模式尚处于摸索阶段，社会福利供给的评估模式和绩效评价体系还不健全，全国性的法律和政策文件比较少。民政部和各级政府主要采用政府部门直接评估、第三方评估和综合性评估等三种评估模式，但规定较为笼统，缺乏可操作性。存在着公开度不够、专业性不足以及权力寻租等问题。由于法律和政策制度的不健全，购买社会福利服务的过程中存在着评估和监管都缺乏统一标准、随意性较强、政府自主权过大等问题。

（三）社会组织运作能力不足，资金匮乏规模弱小

鉴于政府提供社会福利和公共服务效率较低的现状，社会组织需要有更多机会扮演社会福利参与者和提供者角色。我国现有的社会组织普遍存在着规模较小、组织能力薄弱、资源不足等问题。社会组织在发展过程中面临多头管理与多重制约的困境，还面临着发展资金匮乏的局面。受现实条件的制约，即使社会组织有发展壮大的需要，但与政府购买社会福利服务的要求相比，在数量和运作能力方面仍然存在诸多不足，尚不能提供优质的社会福利服务。

（四）文化价值理念相对滞后，公众参与机制缺乏

我国政府购买社会福利服务的发展历史不长，制度和机制构建还不完善，政府的角色和定位尚未明晰。一方面，由于社会福利领域在市场准入制度的限制，社会福利长期由政府组织主导提供；另一方面，社会组织的发展处于起步阶段，规模较小，权威性不足，很难得到公众的信任和认同。在现行的评估体系中仍存在公众性不足的现象，缺少专业、独立、多元的公众监督评估机制。社会公众是社会福利服务的直接受益者，然而在各地购买社会福利服务的过程中，依然缺少相应的规范与程序，公众参与的渠道较少。

四、政府购买服务的优化路径

（一）明确政府职能定位，建立平等合作关系

明确政府职能定位，就是明确政府是”有限政府”，应当与市场和社会进行合理分工与合作，特别要注意避免出现“越位”、“缺位”和“错位”等问题。在以往的政府关系中，政府具有绝对的权威，随着社会的发展和公众自我意识的增强，公众希望享受到更好的公共服务。政府应积极引导社会组织的发展，认识到自身的有限性及与社会组织合作的可行性、必要性，在对社会组织进行依法管理的同时，为其生存发展创造良好的环境。

（二）构建公共服务供给主体多元化发展的运行机制

首先，应当完善公共服务供给的决策机制，在整个决策过程中要坚持以民众需求为导向。其次，应当构建合理合法的责任追究机制，明确公共服务供给参与者的权力与义务，降低运行风险。再者，构建公共服务供给公平竞争机制，考虑包括政府、市场、社会自身内部竞争以及相互之间竞争的规则与程序，确保机制构建的公平性、合理性、科学性和规范性。

（三）强化政府购买服务的规范性，完善相关制度机制建设

推進和完善政府购买公共服务，必须科学把握公共服务多元化供给的步骤和流程。首先应建立实时动态的监督体系，对社会组织服务的过程和成果进行监督，做到事前事中事后的全面监督。不仅有利于社会组织保障所提供的公共服务的质量，也能有效保证政府严格控制服务资金，避免出现权力寻租现象。政府应制定一套科学的评估标准和准则，对社会组织提供服务的质量、效益、满意度等方面进行评估，引入第三方评估机构和公众的外部监督评估，保证评估结果的客观公正。

（四）加强社会组织和社工人才的培育，提升公共服务供给质量

社会组织发展需要专业人才，需要政府和社会组织自身的共同努力。一是政府制定相关政策，培养一大批理论和实践相结合的专业教师和学生，成为社会组织发展的中坚力量。二是加强社会组织内部现有人员的培养。提高社会工作者从业积极性，定时聘请专业的学者对内部人员进行培训，提高理论知识和实践操作技能水平，培养为社会公众服务的精神，健全激励机制，对优秀社会工作者给予奖励，为社会组织发展献计献策。

五、结论与讨论

长久以来，各国政府在发展中不断地明晰自我定位，从“守夜人”到“全能政府”再到“有限政府”的探索，不难看出，政府在为公众提供服务的过程中不断地实现自我优化。改革开放以来，我国政府通过不断改革，转变政府职能为公众提供更优质的公共服务，提高政府效能。通过向社会组织购买公共服务，促使政府加快职能转变，是一种新的思路。但是，我国政府购买社会组织服务从起步到完善还有很长的一段路要走。在完善我国社会福利体系的历程中，不仅要学习先进国家的经验，也要结合我国国情因地制宜地。同时，落实制度需要强执行力才能保证制度的贯彻，保证此项改革不会虎头蛇尾，不会流于形式。

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