辽宁省环境执法现状分析
——以辽宁省450份调查问卷为样本

辽宁工程技术大学 韩雨洁，李凯伟，宋博睿

一、研究视角与调查方法

（一）研究视角

党的十九大报告明确提出：“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。当前，加快建设社会主义法治国家，防范行政执法风险，实现“官民和谐”，达到公权与私权的良性和谐互动，是全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的重要保障。[1]

当前环境执法面临诸多难题，由于环境与经济发展的矛盾，以及法律的不健全、不完善，环境行政执法部门常常处于执法困惑中。环境问题涉及公共利益，随着公民环境权的提出以及公民法治民主意识的加强，环保执法不当极容易引发群体事件。从目前我国的现实国情来看，环境恶化已经是制约中国经济发展、危害公众健康的重大问题。中国发生的几次重大环境污染事故，不仅使国民经济遭受了巨大损失，也使公民的环境权受到巨大侵害，同时政府的公信力尤其是环保执法部门的行政能力受到了严重挑战。因此，研究环境行政执法所面临的问题，为执法部门提供良性执法的思路，具有非常重要的现实意义。[2]

（二）调查对象与方法

为进一步了解环境执法的基本状况，准确掌握当下我国环境执法工作的重点和难点，提出环境执法中出现的新问题，本次调研采用调查问卷和采访相结合的方式，对辽宁省行政机关中的公务员、群众、大学生等进行了走访和调研，并对相关数据进行分析。

（1）被调查者基本情况：本次接受问卷调查的环境利益相关人的职业状况中，我国国家公务员18人；国家事业单位人员53人；国有企业职工43人；民营企业人员37人；个体户49人；灵活就业人员52人；无职业或失业152人，这其中包括学生。

（2）调查对象的普遍性和代表性：在职业的频率分布中，无职业或失业（这其中包括学生）、事业单位人员所占的比例很大，但其他职业中也有一定的比例；文化程度分布的比例本科或大专占52.6%；性别比例分布比例比较均衡。本研究在调查对象上尽可能保持研究群体的普遍性，以保证调查结果的科学性和可信度。

二、调查结果与分析

环境行政执法是指环保行政执法机关根据法律的授权，对单位和个人的各种影响或可能影响环境的行为和事件进行管理的活动。加强环境行政执法，防止环境污染和其他公害，对保护和改善环境，实现环境保护的基本国策具有极其重要的作用。环境行政执法的手段包括环境行政确认、环境行政许可、环境行政裁决、环境行政合同、环境行政处罚、环境行政强制措施与环境行政强制执行、环境行政征收、环境行政补偿与环境行政赔偿、环境行政指导等。[3]通过调研的结果可以看出，我国当前环境行政执法中存在以下问题：

（一）生态环境监管体制不健全

中国目前的生态环境监管体系并不完善，监管部门职能相互交叉，缺乏有效的配合。在调查问卷中关于“中国当前环境管理存在哪些问题？”这一回答，其中，选择环境监管体系不健全的占28.4%；选择环境污染治理缺少政策和资金支持，市场化机制难以建立占27.6%；环境污染防治责任主体不明确的占22.5%。所以环境监管体系不健全、缺少资金政策的支持和环境治理不发达是目前环境执法的难题。环境监管需要很多部门协同进行，齐抓共管，然而现阶段监管体系不健全、分工不明确，造成各个部门之间踢皮球现象严重；资金政策的支持是提高环境执法效率的基础，例如环境监察工作需要专业的设备对污染程度进行测量，从而得出数据进行治理，资金投入不足会导致工作受到限制和阻碍；我国当前的环境治理不发达，还存在着水污染、土地污染严重等问题。以上均是导致我国环境监管体系不健全的主要因素。

（二）立法体系建设不完善

环境监督领域的立法体系以零散性、碎片性为主要特点，对各个领域的监管机构分布于不同的法制系统，监督与立法分散化现象严重，对环境问题的监督工作无法在总体上有效地统一推进，也无法形成对生态环境保护问题有效监督的法治体系与体制合力。[4]根据相关数据统计可以看出，环境保护法律法规及标准体系不完善占21.5%。环境立法体系在我国的法律体系中是相对落后的，现存的《环境保护法》已经不能满足当下环境治理发展的要求。在此基础上，要加速推进关于生态环境保护监督管理的法律制定工作，逐步建立以《宪法》为根本保障，以《环境保护法》和《自然资源基本法》为基石，以生态环境法规和自然资源领域单行法、规章和地方性条例为主干的生态环境保护监管立法工作体制。

（三）公众的参与度不足

公众参与度的高低，从整个经济社会的大环境来看，至少取决于以下三个方面：一是政府政策的牵引和导向作用；二是立法和社区道德对公民行为的制约作用；三是公众参与环境治理的平台建设。[5]这其中，政府政策的合理带动和导向无疑发挥着主导作用。表1是调研问卷中“您在执法的过程中是否会征求相关公众的意见？”的调研结果。调查发现，有60.9%的人会在特殊情况下征求相关群众的意见；表2是调研问卷中“环境污染项目的投产建设之前是否征求过相关公众的意见”的调查结果。有31.6%的群众表示从没有被征求过意见，有25.9%的人表示被征求过意见，还有42.5%的人明确表示只是形式上的征求意见，没有实质性作用。环境行政执法中公众参与度相对比较被动且大多属于事后参与，从而不利于激励公众参与到环境行政执法中来。从此问题中可看出，政府政策的牵引和导向影响并不乐观，对执法人员的工作监管也并不完善，以上问题导致公众的参与度不足。

表1 您在执法的过程中是否会征求相关公众的意见

表2 环境污染项目的投产建设之前是否征求过相关公众的意见

（四）执法人员自身素质参差不齐

作为行政执法的主体，执法人员素质的高低直接关系到环境行政部门的社会形象和执法工作的顺利开展，因此要把提高环境执法人员的素质作为解决当前环境现状中至关重要的一环。[6]表3是“执法人员在执法过程中所存在的问题”的调研结果。在接受调查的一线执法人员中，觉得自己知识储备不足，执法能力不够的占23.4%；人员配置及物资补给不足的占27.7%；地方干预执法为25.5%；暴力抗法为2.1%；不按正当执法程序执法、交叉职能部门争夺执法权、应付上级部门规定指标或评比检查而进行执法的分别为6.4%、4.3%、10.6%。从表2中可以看出，执法人员的执法技能缺失和执法人员配备不足占主要一大部分原因，这样水平的执法队伍很难适应环境执法改革的新要求和应对出现的新情况，在执法实践中往往会暴露出执法人员的执法素质低下和专业素养不足，从而会造成在环境执法中的一系列问题。从而影响执法的形象、效率和质量。

表3 执法人员在执法过程中存在的问题

三、完善环境执法现状的措施

（一）建立健全综合性的生态环境行政执法监管机制

环境行政执法也并非单靠环境行政执法机关而立足于社会的，地方政府部门监察、管理环境行政执法时都会受到干扰和影响。所以，首先要确立环境行政执法机关的法律地位，在我国现行的环境监管体制下，由于地方各级环保部门都受到上级环保部门和同级人民政府的双重主管，因此，应该削弱地方政府部门与地方环保部门之间的相互联系，并推进落实地区环境监督体系的垂直管理制度，从而降低当地政府部门对当地环境事务的干涉。[7]

（二）加快建立和完善生态环境执法监管法律体系

我国目前的环境法律规范体系是一个以要素保障为核心和主线的环境法律规范体系，一般环境类法律注重于发挥单行法的规范功能。现有的环境保护立法数目繁多、体系错综复杂。[8]《环境保护法》与众多资源政策和环境单行法在法律地位上是平行关系，这必然会导致政府各部门执法时依据现有的法律法规对生态环境资源保护计划、规范、监测措施等问题存在着交叉重复和互相冲突的情况；其次，由于我国生态环境法律法规制度建设还无法适应社会主义现代化进程的需要，且我国还没有根据对特定地区的特殊治理形成完备的法律体系，因此出现了不同程度的法律空白。中国特色社会主义生态文明必须建立在完善的环境法律体系之上，建立在确实有效的环境政策之上，所以加快建立和完善生态环境执法监管法律体系刻不容缓。一要贯彻落实好《环境保护法》的相关规定，确定其在环境执法中的主体地位，发挥其作为基本法的效力；二是有关部门要出台有关生态环境执法监督的法律法规，让执法活动有法可依，监管部门有法可督。

（三）建立实际有效的治理模式，为公众参与环境治理搭建平台

充分发挥公众参与制度，让公民的权力在中国特色社会主义法治的阳光下运行，接受公众的监督。首先要有足够公开的信息让社会公众悉知，通过公开透明的方式依法执法，同时公开环境行政执法主体的职能范围和行政执法的整个过程，并随着时代的发展潮流而转变执法模式，在短视频和直播技术大行其道的年代，不妨在整个环境行政执法过程中，将执法人员依法行政的过程在直播中体现出来，这样就更容易让公众切实参与到行政执法过程中，从而更好地实现公众对环境行政执法主体的监督。与此同时，公众也可以在直播平台或微博等后台留言哪些地方需要改进和完善。这既建立了实际有效的治理模式，提高了行政人员执法的高效性，同时也为公众参与环境治理搭建了一个新平台。其次，健全公共投诉机制，引导公众反映环境违法行为。[9]公众对环境行政执法的反映往往是其权利受到侵害时最后选择的维权途径。要使公众在一发现有违法行为时就积极反映，还必须采取相应的激励措施。对于公开检举的违法行为，最终被证实确实违法时，检举人将获得相应的奖励。激励机制能够促进社会公众积极参与到环境监督中来，也可以监督环境行政执法机关积极主动地采取执法措施。

（四）加强环境执法人员行政执法自身建设

目前，我国环境行政执法人员的能力、素养、专业知识参差不齐，严重阻碍了行政执法的效率。对此，可以通过改革现有的环境执法大队，建立建设专门的环境警察队伍，选拔专业的执法人员，并不断加强对环境行政执法人员的培训力度，提高他们的执法能力。执法人员在执法中应该文明执法，并且具有较强的工作能力，能够学习比较先进的证据采集技术、监管管理技术等，与时俱进，要建立一支具备环境专业知识、环境执法实践经验以及法律专业知识的复合型环境人才队伍，定期组织培训交流，定期对专业执法人员的各项素质进行考核，提高环境执法人员自身的执法能力，确保他们在执法中对环境违法行为作出更专业的判定，在执法中对环境行政相对人作出合法、合理、公正的决定。

四、结论

对于我国的发展来说，环境保护问题刻不容缓。综上所述，在生态文明体制改革的大背景下，环境治理工作不仅仅需要广大公民的共同支持，更要求行政主体做好本职工作，以系统思维健全我国的环境监管制度。着力健全综合性监管机制、加强监管能力；建立生态环境执法监管法律体系；提高公众参与度；加强执法人员自身建设，为我国的环境治理和生态文明建设奠定良好基础。