对深化街道综合行政执法改革的思考

刘 敏

街道综合行政执法体制改革是解决多头执法、多层执法、执法扰民、基层执法力量不足等问题的有效手段，是提升执法效率和监管水平，加快推进政府治理体系和治理能力现代化的重要内容。郑州市金水区在推进街道综合行政执法方面进行了一些有益的探索，积累了部分经验，为全面开展街道综合行政执法改革奠定了基础。

一、街道综合行政执法改革的政策支持

（一）上级对综合行政执法改革的要求。2019年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》指出：“推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。整合现有站所、分局执法力量和资源，组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督，逐步实现基层一支队伍管执法。建立健全乡镇和街道与县直部门行政执法案件移送及协调协作机制。除党中央明确要求实行派驻体制的机构外，县直部门设在乡镇和街道的机构原则上实行属地管理。继续实行派驻体制的，要建立健全纳入乡镇和街道统一指挥协调的工作机制，工作考核和主要负责同志任免要听取所在乡镇和街道党（工）委意见。”该《意见》对街道的综合行政执法改革提出了明确思路，明确了街道综合行政执法改革的内容，为有效推进街道综合行政执法改革指明了方向。

（二）法律政策的依据保障。以往法律规定对乡镇（街道）一级的执法权限界定是模糊的，仅规定了街道办事处为政府的派出机关，未明确规定街道办事处具体职权。《中华人民共和国行政处罚法》对县级行政处罚权的下放条件为国务院或者经国务院批准的省、自治区、直辖市有权决定下放行政处罚权。新修订的《中华人民共和国行政处罚法》规定：“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。有关地方人民政府及其部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制，完善评议、考核制度。”新法对于省级人民政府将行政处罚权赋权给街道在法律层面予以了明确和支持，提供了法律依据，破除了法律障碍，对深入推进街道综合执法改革意义重大。

二、金水区综合行政执法改革情况

街道综合行政执法改革是一个系统性工程，旨在解决基层“看得见的管不了”的问题，涉及紧贴基层实际的其他部门执法事项，因此改革时要统筹考虑，稳步推进。

（一）街道综合行政执法现状。一是机构设置情况。金水区作为河南省会郑州市的中心城区，是河南省政治、经济、文化、金融、信息中心，辖区总面积136.66平方公里，辖17个街道，常住人口162万。按照郑州市委、市政府对金水区“中优”的功能布局，将辖区17个街道划分为城区和涉农两类，构建具有金水特色、符合金水实际的“8+2”基层组织架构，组建统一的综合行政执法机构——综合执法办公室，负责统筹协调、组织、指挥辖区内派驻和基层执法力量开展综合行政执法工作，牵头建立综合行政执法平台，履行明确赋予或授权的行政执法权等，配合有关部门开展生态环境治理、大气污染防治、环境攻坚等工作，为加快推进街道综合行政执法改革奠定了基础。二是执法权限下放情况。以提升基层治理水平，方便企业和群众办事创业为导向，按照“重心下移，权责一致，依法下放”的原则，参照《赋予经济发达镇185项县级经济社会管理权限指导目录》及《金水区政务服务办公室梳理出的街道“四级四同”权责事项目录》，以“能下放、能承接、急需用”的标准，完善“一门、一窗、一站、一网”审批服务模式，在街道原有60项政务服务事项的基础上，确定首批赋权事项9项。同时，研究制定《金水区区直职能部门职责下放街道准入制度（试行）》，对下放事权实施动态管理。第二批放权赋权实现37项医保社保事项街道“就近办”，有效缓解了社保网点业务办理压力。第三批放权赋权将车驾管、残联等3个职能部门的9项审批服务事项下放街道，使街道办理事项增加至115项，让党建引领下的惠民服务更贴近基层实际、满足群众需求。为解决职能部门部分高频事项无法下放的问题，给市场监管、警务、政务、社保配备了智能化设备，打造基层政务服务事项自助服务系统，无犯罪证明、临时身份证明、社保权益单、公积金、住房保障、青年人才补贴、税务等民生领域高频事项已实现自助办理。三是综合执法工作开展情况。17个街道综合执法办公室成立以来，积极推进“街道吹哨，部门报到”的综合执法模式，统筹安排各部门执法，确保执法力量形成合力，切实发挥了综合协调辖区内的派驻和基层执法力量联合执法的作用。

（二）其他领域综合执法现状。一是按照中央和省、市匡定的城市管理职责，结合金水区实际，2018年将相关的城市管理职责和综合执法范围内的行政处罚权及相应的行政强制权进行划转，并将原城市管理执法部门更名为郑州市金水区城市管理局，加挂郑州市金水区城市综合执法局牌子，列为区政府工作部门。成立郑州市金水区城市管理执法大队，分别向17个街道派驻执法中队，负责派驻地范围内的城市综合执法工作。城管执法大队执法人员300余人，涉及城市管理领域执法事项800余项。二是根据中央和省、市关于推行相对集中行使处罚权以及推进五大领域综合执法改革的整体要求，2020年金水区已将生态环境、农业、文化市场领域的执法人员及编制上划市里，区级层面保留了市场监管领域执法队伍，并完成区市场监管综合行政执法大队和18个市场监管所的组建，共有人员300余人，执法事项1000余项。

三、金水区街道综合行政执法面临的难点

部分市场监管、城市管理等领域的执法事项贴近民生、涉及公民及法人范围广，对违法事实清楚、高频多发的相关行为，由街道开展执法、实行属地管理，更易在前期发现问题，实现管理、执法、事后监督一体化，同时也可以让相关部门腾出更多精力开展专业性强、难度高的执法活动，从而更好地实现执法监管全覆盖。但在具体推进实施过程中还存在以下难点。

（一）行政执法授权程序不明确。在授权具体环节存在操作困难。向街道放权赋权工作仅仅下放审批服务权无法解决街道面临的“九龙治水”问题，部分街道迫切需要下放一定的行政处罚权，以解决多头执法、无序执法等问题。《行政处罚法》明确“省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使”，但没有明确授权程序，而且市、区级无权赋权，若强制授权，将变成政府违法授权、街道违法执法，严重影响政府公信力和执行力。

（二）机构设置不能满足“综合”需求。深入推行综合行政执法还存在相关机构不健全的问题。《郑州市重大行政执法决定法制审核办法》规定：“行政执法机关无法制机构的，应当明确重大执法决定法制审核的工作机构。”“行政执法机关应当依法对适用一般程序作出的行政处罚决定进行法制审核。”但目前各街道并未设置法制审核机构，在由街道作为行政执法主体开展行政处罚等执法事项时，缺失法制审核环节，无法完成行政处罚。

（三）人员编制性质与执法要求不相符。城管执法和市场监管等执法领域人员存在不同性质编制问题，在深入推进街道综合行政执法改革的实际操作中存在困难。比如市场监管领域执法人员多为行政编制，城管执法领域多为事业编制，还有的执法单位是参公编制。长期来看，人员编制性质不同不仅带来管理上的不便，还易引起执法队伍的不稳定。此外，河南省行政执法证的办理数量是根据各单位的行政编制数量核定的，存在执法证件数额不足问题。

（四）跨部门执法职责整合衔接困难。街道综合行政执法需要按领域整合部分执法事项，往往涉及跨部门的执法职责整合，需要多个部门、多个领域之间的配合协作。在城市执法体制改革中，按照中央和省、市要求应将住房城乡建设领域的全部行政处罚权纳入城市综合执法。而在执法工作中，各行政处罚权的有效行使与相关的行政检查密切联系，若将住建局行政处罚权交由城管局统一行使，而与之相关的专业性行政检查和监督等工作仍由住建局承担，极易造成部门间执法衔接不畅的问题。

（五）职权下放过程中的部门本位主义思想。在推进街道放权赋权改革中，大多数职能部门和街道都能从大局出发，严格落实改革精神，但部分单位仍然以部门利益为导向，存在本位主义思想。在事权下放过程中，街道与职能部门之间关于承接、下放哪些职权意见不一，有些审批服务执法事项职能部门不想放权，有的事项责任大、问题多职能部门不想管、急于下放，这些问题给深入推进向街道放权赋权工作带来不便。

（六）综合行政执法队伍能力素质与执法需要不匹配。随着执法范围的扩大，街道综合行政执法整体承接能力偏弱，执法人员法律素养、专业水平参差不齐，执法专业人员缺乏等短板问题逐渐暴露，综合行政执法改革面临着如何实现执法人员由“专”到“全”的转型的问题。同时，对执法人员的专业技能没有统一要求和考核，原有执法人员的专业知识有限，容易影响公正执法。此外，对执法人员的监督力度有限，综合行政执法还未形成内外部监督的有机整体，监督规范不明确等，容易出现监督机制流于形式、救济途径不顺畅的问题。

四、沿海地区街道综合行政执法的经验做法

（一）街道综合行政执法改革背景。杭州市下城区长庆街道于2019年5月开始，作为浙江省开展乡镇（街道）综合行政执法改革的试点，成为浙江省首批被赋予行政处罚权的街道之一。南京市秦淮区于2016年已开始探索街道综合行政执法改革，改革初期推动市场监管领域执法下沉，但当时的改革是将市场监管派驻机构与街道经济科室合署办公，并非真正下放，后期未见明显成效。在江苏省以及南京市的大力推动下，省政府对秦淮区在相关街道和领域开展相对集中行使处罚权进行批复，2019年底秦淮区全面推进街道综合执法改革。

（二）两种改革模式对比

名称杭州市下城区南京市秦淮区牵头领导及部门区城市综合执法局，长庆路街道试点区委书记挂帅，组织部长、分管法制副区长全程统筹推进机构设置、人员配备1.街道设内设科室“综合执法办公室（综合执法队）”，以街道名义执法2.综合执法办公室人员由区城市综合执法局人员组成，共18 人，受区城市综合执法局和街道双重领导3.街道法制审核机构由街道副主任分管、街道综合信息指挥室负责人具体负责，并聘请法律顾问提供法律服务，出具法律意见1.设内设机构“街道综合执法局”，全权负责街道执法事项2.综合执法局40 人左右，由市场监管、城市管理、街道本级人员组成，公务员或参公编制3.街道综合执法局领导干部人事任免权由街道决定。执法人员仍在原单位，日常管理考核晋升权限下放至街道4.法制审核由司法所承担，司法所聘请法律顾问为街道综合执法提供法律服务经费保障街道综合执法办公经费每年约200 万元，其他执法经费100 万元, 办公经费由区城市综合执法局向街道拨付，其他执法经费街道协调解决1.街道综合执法局每年工作经费100 万元，其他途径解决300 万元2.设置九室一庭，建设综合执法指挥平台及指挥系统，指挥调度执法下沉执法事项涉及城市管理、人力资源和社会保障、住房和城市建设、文化和广电旅游体育、卫生健康等5 个部门16 个领域共计288 项，下放执法事项主要为小微事件、高效便民、专业性不强的职权涉及民宗、教育、市场监管、城市管理、应急管理、水务、人防、住房保障、建设8 个领域共计283项处罚权，各街道承接事项一致，下放事项主要为简单、易行、多发以及没有执法队伍的职能部门和常年零执法且专业性不强的部门事项改革运行情况行政处罚案件全程网上办理，每年开展行政处罚约500 项行政处罚事项采取“集中+ 下沉”模式，专业性强的向职能部门集中，简单、易行、专业性不强的事项向街道下沉，设置案件移交过渡期

五、深入推进街道综合行政执法改革的思考与对策

结合上述存在的难点、先进地区改革经验做法和综合执法的多专业性、大综合性、大责任性特点，对深入推进街道综合行政执法提出以下几个方面的思考和对策。

（一）建立协调机制，推进市级部门职能下沉。结合经济社会发展现状和特点，建立市、区、街道三级智慧统筹机制，协调市级部门基层审批服务执法事项的下沉接入，公安、税务等上级部门、垂直管理部门以及驻区机构的行政许可及公共服务类事项，按照“能进则进”的原则集中进驻街道，实现“一口受理、一窗通办”。行政执法采取综合执法和专业执法的形式，常见、多发、简易事项由街道负责，专业性强、跨领域、跨区域、复杂事项由市级协调、区级负责、街道主战。全面梳理市级和区级共同承担且层级间职责不清事项，聚焦关注度高的城乡建设、生态环境、应急管理等领域，制定市级、区级、街道主体责任和配合责任清单。同时，由上级出台关于市级职能部门下沉审批服务执法事项相关规章制度，强化制度保障。

（二）强化顶层设计，构建统一指挥体系。充分发挥统筹谋划、顶层设计作用，有针对性地建立制度、完善机制，为街道综合行政执法“立柱架梁”。一是统一机构接权，确保运行顺畅。将“综合执法办公室”调整为街道所属事业单位“综合执法队”，统筹辖区内综合行政执法工作，牵头建立综合执法平台，负责具体执行工作，调整后的事业单位以街道名义开展执法。法制审核方面，在街道内设机构“党政办公室”增加法制审核职能，设置法制审核岗，负责法制案件的规范性、合法性审核，协助街道主任做好法制审核工作。二是因地制宜放权，确保权责一致。深入开展调研，综合考虑其他领域执法情况，在梳理河南省赋予经济发达镇185项县级经济社会管理权限和其他领域执法权的基础上，根据街道实际需要和承接能力，以“放得下、接得住、管得好”为原则，“分批次、有差别”推进权限下放，并将部门行政审批职权一并下放，设置案件移交过渡期，过渡期内仍以原单位为主，确保街道权责一致，促进街道属地管理优势充分发挥，提升基层治理能力。三是明确执法权责界限，加强执法规范建设。推动建立完善街道职责准入制度，制定区级职能部门、街道权责清单，街道职责准入清单，执法事项清单，定期更新和调整，明确执法范围和内容。制定相关原则，明确下沉人员范围、条件等事项，加大下沉人员执法培训力度，充分挖掘区直机关人力资源潜力，选派具有相关专业知识的优秀人员到街道工作，充实基层执法力量。

（三）建立运行机制，构建高效执法体系。一是打造智能化全天候执法信息采集处置体系。依托数智金水城市运营管理中心的“城市大脑”平台在“采集信息、统筹处理、分发派遣”方面的智能化处置、快速反应优势，实现“发现问题—统筹汇总—智能分类—派遣处理—结案反馈”的全流程闭环式管理，通过信息化手段，实现全天候违法信息采集处置，将执法由“单打独斗”向“组合拳”转变，形成“统一指挥、快速反应、整体联动、运转高效”的具有金水特色的街道综合行政执法模式。二是创建全流程标准化制度管理体系。制定街道综合行政执法工作专业化、标准化、网格化、精细化制度，以及综合行政执法流程图、执法人员工作细则，明确执法人员岗位职责、行为规范、办理时限、监督检查、考评奖惩、责任追究、卷宗管理等内容，建立以制度管事、以制度管人、规范化操作、高效率执法的运转体系。三是建立信息化群众共治共享平台。统一整合执法信息，规范信息共享流程，建立执法部门之间、执法部门与民众之间的信息共享平台，消除执法部门间的信息沟通壁垒，及时发布执法动态，确保协作部门及时掌握执法现状。主动公开信息，让群众及时了解执法情况，同时开通群众线索举报通道，发挥群众治理的及时性、广泛性，更好地保证公平执法，提高执法效率。