城乡制度变革背景下的乡村规划理论与实践

罗国娜 禹怀亮 王春玲 李献灿

摘要：【目的】为了提高乡村规划内容合理性，促进乡村经济的稳定发展。乡村规划建设理论的演进与时俱进，核心是对乡村地位的确认、乡村本质的认知和乡村运行规律的把握。【方法】针对城乡制度变革背景下乡村规划需求展开分析，内容包括乡村振兴需求、产业兴旺需求、生态宜居需求、乡风文明需求、治理有效需求、生活富裕需求等，通过研究做好空间开发工作、加强乡村产业规划、打造乡村宜居环境、开展土地综合治理、确定空间管制规则等内容。【结果】明晰乡村地区规划定位，重视乡村区域专项规划研究，借助国土空间规划完善乡村空间布局，乡村振兴规划需结合乡村规划建设，落实规划编制方案，借此挖掘乡村发展优势，完善乡村地区整体建设。【结论】通过采取合理措施加强乡村规划实践工作，促进乡村经济的稳定发展，实现乡村振兴战略，为美丽中国建设发展作出贡献。

关键词：城乡制度;乡村振兴;产业兴旺;乡村规划

国家治理现代化背景下的城乡规划建设和运营管理必将实现法制化、人本化、精细化，但与城市不同的是乡村建设的首要前提是生态为本，顺应乡村发展的时代规律、理解乡村社会的独特特征、尊重乡村空间的地域属性、树立农民主体的治理理念，是新时代乡村建设实践的基本路径和促进乡村现代化的必然选择。尽管近些年我国在乡村建设中已经积累了较丰富的乡村规划实践经验，但在新的城乡关系背景下乡村规划的编制仍然存在较大发展空间。我国农村正在发生新的变革，特别是党的十九大以来实施乡村振兴战略并提出“必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”，基于此，做好乡村规划工作，也显得非常重要。我国农村正在发生新的变革，特别是党的十九大以来实施乡村振兴战略并提出“必须重塑城乡关系，走城乡融合发展之路”。优先做好乡村规划编制工作成为全国各地乡村发展的重要、紧迫任务。尽管重视程度得到提升，但一些乡村规划仍缺乏科学指导，存在乡村规划不成体系、不顾长远利益，以及忽视生态环境、轻视地方文化等问题。我国广大农村地区长期是以从事农业生产为主的劳动者的聚居之地，但 21 世纪以来的农业人口大流动赋予乡村新的涵义。因此，乡村规划应结合新的城乡关系来充分认识城乡一体化带来的红利，因地制宜、科学精准地做好乡村规划编制。

1 城乡制度变革背景下乡村规划需求

1.1 乡村振兴需求

党十九大报告中提出，要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。巩固和完善农村基本经营制度，深化农村土地制度改革，完善承包地“三权”分置制度。同时，在乡村制度变革背景下，也对土地承包关系进行再次强调，期间也深化了农村集体产权制度改革，将土地承包制时限延长30年，这样也更好地保护了农民权益，完善了现代农业产业体系内容。除此之外，在农业发展中也涉及一二三产业的融合发展内容，这样可以拓展农民增收渠道，促进乡村经济稳定发展。

1.2 产业兴旺需求

在乡村规划过程中，需要满足产业兴旺需求，具体内容如下。第一，目前乡村出现衰落问题的主要原因在于，农村人口数量的大量流失，相比于乡村发展而言，城市中拥有更多的就业机会，从而引起了乡村人员的快速流失，增大了城镇和乡村之间的经济收入差异。因此，在乡村规划过程中，需要创造出更多的就业机会，以提高乡村带来的吸引力，促进区域经济发展。第二，在乡村发展过程中，如果以传统作业作为基础产业，对于年轻人发展而言，并不能为其提供充足的经济来源支撑，因此在乡村规划过程中，需要做好一二三产业融合发展，提升乡村产业的多元化，这样可以进一步优化乡村农业发展体系，促进产业兴旺发展需求。

1.3 生态宜居需求

在乡村规划过程中，需要满足生态宜居需求，具体内容如下。第一，受到乡村衰落、农村人口数量大量流失等问题的影响，乡村的生态环境相对较差，还没有建立完善的给排水系统、消防系统、基础设施系统等，从而引起了生态发展问题。因此在乡村规划过程中，需要基于生态宜居原则来完善乡村基础建设，以提高乡村带来的吸引力，促进区域生态经济发展。第二，在乡村发展过程中，如果还以传统农业作为基础产业，不注重特色生态产业的发展，也会影响乡村特色发展，降低乡村吸引力。因此，在乡村规划过程中，需要做好特色产业融合发展，提升乡村生态产业的多元化，以进一步优化乡村生态经济发展体系，促进生态经济的稳定发展。

1.4 乡风文明需求

在乡村规划过程中，需要满足乡风文明需求，具体内容如下：第一，乡村文明的发展，涉及许多优秀历史文化，而乡村的乡风文明环境相对较差，还没有建立完善的文明管理体系，这样在发展过程中，会引起生态发展、乡村文化传承等问题。因此，在乡村规划过程中，需要基于乡村文明发展需求来完善乡村基础建设，以提高乡村带来的吸引力，促进区域乡村文明的建设速度。第二，在乡村发展过程中，需要注重乡村文化的传承，更好地保留优秀文化，这样在乡村规划过程中，可以帮助农民建立更加良好的发展信心，为乡村发展提供更强的精神发展动力，从而促进区域生态经济的稳定发展。

1.5 治理有效需求

在乡村规划过程中，需要满足治理有效需求，具体内容如下。第一，在行政化发展背景下，政府成为乡村的主要管制者，但是村民自治处于停滞，无法对乡村居民进行有效的统筹管理，且没有建立完善的治理体系，会引起乡村农民配合积极性差、经济发展速度落后等问题。因此，在乡村规划过程中，需要基于治理有效需求来完善乡村基础建设，以提高乡村带来的吸引力，促进区域乡村文明的建设速度。第二，在乡村治理过程中，需要注重乡村治理内容实用性，更好地保留优秀文化，帮助农民建立发展信心，同時也需要提升治理过程的有序性，借此来加快区域生态经济的发展速度。

1.6 生活富裕需求

除了上述需求内容外，在乡村规划过程中，满足生活富裕需求，具体内容如下。第一，在乡村发展过程中，需要做好特色产业融合发展，并且需要做好产业综合性发展，从而提升乡村生态产业的多元化，进一步优化乡村生态经济发展体系，促进乡村经济的稳定发展。第二，在发展过程中需要做好基础设施的完善处理，建立更加完善的乡村服务体系，让乡村居民享受到更加便捷的服务内容，提升村民生活品质。

2 城乡制度变革背景下乡村规划实践要点

2.1 做好空间开发工作

2.1.1 农业空间调整

在乡村规划发展过程中，进行农业空间合理开发属于最为基础的工作内容。农业空间的主要作用是满足农业生产发展的地域，同时展现田园风光，承担着农村主要的生产活动。在对其空间进行发展过程中，需要结合当地基础条件，种植一些特色农产品，促使农业现代化发展活动的顺利推进。另外，在发展过程中需要对农村用地做好综合化管理，例如，将农业用地进行集中化管理，可为修建灌溉设施提供便利，同时也有利于农业机械化发展。

2.1.2 建设空间调整

在乡村规划发展过程中，进行建设空间合理开发属于非常重要的工作内容。建设空间的主要作用是第二产业和第三产业生产发展的地域，主要承担着第二、第三产业生产活动，也是居民居住用地。在对空间进行发展时，需要结合当地基础条件，合理规划第二、三产业的具体位置，促使现代化发展活动的顺利推进。另外，在发展过程中需要对节能化产业进行综合管理，将工业用地进行集中化管理，为工业园区的集中化管理提供便利条件，有利于开展工业机械化发展活动。

2.1.3 生态空间调整

在乡村规划发展过程中，需要做好生态空间的调整工作。生态空间的主要作用是生态产业生产发展的地域，主要承担着区域生态经济发展、生态环境保护等工作。在对空间进行发展时，也需要结合当地基础条件，合理规划生态产业、特色经济产业的发展位置，这样也促使生态化发展活动的顺利推进。另外，在发展过程中需要对生态化产业进行综合管理，例如基于当地特色环境来合理规划生态发展用地，并且需要对生态化产业进行集中化管理，这样可以逐渐形成契合乡村生态经济发展的管理体系，从而为乡村生态经济发展提供便利条件。

2.1.4 留白空间调整

除上述发展内容外，在乡村规划发展过程中，需要做好留白空间的调整工作。留白空间的主要作用是乡村后续发展过程中用于补充和完善，主要承担着区域未来发展的缓冲处理，为乡村经济的可持续发展提供充足动力。在对留白进行发展时，需要结合当地基础条件、经济发展情况，合理规划过渡空间位置，布设其相关内容，促使乡村可持续发展活动的顺利推进。另外，在发展过程中也需要对可持续发展活动进行综合管理，例如，基于当地特色环境、经济发展状态等内容，和周边区域展开合作，这样也可以对产业进行集中化管理，逐渐形成契合乡村经济可持续发展的管理体系。

2.2 加强乡村产业规划

2.2.1 发展传统文化产业

在乡村规划发展过程中，做好传统文化产业发展，这也是提升文化产业吸引力的重要措施。从实践情况来看，需注意以下内容。第一，对当地传统文化内容进行整理，筛选出最具发展价值的文化内容，以此为基础来完成文化产业建设，从而促使乡村可持续发展活动的顺利推进。第二，在传统文化产业发展过程中加强传统文化创新工作，做好多元化文化融合处理，且需要做好当地文化元素挖掘，从而形成契合乡村经济可持续发展的管理体系，满足文化产业发展需求。

2.2.2 发展现代化产业

在乡村规划发展过程中，做好现代化产业发展，这也是提升居民经济收入的重要保障。从实践情况来看，需注意以下内容。第一，对于当地可发展内容进行整理，筛选出最具发展价值的现代化内容，以此为基础来完成现代化产业建设，细化现代化产业内容，从而促使乡村可持续发展活动的顺利推进。第二，在现代化产业发展过程中需要加强龙头企业的创新管理工作，拟定恰当政策来辅助地方企业发展，做好当地特色元素挖掘，从而形成契合乡村经济可持续发展的管理体系，满足区域经济的稳定发展需求。

2.2.3 小商品制造产业

除上述提到的内容外，在乡村规划发展过程中，做好小商品制造产业发展，这也是提升当地产业多元化发展的重要措施。从实践情况来看，需注意以下内容。第一，拟定政策辅助小商品制造产业的发展，而且也需要从小商品产业种类中筛选出比较有发展价值的文化内容，从而加快乡村产业建设，促使乡村可持续发展活动的顺利推进。第二，在小商品制造产业发展过程中，要加强产业统筹管理工作，可以规范乡村小商品产业发展进度，形成契合乡村经济可持续发展的管理体系，满足小商品产业发展需求。

2.3 打造乡村宜居环境

2.3.1 做好居住用地规划

在乡村规划发展过程中，做好居住用地规划工作，是打造乡村宜居环境的重要条件。从实践情况来看，需注意以下内容。第一，对于当地可发展内容进行整理，根据实际发展需求，来对居住用地进行规划设计，更好的完成现代化产业建设，细化现代化产业内容，从而促使乡村可持续发展活动的顺利推进。第二，在现代化产业发展过程中需要加强居住用地位置的规划设计，从实践情况来看，居住用地需要沿着“自上而下”的方向发展，要契合新乡村规划要求，提升区域经济发展稳定性。

2.3.2 加强产业承载力

为了提升乡村宜居环境的长久性，需要在乡村规划发展过程中，做好增强产业承载力的工作，从而提升地区生态发展过程的持续性。从实践情况来看，需注意以下内容。第一，对于当地产业发展情况进行调研，根据实际发展需求对产业承载力的上限值进行计算，结合上限值来完成产业分布处理，从而促使乡村可持续发展活动的顺利推进。第二，在现代化产业发展过程中，需要在允许值范围内，做好产业结构的调整工作，从而确保乡村产业发展过程的有序性，以提升区域经济发展稳定性。

2.4 开展土地综合治理

2.4.1 農业用地整治

为了提升乡村宜居环境的长久性，在发展过程中需要加强农业用地整治，提升农业用地整治结果的合理性。从实践情况来看，需注意以下内容。第一，对于当地农业发展情况进行调研，了解目前农业发展过程中存在的问题，根据实际发展需求，拟定合理的农业用地整治措施，这有利于整治活动的顺利推进，为乡村经济发展提供可靠支持。第二，在现代化产业发展过程中，需要在允许的范围内，做好农业用地的留白和集中化管理，这有利于水利灌溉措施的顺利拟定，为区域经济发展奠定良好基础。

2.4.2 建设用地整治

为了提升乡村宜居环境的长久性，在发展过程中需要加强建设用地整治工作，提升建设用地整治结果的合理性。从实践情况来看，需注意以下内容。第一，对于当地建設用地目前存在的问题进行统计，如工业区过度分散、占地面积不合理等，拟定恰当措施对其进行处理，从而提升建设用地整治结果的使用价值，为乡村经济发展提供可靠支持。第二，在现代化产业发展过程中，基于产业承载力上限来完成建设用地合理规划工作，提升乡村土地资源的利用效率。

2.5 确定空间管制规则

2.5.1 农业用地管制规则

在拟定空间管制规则时，做好农业用地管制规则的制定，提升农业资源利用效率。在具体应用中，保护好永久基本农田，不允许他人以任何名义进行侵占;优化耕地生产环境，做好农业设施改造升级工作，使其可以更好的满足现代农业发展需求;加强乡村商品林管理工作，不断改善乡村生活环境;协调经济林木的采伐量和种植量，使当地农业发展可以维持在比较稳定的状态。

2.5.2 建设用地管制规则

在拟定空间管制规则时，做好建设用地管制规则的制定，提升建设资源利用效率。从实践情况来看，乡村政府需要加强宅基地管理工作，并利用恰当的土地整改措施，来提升已有土地资源的利用效率。加强公共设施用地的管理工作，基于当地未来发展需求来调试管制内容，从而创造出更高的社会经济效益。经营性建设用地管理，做好土地资源的优化管理，确保商业活动的顺利进行，这也是乡村商业稳定发展的基础条件。

3 结束语

综上所述，在城乡制度变革背景下，通过采取合理措施加强乡村规划实践工作，不仅可以提升乡村已有资源的利用效率，促进乡村经济的稳定发展;而且有助于乡村发展体系的不断完善，为乡村经济可持续发展奠定良好条件。

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基金项目： 兵团第一师市科技局项目阿拉尔市建设发展与生态保护相结合的关键性技术研究（2018XX03）;中央支持地方高校项目南疆特色生态城市研究—以兵团第一师阿拉尔市为例（TDZKSS202011）

作者简介：罗国娜，硕士，讲师，研究方向：国土空间规划与生态修复。

通讯作者：李献灿，硕士，副教授，研究方向：国土空间生态规划。