济南市建设城乡融合发展试验区的迫切性和对策探讨

杨雪纯，沈忠明

(西南大学 商贸学院，重庆 402460)

1 济南市推进建设城乡融合发展试验区的时代动因

1.1 新农村建设仍然存在着较大提升空间

党的十九大以来关于乡村振兴发展战略的要求，从总体规划层面来看，乡村建设取得了巨大的成功：乡村产业供给侧结构性改革取得巨大成果，农民收入增长速度稳步提升；我国乡村农业产业经济发展速度快，农民大众对更好生活的需求得到了满足；粮食总产量总体呈动态上升趋势，连续5年超过6.5万万吨以上，不仅能够自给，还能向外出口，为国家收入增加做出了巨大贡献。但是从总体局势为起点来看，我国当前城乡融合发展仍存在诸多薄弱环节，在规范乡村规划、人与自然和谐共生、保护和传承传统村落文化、村政等方面都有着较大改善空间。济南市的新农村建设同样存在着较大的提升空间。

1.2 城乡经济二元化问题突出

20世纪70年代以来，改革开放之风大大促进了中国的经济和社会发展。人民生活不断改善，农业劳动生产率增长迅速，城乡面貌发生了翻天覆地的变化，城乡二元经济问题逐年改善。然而，改进情况未能达到理想水平：由于城乡二元经济结构的存在是长期以来的持久性问题，根深蒂固，短期内难以根除。因此，这一问题的长期存在导致乡村居民与城镇居民的收入差距仍在进一步扩大，进而导致城乡经济结构间的矛盾整体激化。因而国家十分重视这一问题的解决，出台多项助农惠农政策，多措并举，在诸多方面取得了较为显著的成效。但在当前来看，我国城乡经济发展仍处于失衡状态，推进城乡基本公共服务均等化举步维艰。

根据党的十九届全国代表大会报告，“基本实现基本公共服务均等化”被视为2020—2035年的发展目标，进一步明确了从“总体实现”到“基本实现”的行动计划和行动路线，提出了更具前瞻性的发展思路和更加务实的发展目标[1]。近段时间以来，农村地区的公共服务建设取得了显著成果，城市与乡村居民在医疗卫生、文化教育等方面得到了广泛落实。即使这样，城市与乡村在基本就业、基本养老、基本生活等方面保障水平的差距仍是城乡融合问题被动的关键，特别是在教育和卫生保健方面存在严重的缺陷。究其原因，有如下两方面：一方面，我国农村人均受教育年限仅为7年，远低于城镇水平，教育起步晚、发展慢，对新生事物的认知较晚，这是乡村文化教育水平提升速度整体落后于同期城镇的主要原因。另一方面，城市人口相较于乡村人口，对自己身体素质与体格康健的要求较高，愿意消费先进的医疗器械与技术，使得城镇市民愿意从事相关工作，从而城市医疗人力资源充足，城乡人力资源调配差距加大，并最终影响了城乡基本公共服务协调的进展。

1.3 城乡产业发展方向差异巨大

我国自古以来就是一个农业生产大国，农业发展水平长期处于世界前列。自20世纪50年代以来，我国社会主义工业化迅速发展，城镇第二产业发展迅速，然而由于乡村对外界经济接触较为欠缺，因而造成城市第二产业发展迅速而乡村第二产业发展停滞不前，城乡产业结构及经济结构差距迅速扩大；20世纪70年代，新时期发展序幕的徐徐拉开，给中国经济与贸易结构的创新升级提供了一个新的思路，这一时期二、三产业发展较为迅速，乡村第一产业与其他非农产业在劳动生产率方面差异依然较大，乡村经济的以农为主，导致其他产业较为落后。这一现象在当前新时代发展下有所缓解。比如，当前国家所提倡的扶贫由“输入血液”到“自主造血”，引导当前农业发展采用现代化生产方式及营销手段，提高了商品生产率，获得更大效益。尽管如此，乡村产业发展仍有进一步上升完善的空间，如乡村人才缺口巨大，对专业高质量人才回乡助农吸引不足等问题，这些都需要进一步思考。

2 济南市城乡融合试验区的区位条件

2.1 区位优势

2.1.1 自然条件

济南市坐落于山东省内中部偏西，地处黄河出山口形成的冲积平原之上。相较于西南地区的试验区来说，平原面积辽阔，土壤肥沃，可利用土地面积大，为城乡融合发展试验区提供充足的土地资源。同时，济南市地质构造独特，泉水丰饶，因此一直被人们称为“泉水之乡”，是鲜有的坐拥山、泉、湖、城四大元素的城市，为济南市城乡融合发展试验区旅游资源的开发做出了巨大贡献，为济南市乡村特色小镇的发展扫清了障碍。

2.1.2 经济社会条件

济南市试验区经济具有规模大、发展水平较高的特征；以棉花、小麦和玉米等为主的经济作物，辅之以独具乡田旅游特色的花卉、植被等观光植物，在农业互补性方面具有天然优势[2]，为发展集一二三产业于一体的循环创意农业打下了优良基础，也为试验区相关政策的积极推进提供了良好的条件。

从社会建设的角度来看，济南市长期在山东省诗歌辞诵、儒家文化的多元影响下，具有乡村习俗的优良传承。在社会秩序的维护中，存在着多元发展的特征，同时该地乡村中也存在着部分党政组织提供政策支持，为城乡融合扫清障碍。

2.2 劣势

一是乡村产业起步晚，发展慢，难以支撑本地经济前进。济南市试验区相对于市区落后闭塞，特色农业产业链发展不完善，阻碍了地方特色经济的大规模发展，城乡一体化深度不足。二是济南市试验区基本公共服务建设供给不到位，包括水利、电力、教育、医疗卫生等方面；三是随着当前中国社会老龄化严重，加之乡村产业发展滞于城镇地区，省内外各大城市对青少年劳动力需求量大，乡村劳动力及知识分子外出工作，导致乡村“空心化”“留守普遍化”现象出现，人才大量流失，城乡融合发展工作宣传困难。

3 济南市推进建设城乡融合试验区的迫切性

3.1 回应国家战略要求

2021年2月21日，党的十九届五中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》中强调，必须优先解决农业、农村及农民的问题，全面推进乡村振兴战略，加快农业农村现代化进程。这一建议为济南市解决乡村振兴问题做出了总体规划，为当前和未来城乡的良好融合铺平了道路。同时也有利于加强济南市党对当地乡村工作的全面领导，加强济南党委和各级领导书记对城乡一体化的重视程度。为早日达成“十四五”时期农业农村发展的总体要求，济南市政府全面进行体制机制完善工作，加强乡村治理、统筹规划，加强党委农村工作指导小组建设以及工作体制构造，为最高质量推进城乡一体化融合发展进程助力。

3.2 带动城乡经济发展

国家改革方案中提出，要在全国范围内践行发展试验区，细化到各省、各市、各区县。济南市政府及城乡居民对此积极响应、贯彻落实新发展理念，坚定创新是国家整体发展的核心。落户制度的推进能够合理配置农村空余土地资源的所有权、经营权、承包权，对发展报告中提出的加强土地所有权和改变三权分置制度的要求做出了有力的回应，带动了一二三产业间的间接效益，使得农民产量得到提高、改善生活质量的能力增强，农民权利也得到了更好的保护，一定程度上推进土地资源的规范化使用。

发展壮大集体经济是增强服务功能、促进城乡共同富裕进程、促进农业产业集约化专业化的重要物质基础，搭建城中村改造合作平台，有助于农村集体经济的进一步拓展；同时，对于开发社会体系以及修改增加利益的机制也十分关键。建立协调一致的平台，能够为促进工业和乡村的发展以及传统文化、文化遗产的传承助力。特色园区与小镇的开发，有助于区域生态工业的发展、旅游业和旅游业的创造价值的增加以及高度熟练人才的培训，同时也有利于乡村就业、产业整合及资源开发[3]。建立生态产品价值实现机制，有助于乡土特色的充分展示和产业生态化的推进，城市与乡村的差异越大，特色互动性与体验性就越强。

3.3 促进城乡社会环境改善

济南市政府公布济青片区发展对策与方案，该方案致力于土地资源的充分利用、落户制度的完善、特色小镇的打造。这一决定的实现，通过新型农业科技的推广，使得农民群众进行专业知识学习，对于农村经营方式的调整、创造地方就业机会、保障社会安宁祥和、共同打造良好社会环境等有着良好的社会效益。

4 济南市城乡融合发展试验区的基本思路及对策

4.1 基本思路

2021年3月19日，《山东济青局部片区城乡融合发展试验区创建方案》公布，济南市政府积极响应国家政策，并对土地建设、安装制度、村庄建设等进行实践研究。为城乡一体化建立可持续的政治机制和制度是现代化的优先事项之一，济南市政府积极致力于发展试验区建设城乡统筹和城乡一体化进程的加快，重点在城市和农村地区住房的改善、提高城市宜居性和美丽村庄的民居建设，通过促进农村振兴、提升城市宜居水平、打造建设美丽村居等加快城乡融合进程，深入实现城乡综合发展，以期达到促进乡村振兴、深入贯彻城乡一体化发展的效果。

4.2 对策

4.2.1 促进城乡住房条件改善

2020年，山东省全面放宽大城市落户限制，济南市住房和城乡建设局积极响应，在综合发展试验区优先执行，放宽对农业人口迁移和定居的制约，给予金融、社会保障，鼓励落户。这一做法，使得乡村及乡镇居民的依法落户得到了保障，有助于转移过剩的农村劳动力，同时也有助于缓解城市劳动力不足的压力，在一定程度上有利于城乡融合发展试验区的建设。

城乡土地资源的有效利用是资源合理配置的重要组成部分。同年5月，济南市住房城乡建设局强调，我们必须坚持总基调稳步增长,深入实施改造老旧住宅区、旧建筑改造和出租住房建设,多向发展努力，不断改善人民的生命安全。济南市政府在棚改旧改方面成果显著，取得了“百日清零”的战绩，产生的优秀成果与政府组织的多方努力是分不开的：首先，为这一重大举动增设文件，提供制度保障，达到每日、每月对其工作进行总结反思；其次，济南市人民政府坚持在任何时候都把人民的利益放在所有利益的最前列，极力打造人民舒心、百姓放心的服务型政府，获得了广大市民支持；最后，济南市人民政府对受到该整改项目影响的人民群众进行妥善安置，加快安置房建设，保质保量。济南市政府的这一系列举措，为城乡基本公共服务均等化做出了重要贡献。

4.2.2 提升城市宜居水平

宜居城市是人民对美好生活的向往。济南市把城市基础设施、环境建设置于至关重要的位置，并将城市质量作为工作重点。2021年4月，济南市城市品质提升百日攻坚战打响，城管局、水利局等多部门携手共进，在修整破旧路面、治理排水设施、垃圾分类治理、占道经营等19个常见问题上进行精细化整治突破，有助于增加城乡居民生活舒适度，提高城市和农村居民的生活水平和幸福指标，切实感受到城市与乡村发展的魅力所在。

4.2.3 打造建设美丽村居

打造建设美丽村居，有助于农村人民群众生活工作环境的改善以及乡村振兴政策的进一步推进。济南市政府在保持原有的山、泉、村生态环境资源的基础之上，结合当地淳朴的民风民俗，以当地具有历史文化价值的山川河湖为资源优势和文化特色，力图打造集观光体验、传统村居保护、农家餐饮、娱乐休闲为一体的综合体。这一系列决策深入贯彻了乡村振兴战略“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，对于增加乡村居民收入、提高居民生活水平具有巨大成效。