农林产业扶贫与乡村振兴战略衔接研究

李佳珉

党的十九届五中全会将“脱贫攻坚成果巩固拓展，乡村振兴战略全面推进”纳入“十四五”时期经济社会发展主要目标，提出“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接”的要求。乡村振兴战略与农林产业扶贫都是以促进农民富裕，实现农村发展为中心，乡村振兴战略致力于实现农业农村现代化，而扶贫开发则致力于农民精准脱贫，贫困村、贫困镇、贫困县摘“贫困帽”。在乡村振兴视角下，如何实现农林产业升级，促进二者有机衔接，成为一个亟待解决的问题。

一、农林产业扶贫与乡村振兴战略之间的内在联系

乡村振兴是实现城乡共同富裕、平衡发展的路径，而农林产业扶贫是乡村振兴的重要支柱。农林产业扶贫是利用当地的农林产业资源，通过农林产业的发展来带动当地农民脱贫。地方政府要将农林产业扶贫作为扶贫开发的重要方式，通过发展当地特色农林产业，加强农林产业相关的基础设施建设，来带动农民脱贫。农林产业扶贫将乡村振兴具体化，对乡村振兴进行了补充，并提供了方法论，将推动乡村振兴战略的实施。

（一）农林产业扶贫与乡村振兴战略目标与效益的耦合

考察农林产业扶贫与乡村振兴战略目标的实现程度和所产生的效果，首先要分析二者目标的契合程度。农林产业扶贫所解决的是贫困村、贫困镇、贫困县的温饱与发展问题，最终目标是实现共同富裕。农林产业扶贫与乡村振兴战略都着眼于解决“三农”问题，因此在目标上是耦合的。从实现目标的过程所产生的影响看，作为农村最基本的产业，农林产业的发展不仅解决了脱贫问题，还解决了农村的发展问题，使得贫困村、贫困镇、贫困县有了自己的支柱产业，实现村、镇、县可持续发展，发展绿色农业，这与实现乡村振兴所产生的效果不谋而合。因此，农林产业扶贫与乡村振兴战略的目标与效益耦合。二者的耦合加快了两个战略的相互融合与衔接。

（二）农林产业扶贫与乡村振兴战略的服务目标耦合

农林产业扶贫作为扶贫开发的方式，其服务的对象是贫困村、贫困镇、贫困县的贫困线以下农民，通过有效的扶贫政策与贫困户精准对接，并给予技术支持、资金支持、政策支持，最终实现脱贫与共同富裕。虽然农林产业扶贫与乡村振兴战略二者服务的侧重点不同，但最终目的都是让广大农民共同富裕。农民是“三农”问题的核心，也是乡村振兴战略的参与者与服务对象，只有农民实现共同富裕，乡村的发展才会上一个新的台阶；只有农民实现共同富裕，才能激活其内生发展动力，实现乡村的可持续发展。因此，农林产业扶贫是乡村振兴的基础，新农村建设的第一步就是脱贫。农林产业扶贫与乡村振兴战略之间相互依存。乡村振兴是农林产业脱贫的质的飞跃，而农林产业是乡村振兴的量的积累，二者的服务目标耦合。

（三）农林产业扶贫与乡村振兴战略的产业资源耦合

扶贫开发的核心思想就是提高农村自主发展的能力，依靠农林产业扶贫来实现脱贫“摘帽”。农村经济是现代化经济体系的重要环节。而农林产业是农村经济的核心。乡村振兴与农林经济产业扶贫都必须依托当地的特色产业资源，延长产业链，增加产品的附加值，从而使广大农民获得更多收益。因此，农林产业扶贫是乡村振兴的重要组成部分，二者在产业资源上相融合，是共性与个性的关系。农林产业扶贫的特点就是依托当地的特色农林产业资源，包括当地特色种植业产品，对特色产品的加工产业与农副产品的销售仓储等相关产业在内的一系列农林扶贫产业，通过农林产业扶贫带动当地农民脱贫致富。例如，内蒙古通辽市的科尔沁左翼中旗建成了以牛肉为核心的相关产业，从屠宰到加工的一系列配套产业，形成了一个特色品牌，实现贫困县 “摘帽”。

二、农林产业扶贫与乡村振兴战略有效衔接的困难

依据乡村振兴与农林产业扶贫的内在关联性，可认为二者能实现有效衔接。但是乡村振兴与农林产业扶贫处在量变和质变的不同阶段，侧重点也有所不同，因此在衔接上还存在一定困难。

（一）部门与部门之间难以统筹

农林产业扶贫属于扶贫开发的一种方式，由扶贫部门管理。当地的扶贫部门还负责国内扶贫政策的落实，如建档立卡、对扶贫专项资金的分配与使用，动员基层的力量参与定点扶贫工作等。农林产业扶贫是系统性工程，在农林产业扶贫中，地方要依靠当地特色农林产业资源大力发展当地特色农林产业，如特色产品的种植业、加工业、运输业等。这些农林相关产业的开发不仅涉及扶贫部门和农林部门，还涉及市场监管部门、水利部门等。农林产业扶贫与乡村振兴的负责部门不同，为二者的统筹规划与衔接带来了一定困难。多头管辖容易造成资源配置不合理、政务流程过长等。因此，如何实现部门的统筹规划与协调成为乡村振兴与农林产业扶贫有效衔接亟待解决的问题。

（二）资源整合难度大

农林产业扶贫是乡村振兴的前提与基础。但是农林产业扶贫和乡村振兴在资源整合方面存在一定难度。乡村振兴是一个长久的目标，乡村振兴战略的目标是实现乡村三大产业的协调发展，核心为协调、长期、可持续。而农林产业扶贫追求的是短期内摆脱贫困，短期目标与长期目标之间存在着矛盾。脱贫攻坚时期的矛盾是贫困与脱贫的矛盾，而乡村振兴战略实施时期是发展的矛盾。农林产业扶贫注重一、二产业，而乡村振兴战略的实施则强调一、二、三产业协调发展。但资源配置是有限的，短期目标与长期目标不同会导致资源整合上存在困难。

（三）人才对接困难

人才是农林产业扶贫与乡村振兴战略实施的核心要素。无论是乡村振兴战略的实施还是农林产业扶贫，都离不开人才。人力资源一直是我国农村发展的瓶颈，导致农村空心化现象日趋严重，人才流向城市更加突出。一方面是农林专业人才对接困难。随着农林产业扶贫向乡村振兴转型，农林产业扶贫也需要更新，也就是延伸农林产业链，发展新的产业。因此，从事农林扶贫专业的人才也需要不断学习。另一方面是数量对接比较困难。过去，我国农村教育质量不高，城乡教育不均衡，导致农村人才培育相对滞后。改革开放后，大量年轻人到城里务工，农村人才流失严重。如今，优质教育资源相对集中在城市，农村学子接受教育后不愿意再回到农村，因此现有的农林产业扶贫相关人才数量较少，使得农林产业扶贫无法质变为乡村振兴。

（四）资金支持方面衔接困难

资金是目前农林产业扶贫和乡村振兴必要的物质基础，缺少足够的资金支持，农林产业扶贫与乡村振兴都无法持续。目前我国在农林产业扶贫中投入了大量资金而且已经看到了成效，完成了脱贫，但是从农林产业扶贫向乡村振兴转型过程中仍然存在资金衔接难的问题。从政府的角度看，政府投入的资金在农林产业扶贫和乡村振兴中依旧占很大比例，在农林产业扶贫向乡村振兴转型后，农林产业扶贫的资金怎样同乡村振兴对接，目前没有相应的规定。从资本的构成来看，怎样引导社会资本投入到农林产业扶贫向乡村振兴的转型之中，仍然是需要解决的问题。

三、加快农林产业扶贫与乡村振兴有效衔接的相关政策选择

脱贫攻坚取得胜利后，农林产业扶贫向乡村振兴转型成为必然趋势。目前农林产业扶贫同乡村振兴的衔接仍然存在一定困难，因此加快农林产业扶贫向乡村振兴转型必须作出合理的政策选择。

（一）加强部门间的统筹规划

农林产业扶贫向乡村振兴转型中离不开政府各部门的统筹规划。为保障政策的有效执行，就要明确政府各部门的职责，依据农林产业扶贫向乡村振兴转型的需求，结合各地方的政策，责任到人，责任到岗。将职责清晰化、实施过程透明化，加强组织建设，避免多头管辖，理顺部门关系，提高行政效率。农林产业扶贫与乡村振兴的有效衔接需要各个部门统筹规划，加大基层的参与度。同时需要利用信息技术搭建相关的网络政务平台，共享信息。

（二）建立有效的政策衔接

技术人员在河南省西华县“叶用甘薯”示范基地查看叶用甘薯生长形势

可利用农林产业扶贫与乡村振兴的政策共性。在农林产业扶贫向乡村振兴的转型中，要继承共性，保持稳定性，降低转型风险，降低政策成本，避免沉没成本。在过去的农林产业扶贫中，政府制定了很多优惠政策，脱贫攻坚完成后要将这些政策延续下来同乡村振兴战略有效衔接，在这些政策基础上进一步完善乡村振兴的相关政策。乡村振兴不是一个短期工程，而是长期战略，要制定好、完善好由短期农林产业扶贫向长期乡村振兴战略转型的政策体系。

（三）完善人才培养

目前乡村振兴人才短缺，要在从农林产业扶贫向乡村振兴转型过程中突破瓶颈，培养人才。强化人才培训建设，重点培养农林产业扶贫中的带头人，不断更新知识，让他们继续成为农林产业扶贫向乡村振兴转型的排头兵。要提高人才待遇，吸引人才回到农村，将新知识、新技术、新产业带回农村，使他们成为农林产业扶贫与乡村振兴衔接的中坚力量。利用好人才的专业知识，延伸产业链、提高附加值，让他们在农村的广阔天地里发挥光和热。

（四）加大资金投入

资金过去是农林产业扶贫的物质基础，现在是农林产业扶贫向乡村振兴转型的物质基础。不仅要做好农林产业扶贫与乡村振兴的对接，还要加大农林产业扶贫向乡村振兴转型的资金投入。在财政投入方面，要制定合理的财政投入机制，合理划分国库转移支付与地方财政的投入比例，防止出现忽视地方财政的收支，形成上级出文件、下级出钱的现象。要依据当地现状合理分配财政投入，不能过多，也不能过少。在条件允许的情况下要允许地方发售乡村振兴的专项债券。还要延续农林产业扶贫期间的财政优惠政策，吸纳社会资本，拓宽资金来源。