延迟退休政策：美日经验与中国道路

马广博，张攀婷,张盼盼

(安徽财经大学 财政与公共管理学院，安徽 蚌埠 233030)

随着我国社会经济蓬勃发展以及医疗技术快速进步，人均预期寿命延长，但我国目前退休年龄总体偏低，与人均预期寿命延长不符合，与人口老龄化日益加重的发展趋势不匹配，与劳动力结构变化不相符，因此出现了人力资源浪费的现象。“十四五规划”中提出有关延迟退休的原则，延迟退休这一话题引起热议，其关系到人民群众的实际利益，涉及再就业、养老金、代际子女赡养等问题，成为人们讨论关注的焦点话题。

关于“延迟退休”的研究，在定性层面上，我国社会各界提出延迟法定退休年龄的设想，梳理法定退休年龄设定的历史演变过程，变革社会现存旧观念重新认识和定义老年人，探寻退休的“源头”和退休年龄设计的“初心”。[1-3]从定量分析看，运用微观数据与各种模型来研究延迟退休意愿及其影响因素，[4]建立动态模型模拟出不同延迟退休方案下老年人所获得的福利。[5]在微观层面上，主要是从老年人各个角度进行研究。从老年人退休年龄来讲，运用S型效用函数确定个人效用最大化的退休年龄，男性参保职工63岁退休而女性则于60岁退休获得效用最大值。[6]从老年人个人养老金财富来说，延迟退休会使得个人养老金净收益呈现下降趋势，甚至低于当前水平，要减少其对个人养老金财富的负面影响，[7-8]而有的学者研究则表明引入延迟退休因素之后，个体福利状况将得到改善。[9]从老年劳动力的额外工作能力来看，主要依托于老年人的身体健康状况，总体上能够支撑2～5年的额外工作年限。[10]在宏观层面上，主要基于国家社会经济文化方面。随着人口预期寿命的延长，将老年劳动力的个体退休决策放置在家庭背景下重视家庭内部互动关系，[11]发现中国特色的家庭隔代抚养文化在延迟退休年龄之后家庭隔代抚养程度和年轻人劳动供给呈下降趋势。[12]

以上研究对延迟退休进行了较全面的概括，延迟退休政策是全面考虑我国人均预期寿命增加、人口老龄化趋势加速、人均受教育年限延长、劳动力结构变化等基本国情而提出的一项国家政策。延迟退休政策是一把双刃剑，既有正向激励作用也有负向作用，减少其负向作用，发挥政策效用最大化，有利于更加充分挖掘中高龄老年人力资源，提升劳动力供给率，弥补劳动力空缺；有利于促进养老金收支平衡，增强社会保障制度可持续发展能力，更好地推动银发经济高质量发展；有利于减轻国家与子女赡养压力，缓和家庭矛盾，更好地维护家庭美满幸福；有利于提高老年人自我满足感，推动老年人身心健康发展，更好地发挥老年人自身价值。

根据第七次人口普查数据可知，我国已逐渐步入中度老龄化国家，与此同时，世界人口老龄化进程也在不断加快，世界上大多数发达国家都面临着少子老龄化这一现实问题，人口结构发生改变，此现象影响社会劳动力供给，亟需提出应对少子老龄化的新措施。退休年龄的调整是各国在社会经济政治力量相互博弈与妥协的过程中发展形成的。由于各国社会经济状况、政治文化历史等因素各不相同，在制定和实施相关延迟退休政策时则基于本国国情。与大多数发达国家相比，我国社会进入老龄化的时间较晚。因此，本文选择延迟退休政策实施情况比较成熟的美国和日本为典型代表，通过分析对比美日两国延迟退休改革的原因与特点，总结出其经验与教训，剖析我国延迟退休实施现状以及现存问题，为我国制定一条符合中国特色的延迟退休道路。

一、美日延迟退休政策背景及其特点

重大经济社会政策的出台往往与时代的发展潮流，与各阶层群体的呼声密切相关。各国提出延迟退休政策是建立在自身的历史背景、社会政治环境、经济发展状况、劳动力供给结构、养老保障机制和退休心理机制基础之上的，从而每个国家的延迟退休政策都具有其特性。在其特性之下，每个国家都有其独特的退休的实践形式，多样化的实践政策与成熟的实施经验，逐渐形成相对完善的延迟退休政策体系。

(一)实行延迟退休政策的背景

1.人口背景

人口老龄化是一个世界各国所面对的、长期性的、不可逃避的全球性现象。与此同时，这一现象也剧烈冲击了世界各国的退休年龄。法定退休年龄与人口老龄化速度不匹配，各国采取延迟退休政策措施以应对人口老龄化。在20世纪40年代，美国65岁以上老年人口已突破7%，已进入初步老龄化社会。随着社会经济大幅度发展以及医疗卫生条件明显改善，人均预期寿命不断延长，美国老年人口在总人口中的比例也在不断提高，其老龄化程度逐渐加深。而日本在1970年也进入了老龄化社会。人口老龄化以及老龄化成本增加为延迟退休奠定了现实基础，需要推动退休政策改革。

2.社会背景

全球范围内大多数发达国家正处于少子老龄化阶段，其现状改变了人口结构并直接影响劳动力供给以及社会发展，亟需提出应对人口老龄化和劳动力结构变化的新措施。

首先是妇女加入劳动力市场。女性就业率增加，打破了原先只依靠男性劳动力养家的局面。但是养育孩子与重返劳动力市场成为妇女新的挑战，需要重新审视工作和家庭关系。根据世界银行统计数据可知，日本女性劳动参与率逐渐增加，在2019年女性劳动参与率上升到44%。[13]

其次，国家具有社会政治敏感性，劳动力结构发生变化能够及时做出政治调整。1983年美国修订的《社会保障法案》就已制定出实行弹性退休年龄方案。

再次，人口老龄化和国民受教育年限延长对社会的冲击。与之前相比较，国民受教育年限增加，劳动者进入劳动力市场时间被推迟导致社会劳动力结构发生转变，受人口老龄化的影响，延迟退休提上日程。老年人口数量的增长涉及到老年产业的发展以及社会照料，需要为老年人提供一定的照料以及促进老年人健康发展。

最后，社会劳动力市场的转变。随着生产技术的进步与改进，机器替代人工，削减了大批简单劳动力，造成结构性失业现象出现，此现象对中高龄劳动者的再就业也产生一定的威胁。

3.经济背景

新冠肺炎疫情以及其他因素增强了国际环境的不确定性与不稳定性，各国失业率与通货膨胀率上升，导致全球经济增长乏力复苏迟缓。[14]世界各国失业问题日益加重，一部分是由于生产技术进步，机器替代人工造成大规模结构性失业；另一部分是因为中高龄劳动者一旦失业很难再找到合适的工作，只能被迫退出劳动力市场。而这部分中高龄劳动者退休之后开始领取养老金，加重了国家的财政负担。老年人需求多样化、社会福利刚性的特点导致政府社会福利和养老金压力加大。随着各国逐渐扩大养老金覆盖面并且不断完善社会保障体系，政府财政负担加重，公共养老金收不抵支成为政府财政赤字的重要诱导因素，各国迫切需要实施新政策以此减轻国家财政负担。世界各国为减轻国家财政负担，为了顺应福利紧缩的改革趋势，大多数国家开始改革养老金制度，1954年日本建立公共养老金财政精算制度以确保养老金收支平衡，而美国则建立了一个税收支持的社会保障养老金体系。

(二)延迟退休政策施行的特点

1.延迟退休政策改革具有阶段性

在推动延迟退休政策改革的进程中，美日两国均对政策法规进行了阶段性调整，其具有审时度势的弹性特点。1983年美国提出退休年龄调整方案，但是历经20年之后才正式开始实施，减轻了延迟退休政策的改革压力，为美国民众提供了心理适应期。与此同时，不断调整完善退休收入核查制度与延迟退休补助制度，采取配套措施充分激励老年人再就业。根据日本自身实施的延迟退休政策，延迟退休年龄改革大体可以分为60岁、65岁和70岁三个阶段。[15]日本在1971年实施了《中老年等群体雇佣促进特别措施法》到后期多次修改《高龄者雇佣安定法》，日本多次修改老年人雇佣政策，弥补老年人雇佣政策的缺陷，主要是为老年人提供一个稳定的就业环境和维护老年人的合法权益。

2.延迟退休政策改革操作具有差异性

从总体上来看，美日两国延迟退休政策其退休年龄呈增长趋势，但具体改革执行过程中具有差异性。美国在改革中逐渐提高正常退休年龄，将法定退休年龄废除，与此同时，将退休年龄和领取养老金年龄分开并对延迟退休者提供经济奖励。美国在1983年提出延迟退休方案，根据劳动者出生日期不同，分小步延迟退休时间，每年延迟退休时间为2个月，分出生年龄阶段将原来的退休年龄65岁延迟到67岁。日本延迟退休年龄改革主要与养老金制度演变相辅相成且与劳动力市场政策调整同步演进。日本女性延迟退休方案实施晚于男性延迟退休方案实施，如日本在2000年提出延迟退休年龄改革方案，男性延迟退休方案于2013年实施而女性则在2018年才开始实施，将延迟退休年龄从60岁延长到65岁，2004年修改延迟退休方案，男性与女性每年延迟退休时间为每年延迟1岁。而在2020年新修订的《高龄者雇用安定法》中规定新的退休年龄“努力达到雇佣到70岁”，这与日本高龄化水平相一致。

3.延迟退休政策配套措施因地制宜

为了推动延迟退休政策顺利实施以及缓和社会阻力，美日两国根据各自的实际国情，不断调整与完善延迟退休的相关配套措施。美日都采取了积极的劳动力市场政策，积极鼓励中高龄劳动者就业，颁布法律法规维护其合法权益。在年龄方面，美日都通过采取法律手段明确要求企业禁止年龄歧视。美国颁布《雇佣年龄歧视法》维护老年人就业机会平等，而日本则多次修改《高龄者雇佣安定法》为老年人提供一个稳定的就业环境。在就业服务方面，美国采取“老年社区服务就业计划”为老年人提供多样化的就业援助，而日本则创建银色人力资源中心为满足老年人多元化的就业服务需求。在奖惩激励方面，美日两国对于选择延迟或提前退休的老年人按比例增加或减少退休金金额但其增加或减少比例不同。美国提前退休扣减养老金比例为5.0%，而日本为6.0%；美国延迟退休增加养老金比例为8.0%，而日本则是8.4%。日本直接给老年人创业补贴和收入补助以及对雇佣企业实行税收减免和财政补贴政策，激励老年人再就业与鼓励企业勇于雇佣老年人。

通过对比美日两国延迟退休政策的背景以及特点可以发现，延迟退休政策已经成为当今社会发展的潮流趋势，也是各国应对人口老龄化问题的主要举措。在具体操作过程中，需要弹性与渐进性调整政策制度，完善相关配套措施，为老年劳动力提供一系列保障服务提高其劳动参与率。其中，政府、企业与劳动者三方需相互协调，延迟退休政策更加注重多样化，实行弹性退休政策，满足老年劳动者就业的个性化差异；实行激励政策，鼓励企业主动提高接受老年劳动者就业意愿。我国实施延迟退休方案将大力借鉴美日两国有关延迟退休政策的方法经验，制定出一条符合中国特色的延迟退休道路。

二、我国延迟退休政策实施现状及面临的挑战

我国现行退休政策的发展脉络反映出其时代特性和历史性问题，多次修订与完善退休制度不仅体现其时代特性也反映出其不适应当今社会经济发展的历史性问题，同时也对延迟退休政策的颁布与实施提供现实依据。

(一)我国退休政策的发展历程

我国现行法定退休年龄男性60周岁，女干部55周岁，女工人50周岁，建国以后设立一直沿用至今。从新中国成立以来，我国社会经济状况、人口预期寿命以及人口结构都发生了极大变化，我国出台了一系列退休政策文件以适应各行各业人民群众的需求，小幅度调整延迟或提前法定退休年龄。但是目前我国的法定退休年龄仍然偏低，70多年未变的法定退休年龄明显落后于现阶段社会经济发展的现实需要。通过对我国历年退休制度的政策文本进行梳理，我国退休制度演进分为四个阶段：创建阶段(1949—1977年)、调整阶段(1978—1999年)、暂行不变阶段(2000—2011年)、渐进式延迟阶段(2012年至今)。[1]如图1所示：

图1 现行退休制度演进一览表

(二)我国延迟退休政策实施面临的挑战

通过对历年退休政策梳理发现我国也在逐渐延迟退休年龄，但是主要针对的是具有较高人力资本价值的特殊人群。“社会保障十二五规划和十三五规划”以及“十四五规划”中都提到延迟退休，而规划类政策文件具有行动指向性，凝聚社会共识推动延迟退休政策实行。规划政策文件从发现问题到提出原则，由浅入深，延迟退休政策被逐渐提上日程。现行退休制度的调整事关国家经济发展以及劳动者的切身利益，是适应现代社会化生产和社会结构转变的现实需要。我国退休制度改革困难重重，本文主要从社会政策、社会环境、劳动者个人三个角度来分析我国延迟退休面临的挑战。

1.社会政策角度

政策制定是制度施行的先行条件。从社会政策角度来看，现行退休政策、养老金制度、劳动力市场政策等与延迟退休政策的实行存在诸多矛盾。

从现行退休政策来看，我国现行退休制度与当今社会现状不匹配，存在适应能力弱等问题；与发达国家相比我国目前法定退休年龄偏低，退休制度较为单一且呈现刚性特征。退休年龄只允许普通劳动者在规定的时间强制退休，虽然特殊岗位、行业劳动者可适当延迟或提前退休，但仍缺乏灵活性。相关退休配套政策不完善，退休方式缺乏弹性，从工作到退休缺乏一个过渡期，难以满足中高龄劳动者的多元化需求。现行退休政策虽存在不足，但自从延迟退休政策被提上日程之后，社会各界纷纷提出反对意见，延迟退休阻力较大，“牵一发而动全身”社会各界利益将会随着延迟退休政策而调整其阶层利益矛盾日益显现。

从养老金政策来看，我国养老金制度体系主要包括基本社会养老保险、职业养老金、个人养老金三支柱，但养老金制度发展仍存在不平衡问题，基本社会养老保险一支独大，职业养老金发展较为缓慢，个人养老金则刚起步建设。据预测，在2060年前后，我国65岁及老年人口占比在相当长的时间保留在33%的高位，[16]社会养老负担加重，领取养老金人数增加，而制度内缴纳养老保险人数相对减少，老年人口抚养比增大，公共养老金财政压力增加。退休年龄和领取养老金年龄相一致，领取养老金条件相对宽松，日本缴费年限在20年以上而我国最低缴费年限为15年，增加了养老金支付压力。延迟退休政策提出的目的之一是缓解养老金压力，但从多角度研究来看，学术界并未认可延迟退休缓和养老金压力的实际效果，延迟退休政策与养老金政策之间相互作用未衔接到位。

从劳动力市场政策来看，我国处于未富先老的社会局面，我国实行的是积极劳动力市场政策，其重视青壮年劳动者就业却忽视中高龄劳动者就业及其权利保障，由于法定退休年龄较早对于劳动力市场调整无法其需求。目前我国青壮年劳动力仍供大于求，但人口老龄化催生出以中高龄劳动者为主体的新人口红利，[17]对中高龄劳动者的政策保护较为薄弱。青壮年劳动者与中高龄劳动者在劳动力市场中存在利益相冲突的风险，延迟退休政策的颁布有可能会对就业市场产生不确定影响。

2.社会环境角度

社会环境为制度施行奠定基础。从社会环境角度来看，人口结构、产业结构、就业市场主体与延迟退休政策的实行存在多重挑战。

从人口结构来看，第七次人口普查数据显示，65岁以上人口占全国总人口的比重为13.5%，[18]老龄化现状更加严峻；15—59岁劳动人口与2010年相比下降6.79个百分比，青壮年劳动人口相对减少且15岁及以上人口人均受教育年限增加，步入劳动力市场就业时间后推，平均工作年限减少，青壮年劳动就业率下降。受到多重因素的影响，人口老龄化压力与就业压力同时出现，人口结构压力增大。延迟退休产生的中高龄劳动力与青壮年劳动力争夺就业岗位，将会产生新的社会矛盾。青壮年劳动人口的职业教育与培训比较完善，对中高龄劳动力的职业培训较为缺乏，中介组织针对青壮年劳动力，对中高龄劳动者关注较少。

从产业结构来看，我国目前处于产业结构转型升级阶段，2020年末我国第三产业就业人员占47.7%，与第一二产业相比，第三产业成为容纳社会成员就业的主要阵地，灵活就业人员不断增加，延迟退休政策暂时未能保障灵活就业人员，激化社会不同行业的利益矛盾。新兴产业与数字经济的发展更加倾向于雇佣劳动技能较高的就业人员，淘汰中高龄低技术劳动者，易造成中高龄低技术劳动者结构性失业风险。而延迟退休所产生的劳动力供给与新兴产业需求不匹配，易造成冲突问题，减缓产业结构升级速度和增加劳动力更新换代的时间。

从就业市场主体来看，延迟退休加大了企业负担，延迟退休所带来的中高龄劳动者的退休金缴纳以及人力资源培训费用均由企业承担，从企业经营角度来看企业的投入得不到回报，对企业发展产生不利影响。而在社会现实生活中，企业本身对中高龄劳动者存在就业歧视现象，企业为了达到自身利益最大化，在企业招聘过程中直接设置硬性年龄门槛，拒绝雇佣中高龄劳动者，相关反就业歧视法缺失，年龄歧视现象严重。工会在延迟退休中未发挥其中介作用，未代表企业和劳动者和政府进行谈判协商处于“失语”状态。

3.劳动者个人角度

劳动者个人的认同感是政策施行的必要条件。从劳动者个人角度来看，劳动者个人及其心理与延迟退休政策的实行存在身体受损、社会抵触等问题。

从劳动者个人来看，由于社会业态多元化，劳动者所处行业阶层不同及年龄段不同其受延迟退休政策的影响也不同。对中高龄一线劳动者来说，其劳动强度较大，延长工作年限极可能加大其身体损害程度；对中高龄技术型劳动者来说，在符合退休年龄阶段退休，客观上造成了人才浪费，主观上也不符合个人继续工作的意愿；对中高龄灵活就业者来说，养老保险是个人自行缴纳，延迟退休会增加其养老保险缴纳金额和年限，易激发其社会抵触情绪；对青壮年劳动者来说，按照延迟退休小步调整的原则将增加其劳动工作年限极可能引起其不满情绪。

从劳动者个人心理来看，每个劳动者的想法不同，对延迟退休所做出的反应也不同。互联网技术的发展拓宽了人民表达民意途径，人民群众参与公共议题意愿强烈，人们勇于表达自己的真实想法，大部分中高龄劳动者对于延迟退休的排斥心理较大。对于闲暇偏好者会倾向于选择不再继续工作，而选择退休回归家庭帮助子女照顾孩子，延迟退休挤占其时间安排，出现市场和家庭的劳动闲暇时间竞争，分散其个人精力，引发老年群体的多重身份冲突问题。对于身体处于亚健康状态的中高龄劳动者来说，延迟退休要求其继续劳动，身体健康处于风险状态，加大其心理工作压力。

三、延迟退休政策施行的对策建议

为了满足人民群众多元化的需求，延迟退休政策不仅仅局限于社会政策视阈，更应借鉴美日两国延迟退休经验，因地制宜，结合本国国情，建立符合中国特色的延迟退休制度。延迟退休政策作为新时代社会政策改革的立向标，需要指引社会各阶层对社会政策形成更深刻全面的认识，凝聚社会共识，推动社会政策平稳改革。

(一)加大社会政策引导，推动延迟退休政策合法化

1.推进现行退休制度改革，为延迟退休政策的施行打造坚实基础。根据我国当今社会现状需要改革现行退休制度，调整法定退休年龄，建立符合多业态的退休制度。要积极摸索与实行弹性化的退休方式，为中高龄劳动者采取一个过渡缓冲期，制定与完善延迟退休相关配套措施，满足其多元化需求。通过改革现行退休制度转变人民群众对延迟退休的态度，强化社会政策的意识导向作用，增强政府对劳动者的关注度，促进新时代社会政策发展。同时，大力提倡社会民众勇于参与社会政策的制定，形成全民共同参与的社会共赢局面。通过政府政策有益引导、社会积极响应、公民主动参与的互动沟通模式，加快延迟退休政策合法化进程。

2.完善养老金配套制度，为延迟退休政策的施行提供有力支撑。建立养老金奖惩机制与收入核查机制，从政策制度上鼓励人民群众延迟退休。提前或延迟退休按比例缩小或提高领取养老金金额，多样化的退休待遇满足不同阶段劳动者的退休需求。加强养老金第二三支柱的建设，提升个人自我养老能力，减轻延迟退休政策实行的现实阻力。促进养老金相关配套措施的实施，借鉴美国经验，将退休年龄与领取养老金年龄分离，减少养老金支付压力。增加对预退休人群的关心，检测其对延迟退休政策的适应程度，及时调整政策，降低政策对个人生活的负面影响，促使其适应延迟退休政策。

3.构建积极劳动力市场政策，为延迟退休政策的施行创造客观条件。制定法律法规，为中高龄劳动者就业创建一个良好的就业环境，满足劳动力市场需要。建立反就业歧视法，维护中高龄劳动者就业权利保障。抓住以中高龄劳动者为主体的新人口红利机会，削弱实施延迟退休政策对就业市场产生的不确定影响，促进社会和谐发展。注重青壮年劳动者、中高龄劳动者在延迟退休政策实行后的受应效果，适当规避利益冲突风险。健全中高龄劳动者就业雇佣制度以及强化职业教育培训，提升中高龄劳动者的技能水平，促进其提高自我发展能力。全面性考虑劳动力市场政策历史性遗留问题与区域性问题，建立试点地区、充分论证，同时加强与其他相关社会政策的联系，实现延迟退休政策的有效推进。

(二)优化社会环境，增强政府、企业和劳动者三者利益协同化

1.加强社会舆论宣传力度，为延迟退休政策的施行奠定思想基础。延迟退休政策是一个整体性社会改革，需要提高社会舆论宣传力度，提升社会各阶层的认同感，引导人民群众合理看待延迟退休年龄。改正中高龄劳动者的想法认知，树立正确的就业观，老有所为，为社会发展贡献自己的一份力量。通过社会网络、新闻以及各大媒体对延迟退休政策进行解读，缓和人民群众对政策改革的排斥抵触心理。拓宽政府与企业宣传途径，及时开展有关延迟退休政策培训，提高企业与人民群众对延迟退休政策的集体认同感。建立政府、企业和劳动者三者相结合的社会网络服务体系，及时接收企业与劳动者的反馈，减轻改革退休制度的后顾之忧。要用发展的眼光看待延迟退休政策，按照统筹兼顾的原则满足政府、企业和劳动者的不同退休需求，促进社会和谐发展。

2.积极发挥政府的指导作用，为延迟退休政策的施行提供正确方向。在面对延迟退休政策执行突发情况时，政府要做到及时调整并监测，建立调整机制以符合社会公众的利益。在延迟退休政策的实施过程中，政府、企事业单位和劳动者要及时做到三方沟通，环环相扣，了解劳动者的真实想法，解决企业遇到的难题，提出切实可行的方案。政府要引导企业对中高龄劳动者的合理雇佣，通过政策补贴与税收减免减轻企业的负担，提高企业对延迟退休政策的理解接受能力，优化中高龄劳动者的就业市场环境。政府要重视各种社会力量的参与，发挥工会的中介作用，让工会为劳动者发声，维护劳动者的社会保障权益。同时，政府也要建立中高龄劳动者的就业服务体系，加强就业培训以及注重其身体健康状况，为中高龄劳动者提供一定的就业补贴，提高中高龄劳动者延迟退休的主观意愿。

3.充分运用延迟退休政策的原则，为延迟退休政策的施行做好工作准备。依据我国国情，因地制宜，逐渐延迟法定退休年龄，促进各行业平衡发展。在政策施行力度上，要坚持小步调整、弹性实施的原则，做好延迟退休政策颁布后各种应对措施，确保企业实现利益最大化和满足人民群众多元化的要求。在政策落实上，要坚持统筹兼顾、分类推进的原则，缓解社会各阶层的现实利益冲突，重视减少延迟退休政策颁布后社会各行业获取利益的差距，确切保障企业的集体利益与劳动者的个人利益相统一。