浙江省排污权二级交易市场现状问题探析

杨海潮，潘霞

（温州市洞头区生态建设管理中心，浙江洞头325700）

浙江省是全国第一批排污权交易试点地区之一，也是全国第一个建立排污权交易中心的地区，随着近年来试点工作的不断深化、排污权有偿使用及交易制度的深入实施，浙江排污权交易一级市场已然趋于成熟，竞价金额屡创新高。但二级市场始终处于一个低交易量的水平。为破除困境，浙江省不断出台租赁、抵押融资，定价回购等政策，务求解决二级市场运营疲态。在2019 年更是推出了排污交易平台2.0系统，上线了企业间线上挂拍、协议出让等交易功能，解决了以往排污权出让信息无从获取，倚靠政府“拉郎配”交易的工作困局。但仍然收效甚微。本文将结合浙江省排污权交易网数据，分析浙江省排污权二级市场现状存在问题，并提出相关建议措施。

1 排污权二级市场现状

根据浙江省排污权交易平台大数据显示，浙江省2020年全年12个地市二级市场即企业间交易笔数共515 笔（图1）。其中嘉兴市286笔、绍兴市103 笔、金华市70 笔、湖州市44 笔、台州市11 笔、杭州市4 笔，全年全省COD 二级市场交易量31.9吨、氨氮2.5吨、二氧化硫1吨、氮氧化物0吨。其他地市均未发生二级市场交易。交易笔数按照单指标计算，即交易一个COD指标为一笔。如果根据废水、废气项目进行分类，COD 和氨氮、氮氧化物和二氧化硫一般在交易中捆绑出现，实际交易笔数应减半。从以上数据可以看出，浙江省虽然作为试点最早的地区，但二级市场整体活跃度仍然不高，仅在少数几个地市推行较好，多数地市尚未常态化开展，少数有交易的地市仍然以政府或者交易机构主导牵线为主。即使在交易量较多的嘉兴市，企业之间交易通过节能减排等形式而节余的排污权，仍需要向主管部门进行报批，程序上也较为繁琐，影响交易效率。以市场化运作为主导的开放性、竞争性和灵活性未能得到较好的体现。

图1 2020年全省排污权指标交易量（浙江省排污权交易网）

2 排污权二级市场存在的问题

2.1 污染物在线监测普及度不高

准确的计量是污染物总量核定工作的前提保障，年度污染物排放结余量不明确，也就没有交易流通的可能。“十三五”期间，许可证改革尚未完成，安装在线设备的企业以大型重点企业为主，有总量需求的中小型企业仍然以视频监控为主，监测设备覆盖面远远不足。即使是许可改革完成以后，各行业许可证核发技术规范中对在线设备有了明确要求，但所涉及的行业类别仍然较少，大部分发证企业常规监测仍然以委托第三方监测为主，以洞头区为例，该区常规监管企业140余家，总量管理企业30 余家，实际安装企业仅为7 家，共10 套在线监测设备。陈慧平在《排污权交易制度的特点及其在我国实施现状分析》指出：排污总量不是一个一成不变的数字，他受污染物种类、数量及季节的影响，是一个动态的数字[1]，如果没有准确的计量监测作为前提，单靠当前企业提供申报支撑、环保部门核准的程序势必造成数据漏洞，并且准确率、可靠性较低，企业因产生富余量在二级市场抛售的可能性也大大降低，除此之外，企业超总量排放风险被规避，侧面也影响了市场需求度的上升。

2.2 一级市场储备余量尚为充足

“十三五”期间，因污染物减排、行业整治提升、污染物排放提标等工作为各地排污权储备提供了大量的输入，特别是锅炉关停淘汰及提标工作，浙江省贯彻落实蓝天保卫战工作计划，全面淘汰10 蒸吨／小时及以下燃煤锅炉，基本淘汰10蒸吨／小时以上35蒸吨／小时以下的燃煤锅炉，35蒸吨／小时及以上高污染燃料锅炉完成节能和超低排放改造。全省煤炭消耗总量进一步降低，氮氧化物、二氧化硫排放量得到了大幅度的消减。除此之外还有污水处理厂的提标改造等方面也提供了一定的政府储备。二级市场交易目标具有不明确、交易价格相对不稳定的特性，尤其是跨地市之间基价大为不同，而一级市场已相对成熟，交易目标为地方排污权交易中心，在企业主眼中，相比企业间交易政府机构则更具权威保障，在一级市场即政府储备排污权充足、价格相当甚至更高的（见图2、图3）的情况下，企业不会考虑进入二级市场。

图2 全省政府储备量出让成交价走势（浙江省排污权交易网）

图3 全省企业排污权转让成交价走势（浙江省排污权交易网）

2.3 交易指标种类相对单薄

“十二五”“十三五”期间，国家总量控制指标主要为化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物四项指标，仅产生生活污水排放企业则未列入总量管控范围。排污权需求企业基数不大，是全国一二级市场的共性问题，既然一级市场已经可以满足要求，就不存在开发二级市场的必要性。以温州市洞头区为例，全区固定污染源约500 家，实际有总量管控要求的仅40 余家。“十二五”“十三五”期间该区仅发生排污权各类交易40 余次。而其他大部分管控因子被排除在交易范围之外，如电镀制革行业重金属指标，家具制造业VOCs、石材加工业粉尘等以及温州地区合成革行业的DMF指标，其他地区的行业种类更加多样化，排除比率甚至更高。

2.4 跨地交易机制不畅

根据浙江省排污权交易平台企业交易板块了解到，虽然近年来浙江省通过排污权交易平台实施省市县三级联动管理，进一步统一了交易模式，但企业间的交易双方往往还是限制在同一个地市的同一个区县的范围。即使是同一个地市的跨区县的交易项目也是鲜有发生，而通过挂拍方式面向全省的更是没有发现，这与“企业可通过平台获取二级市场交易信息”建设初衷相差较远。导致以上问题的本质有两方面：一方面是企业的结余量确定是基于生态环境部门的核定，发生交易的平台组织架构是基于各地市或者各区县生态环保部门，也就是说企业间的交易行为往往要在生态环保部门的主持下进行；另一方面，地方总量管控限制了跨地区交易的实现，结余量本应由当地政府回购吸收为该地区储备，但通过跨地区交易后，总量发生转移，地区储备减少，地方出于保障后期招商引资和项目落地的储备量使用，虽然不反对跨区域交易，也不会特别来提倡跨地区交易的发生。

3 完善排污权二级市场的对策建议

3.1 借力数字化改革，推进采集端建设

污染源在线设备建设是数字化前端建设的需求，是实现数字政府的重要前提条件。2021年2月18日春节假期后首个工作日，浙江省委召开全省数字化改革大会，明确提出了数字化改革的三个方向，其中“推进省域治理和治理能力现代化”为重要方向内容。各地生态环境保护部门应抢抓数字化改革机遇，在改革项目申报过程中重点结合“治理能力现代化”理念，突出在线监测设备对高效治理的重要性，优先考虑污染治理成效好、信用等级高的单位，通过政企合力共同承担采购费用推进污染源在线设备建设。其次，涉及总量控制和污染物排放的单位如果确实不具备安装在线监测设备条件，可以通过增设流量计提供最基本的计量保障，尽量做到应装尽装，从而结合监督性监测提高企业结余总量核定的准确率。

3.2 让利排污权交易，培育用户习惯

二级市场在进行转让交易时出让企业会参考一级市场的政府出让指导价或排污权平台现状均价，出让企业会考虑大于政府收购价或排污权平台现状均价出让以获取利益最大化。因此，政府可考虑设定一定的折扣比率对市场进行刺激，慢慢培育初期二级市场的用户习惯，待市场成熟在逐渐降低折扣比率力度。以交易金额50万元为例，设置受让企业优惠购买折扣率10%，即享受购买差价5万元，5 万元补差部分享受10%的折扣率作为出让企业储备金，流入出让企业下一次排污权交易，期间可设置让利金额的上限，降低出让企业投机享受折扣力度可能性。

3.3 加强市场调研，确立要素增量

“十四五”时期进一步丰富总量控制要素已然成为一个现实需求。浙江省可以优先考虑通过开展地方试点或者现有大数据对市场需求进行调查，结合总量核定和项目环评审批环节对地市各总量因子进行分析汇总，提炼一些普适性、关键性，对环境质量重要影响的污染物种类。如VOC、磷等，作为强制性控制要素。另外也可以专门针对行业、流域、区域特定情况，针对性进行控制要素的补充，一方面可以进一步提高一二级排污权市场交易的基数以及污染物富余比率，另一方面也可满足十四五实现环境质量控制目标的需求。

3.4 找准政府职能定位，强化第三方机构代管

由浙江省生态环境厅牵头将当前污染物总量指标的核定工作，以及排污权交易主持工作从政府部门职能中分离出来。委托较为权威第三方机构，由其负责在浙江省排污权交易平台建立企业污染物富余量数据库，同时开展收集以及企业富余量信息发布工作，赋予其全过程开展排污权交易工作的权利.包括平台中的交易申请、资格审查、公告、竞价、签订合同等各环节。作为政府部门应更侧重服务与监督，通过建立和完善法律法规体系，规范交易过程，为市场提供一个稳定的交易环境；同时做好对交易后买卖双方履约情况、交易平台运作合法以及企业污染排放数据真实性等方面进行监督[2]。