跨流域调水工程移民社会适应困境及脱困路径

施国庆，伍 波，孙中艮，刘会聪

(1.河海大学公共管理学院，江苏 南京 211100； 2.河海大学中国移民研究中心，江苏 南京 211100)

跨流域调水工程是水资源空间优化配置的重要措施，是国家水网建设的有机组成部分，具有准公益性、效益综合性、建设目标多元化、调水形式多样化以及风险因素复杂化的特点[1]。跨流域调水工程由于涉及行政区域多、调水距离和时间较长，对经济、社会和政治等方面产生巨大的影响[2]。在工程建设和运行管理过程中，涉及利益相关者众多，当因征地、房屋征收拆除、破坏既有灌溉防洪系统等导致部分群体利益受损时，易使受影响群体产生困境甚至面临重大风险，尤其是项目范围内受影响的被征地移民极易产生次生贫困。征地移民是调水工程不可分割的重要组成部分，移民征地搬迁安置是调水工程成功的关键，因此识别、分析和有效规避征地搬迁安置过程中的困境并降低移民风险具有重要意义。

Y工程是一项以城乡供水和航运为主，包括灌溉补水和改善河湖水生态环境等任务的大型跨流域调水工程，工程供水范围涵盖2省14市55个县(区)。工程于2016年12月底正式开工，截至2021年底项目已运行5年。Y工程二标段征收土地涉及H市3个县(区)的8个乡镇(街道)、16个行政村(社区)，移民人口达12 677人。移民生产安置以社会养老安置为基础，还包括农业安置、自谋职业、投靠亲友、敬老院安置、货币化安置、购买公益性岗位等多种方式，房屋征收安置方式主要为集中安置和就近后靠安置。2021年，笔者在对工程移民安置进行第三方评估过程中，分别对H市F县、J区按照一定的比例进行分层随机抽样调查，包括移民的生活生产方式、社会交往、社会关系变化与调整等社会适应性问题。

国内外关于移民社会适应性研究较多。美国等发达国家对移民社会适应性研究偏重于因战争、经济等引发的跨国移民等。英国学者赫伯特·斯宾塞[3]首次提出把“适应”一词用于社会领域，认为可以通过培养和加强社会适应性，以及随外部生存环境自我调节最终达到最适的目的。世界银行移民政策高级顾问迈克尔·M·塞尼[4]提出了IRR模型，以移民的次生贫困、风险和重建为核心概念，构建了移民搬迁风险预测和风险消除方法。国内的移民社会适应研究更关注工程移民、易地扶贫搬迁移民、生态移民等[5]，其中工程移民主要是指水利工程移民。主要研究内容如下：①进行移民社会适应的现状研究，主要包括生活环境、生产劳动、家庭经济、人际关系、社会融入度、劳动力培训增能等方面[6-10]，由于农民市民化的生计生活和社会变迁易导致社会风险[11-12]，故需要进行社会风险管理和后期帮扶[13-15]。风笑天[16]曾多次就三峡工程移民开展研究，发现近距离后靠和搬迁时间较短的移民可以适应生活环境的改变，顺利开展经济活动，与安置地居民相处较为融洽。②进行移民社会适应性影响因素研究，主要从安置方式、移民心理状态、搬迁后经济收入情况等方面[15-19]入手。许佳君等[20-22]对三峡外迁移民社会整合和经济整合进行了深入研究，提出经济整合是三峡外迁移民与沿海安置区社会整合的基础。三峡地区和沿海安置区在自然条件、经济发展和社会文化等方面都存在着较大差异，其中生产方式、生产技能、就业方式和发展资金不足是影响经济整合的最主要因素。③进行移民社会适应性对策研究，移民通过学习新的技能，或通过利益代理人来争夺权益[22]。综上可见，早期已有较多学者从不同角度对移民的社会适应性进行研究，但对移民社会适应性的后果研究相对匮乏。本文以Y工程二标段H市F县、J区为研究对象，基于半结构式访谈收集相关资料，从移民社会适应性不良表现入手，分析移民社会适应困境潜在风险，并提出解决困境的相应路径。

1 移民社会适应现状

社会经济系统是复杂系统。由于跨流域调水工程建设的特殊性，搬迁后的移民在社会适应性方面易出现经济生活、社会生活等不适应的情况。

1.1 经济生活不适应

移民在土地和房屋被征收后，期望通过征收补偿资金来重建房屋和生计转型，提高生活经济水平。但因为工程建设周期较长，征地工作成为制约工程进度的主要因素，为加快推进工程建设，在经过与房屋征收农户协商的情况下，业主单位就移民临时居住问题可通过现金补助的形式由移民自行租房来解决安置过渡问题。最初该措施的确可以短期解决移民临时居住的问题,并且移民的住房质量可能还有所提升。但移民一直处于临时安置过渡阶段，随着人口和收入结构的变化，移民寻求各种方法来减少开支。调查结果显示，2017年F县、J区的移民样本户人均住房面积分别为47.20 m2、58.06 m2，2020年则分别为25.67 m2、27.50 m2，可见搬迁前住房面积明显高于搬迁后临时过渡期住房面积。移民也表示人均住房面积在搬迁后大幅度降低，实际生活中存在很多不适应的情况。

如表1所示，Y工程二标段H市F县、J区移民的收入和消费在搬迁后发生明显变化，虽然移民人均收入增加了，但是家庭消费也相应增加，尤其是农村移民对于经济生活普遍存在担忧。通过对2017—2020年三县(区)移民样本户人均收入、人均消费支出、收支差额情况的调查，可知移民每年的余款并不多，这给移民的经济生活带来压力和不适。同时，通过调查和访谈可以看出，搬迁到城镇小区的移民家庭，移民的食品类消费显著增加，其主要原因是粮食、蔬菜、蛋类、家禽等以往能够部分自给自足的食品需要从市场上购买。在生活压力下，移民在2019年后自觉进行了减少租赁面积和费用的选择，但这也导致了居住条件降低、生活不便等社会适应问题，见表2。

Y工程二标段H市F县、J区的农村移民主要是以种植业为主。但是在Y工程征地后，农村移民的人均农业用地面积逐年下降，有些农业活动类型甚至消失，经济生活出现不适应。从人均农业用地面积情况(表3)可以看出，人均耕地面积显著降低，而园地、林地和养殖水面消失殆尽，对被征地移民的传统农业生计产生了严重影响，特别是养殖、副业方面的生计机会与经济收入几乎消失。

1.2 社会生活不适应

Y工程移民安置方式主要是就近后靠安置和集中安置，移民安置区的生态环境并没有发生很大变化，也没有改变当地的风俗习惯和宗教信仰。但将原来不相熟的移民就近集中安置在一个新的小区内，居住区域出现变化，熟悉的社会网络也遭到破坏。由于城市的虹吸效应，劳动力外出寻求就业机会，安置小区中留下的日常生活群体主要为空巢老人。

表1 移民样本户人均收入、消费支出以及收支差额情况 单位：元

表2 样本户家庭消费支出水平 单位：元

表3 人均农业用地情况 单位：hm2

目前我国的安置小区建筑结构以混凝土楼房居多，在分配房屋的时候不一定按照家庭人口的年龄构成来分配，或者被安置的家庭没有一定的经济实力，会出现老人居住在高层的情况，老人行动不便，外出交流的机会减少，社会交往出现不适。二标段的移民安置房也是楼房，空间的限制导致移民出现人际交往不适应；同时从前相熟的村干部可能不再管理本村落的政务，移民容易对新的村干部队伍不信任。由于移民安置搬迁时间和安置房地点不一样，工程征收补偿安置资金拨款路径和时间也不同，因此村民获得补偿的时间不一样，移民安置区村民多次反映补偿标准不同或者过低。部分村干部在安置房建设方面不作为，再加上移民的社会关系网络各有不同，一些移民容易得知“小道消息”，导致移民对地方政府、村委会的信任度降低，移民的社会生活出现了各种不适应的情况。

2 移民社会适应不良的风险

移民的经济生活、社会生活出现了不适应的表征，这易对个人的经济水平与社会网络、工程建设以及基层治理等方面产生风险。

2.1 经济水平下降风险

Y工程的移民大多数是农民，从农村搬迁进入城镇，移民的生活生产方式发生重大变化，生活生计转型困难。一方面是生活上出现困难，主要表现为家庭消费支出增多：①家庭设备的支出增加，以往在农村使用土灶或者液化气即可满足家庭的日常生活饮食的需要，迁入城镇后转变为使用各种电器，并需添置家庭设备例如冰箱等；②家庭食品消费支出增加，菜地因Y工程建设被征收，自给自足的蔬菜供应源丧失，食品消费支出增加；③居住的支出增加，移民在未搬迁之前居住农村自建房，没有住房租金，现移民在临时安置阶段需要持续支付住房租金，即使换租相对便宜的房屋，生活支出仍然增多。另一方面是生计转型困难。移民的主要生产方式是精耕细作的小农生产，依靠传统经验，没有技术含量；年龄构成也以中老年人为主。当移民的土地被征收后，农业种植面积大幅度减少，有些农业活动甚至消失，赖以生存的生产资料缺失，家庭收入减少；移民习惯于传统农业生产方式，迁入城镇后缺乏新的非农业就业知识和技能，地方政府针对性就业机会和相关的技能培训不足，移民从农业转向非农业的生计转型困难。因此，移民生活生产存在经济水平下降的风险。

2.2 社会网络破坏风险

移民的社会网络构成比较简单，主要是对内的社会关系和对外的社会关系。对内的社会关系主要表现在家庭关系上，如生产方式的改变致使男性无法依靠农业获得家庭收入，不得不向外寻求就业机会，但由于自身学历、年龄与技能的局限，无法获得满意的职业[23-24]。相对而言，女性就业机会更多，易获得经济收入，实现由家务工作者为主的生活角色向职场劳动者为主的经济角色的转变，话语权增大。F县L村就出现了男性留在农村耕种获取口粮、女性去市区上班的现象，这改变了传统的家庭分工。长此以往，男性觉得家庭权威地位受到挑战，以男性为主导的传统家庭权力关系被打破，家庭内部矛盾激增，家庭成员关系失衡。对外的社会关系表现在邻里、村庄关系上，如移民与移民、移民与村干部发生矛盾冲突，不利于向外社会关系的构建。征地移民补偿资金数额较大，不同移民户因被征收土地、房屋面积不一样，获得的资金补偿也各有差异。由于乡村的封闭性和群体的攀比心理，村民之间会进行比较，尤其是有亲戚从事地方或者社区党政工作的农户很容易被其他获得补偿较少的家庭认为是通过“走后门”获取了更多的利益，从而发生冲突。F县S村曾因大学生下村抽样调查研究，没有被选为样本的家庭认为有“暗箱操作”，他们直接与被抽中的家庭发生口角，与村干部发生肢体冲突。

2.3 工程推进困难风险

水利工程建设实施的条件之一就是征地移民工作已经落实。而Y工程移民安置工作进程尤其是安置房建设进度缓慢，这对工程的建设实施非常不利。对于尚未获得安置房移民而言，安置房建设信息公开不全面、不及时让其无法及时了解进展情况，这不利于移民社会适应性的调整。在调研过程中发现，2017—2020年工程移民主要存在的问题就是征地拆迁安置方面的问题，并且各地都有多项申诉案例存在。首先是征地拆迁安置的补偿标准过低。部分村民反映补偿标准在过渡安置阶段根本无法满足日常支出，尤其近两年遭遇疫情，相关部门也没有采取相应措施提高补助。其次是安置房建设和信息不够公开。生活空间的缺陷和信息不对等让移民对Y工程产生不满，给Y工程的推进建设带来社会稳定风险。

2.4 地方治理无效风险

地方政府作为公共利益的维护者，承担着决策和组织管理的功能。地方政府的有效治理有助于大型民生公益工程在实际建设和运行中减少风险。地方政府应很好地将Y工程与村庄社会进行耦合，并且在此过程中需要通过权力的调适以减少冲突[25]。Y工程的移民由于自身缺乏解决经济生活、社会生活不适应问题的能力，他们的潜意识是寻求地方政府的帮助。但是通过对移民的访谈可知，地方政府没有给移民提供合法、有效的途径去解决问题，同时村委会作为乡村治理的代言人也不能给移民提供合理有效的解决方案，甚至用“推皮球”的方式应付移民。两者的消极行为直接导致移民对地方政府和社区产生强烈的不信任。如果地方政府没有组织相关部门有针对性地为移民提供有效就业、增加收入等方面的机会，这不利于提高地方治理的效率，政府也难以获得公信力。

3 移民社会适应困境脱困路径

移民的社会适应性已呈现诸多的不适应表征，产生了因适应不良带来的风险，这些风险直接影响到移民个人、家庭、社区和地方社会治理，也影响了工程综合效益发挥和民生工作社会经济目标实现。为此提出如下建议：

a. 转变思想观念，移民增能提质。移民的传统职业农民身份丧失后需要做好家庭经济规划，充分利用家庭有限资金，转变消费结构，适应现存经济生活，保证家庭生活的有序开展。另外，移民需要转变职业观念，建立信心机制，在无法适应脱离土地的生活生产方式的时候，及时勇敢地向亲朋好友、邻里、社区和政府进行求助。积极参加政府、社区开办的免费职业培训，拓宽自己的就业渠道，提高自身的职业能力，寻找新的就业机会。充分利用政府对自主创业的政策扶持，在社会网络的支持下，进行自我创业，并带动周边的人共同创业，实现自身和社会其他成员的生计转型，增能提质，促进劳动者个体全面发展，以应对经济水平下降的风险。

b. 适应社会生活，重构社会网络。首先是家庭关系的调整，结合家庭的现实情况，调整家庭成员的社会、经济角色，保证家庭内部社会关系网络的稳固。其次是社区关系的调整，实现双向互动。移民自身要转变和调整自己的心理状态，逐渐打破心理防御机制，欣然接受社区和他人的善意，与他人形成良性的互动模式。同时，移民应以主人翁的身份融入社区，积极参加社区活动，与他人建立和谐的社会关系，拓宽社会网络。最后，社区和地方政府要加强地区的文化建设和精神文明建设，开展集体文化活动，完善文教、休闲娱乐设施，引导移民融入新的社会网络中，建立新的长久持续的社会网络，以应对社会网络破坏的风险。

c. 加强信息公开，完善监督制度。首先，业主单位内部要成立监督部门，实行主要负责人责任制度，提高领导的核心管理能力，制定监督管理制度，设置各项监督规章，实行奖惩机制，规范工作人员的职业行为。其次，提高信息公开时效性和完备度，业主要主动、及时公开移民安置房建设情况，包括移民安置小区房屋建设进度、过渡期内相关补助资金发放标准和时间安排等。最后，开通绿色通道，拓宽移民获取信息的渠道，架构移民申诉桥梁，做好定期随访工作，同时工作人员做好问题解释和宣传工作，帮助移民解决问题，满足移民合理的利益诉求，引导移民监督工程实施，以推进工程的顺利实施。

d. 促进三方联动，建立互助机制。在经济生活方面，政府和业主可以适当地提供物质或者现金补助。另外，政府可以联合劳动部门，进行劳动技能培训，增加公益性工作岗位，努力帮助解决移民就业问题，促进移民生计转型。在社会生活方面，基层自治组织鼓励移民积极参加文化活动，一方面增强移民之间的社会互动，建立有效社会交往网络；另一方面丰富移民的文化生活，滋养移民的精神生活。在政治生活方面，移民在自身合法权益受到侵害时要勇敢寻求第三方援助，通过社会组织和法律援助向业主单位、村干部和上级政府进行申诉和反映情况，解决因社会不适带来的问题。地方政府要发挥管理功能，监督项目业主的工程建设和移民安置工作。地方政府需要积极作为，担负起移民和业主单位之间沟通桥梁的作用，将移民的诉求反馈给业主单位，要求业主单位及时回应移民的诉求[26]。

4 结 语

移民安置工作是跨流域调水工程的重要组成部分，移民在安置过程中易产生社会适应困境，经济生活方面易出现生产方式改变、家庭收入减少、生活成本增加、消费结构变化、生计转型艰难等不适应；社会生活方面易出现自我心理不适、人际交往障碍、社区邻里关系矛盾、社会网络重建困难等不适应；政治生活方面易出现知情权受损、反映问题的渠道不畅等不适应。移民社会适应困境对移民、社区、业主单位和地方政府都是重要风险，为此提出帮助移民转变思想观念、重建社会网络、完善监督制度、建立互助机制等减缓风险的措施来帮助移民摆脱社会适应困境，解决移民社会不适问题，促进社会友好型水利工程的建设和运营。