涉铁工程地役权管理现状、问题与对策
——以A铁路公司为例

陈向明

(南昌铁路土地管理办公室福州土地室，福建 福州 350012)

地役权是指按照合同约定，利用他人的不动产，以提高自己的不动产效益的权利，他人的不动产为供役地，自己的不动产为需役地[1]。设立地役权的目的，一方面在于利用他人土地供自己使用，借以提升土地的使用价值和交换价值；另一方面对于明确相邻不动产使用人的权利义务关系，减少权利行使时的利益冲突具有十分重要的意义。

地役权管理是铁路用地管理的重要组成部分，加强涉铁工程地役权管理，可规范铁路地役人与使用单位地役权人的权利义务关系，维护双方的合法权益。铁路用地点多、线长、面广，随着我国基础设施不断完善，近年来市政基础设施跨越、穿越或邻近铁路线路的建设项目(以下简称涉铁工程)日益增多，涉铁工程使用铁路用地(供役地)也逐年增加。为维护铁路运输安全生产和铁路用地资产产权完整，建议涉铁工程使用铁路用地以铁路线路安全保护区为界设立地役权，即在铁路线路安全保护区内的，原则上不办理土地权属变更，可设立地役权；在铁路线路安全保护区外的，可设立地役权，也可变更土地权属。

1 涉铁工程地役权管理现状

20世纪80年代以来，涉铁工程使用铁路用地按照出租、出借方式收取使用费。2018年，按照国家铁路集团有限公司规范合同管理的要求，铁路公司涉铁工程使用铁路用地以地役权方式进行管理并收取使用费。涉铁工程使用铁路用地设立地役权逐年增多，收取地役权使用费也逐年增加。据统计，近三年来，A铁路公司设立地役权共计179项，使用铁路用地333.75亩，其中2019年46项，共88.8亩，收取地役权使用费2131万元；2020年47项，共114.45亩，收取地役权使用费2441万元；2021年86项，共130.5亩，收取地役权使用费3137万元。

A铁路公司先后制定了《地方涉铁工程管理办法》《铁路用地管理办法》《铁路用地资产处置管理实施细则》《关于加强非路产专用线、上跨下穿铁路等建设工程占用铁路用地费用收缴工作的通知》等管理办法，对批复同意的涉铁工程项目，由建设单位向基层管理单位申请设立地役权，经土地房产部门审批后，基层管理单位与建设单位签订地役权合同，收取使用费后交付使用。管理办法加强了涉铁工程地役权管理，明确了涉铁工程设立地役权申请审批流程、收费标准和收费部门，规范了供役地使用的监督检查，明晰了铁路用地产权，减少了涉铁工程的相关纠纷。在支持地方基础设施建设的同时，也保障了铁路用地的权益。

2 涉铁工程地役权管理存在的主要问题

2.1 地役权概念理解不够准确

部分人员对涉铁工程地役权概念理解不准确，对涉铁工程地役权的权利和义务主体认识存在偏差。主要表现在：一是有些基层单位管理人员把涉铁工程设立地役权和铁路用地产权处置混淆，误认为涉铁工程设立地役权是处置铁路用地产权，或是铁路用地被政府部门征收，因而在建设和使用期间不需要监管；二是对供役地、需役地的权利和义务关系存在模糊认识，认为铁路用地设立地役权是铁路方行使权利，而不是履行义务。

2.2 地役权申请材料不够规范

部分涉铁工程地役权申请材料不全，用地使用图不规范。基层管理单位递交申请材料时未严格按文件要求，存在基层管理单位漏签字、不动产权证号未填写、报送材料份数不足、用地使用图未体现地形地貌、未标注需役地等问题，造成申请材料反复递交，延长审批周期。

2.3 部分区域地役权使用费偏低

目前的地役权使用费收取标准，对于山区、经济落后地区比较合适，但对于沿海、经济发达地区明显偏低。依据厦门市人民政府公布的城镇土地基准地价，厦门火车站区域属于一级地段，土地分类交通运输用地，比准工矿仓储用地用途，修正系数1.2，修正后地面价80万元/亩[2]，高于目前A铁路公司依据《铁路用地资产处置管理实施细则》，地役权使用费按0.5～1.0元/月·平方米、30年一次性收取，上限24万元/亩[3]。

2.4 地役权使用铁路用地管理不到位

基层管理单位对涉铁工程设立地役权管理铁路用地不到位，存在未批先用铁路用地和超面积使用等问题。例如某地铁线穿越铁路，因赶工期，在未经铁路用地使用权审批的情况下，先期建设，造成后期地役权使用费收取困难；某道路穿越铁路使用铁路用地，只办理了线路路基范围内的地役权，实际上已使用到路基两侧的铁路用地，存在超面积使用情况，造成铁路用地资产流失。这既影响了涉铁工程用地的监督管理和使用效率，也影响了涉铁工程地役权的价值发现，容易引发铁路部门和地方之间的矛盾和纠纷。

3 涉铁工程地役权管理存在问题的原因分析

3.1 涉铁工程地役权管理办法不够详细

目前，铁路公司主要根据《铁路用地资产处置管理实施细则》，比照铁路用地出租出借开展涉铁工程地役权管理。管理办法对于申请地役权所需材料、用地使用图规范等方面要求不够详细，没有专门针对涉铁工程地役权管理的实施细则。

3.2 涉铁工程地役权业务培训力度不足

由于近年基层管理单位土地管理人员变动较大，特别是工务段土地管理人员基本上每年更换，基层管理单位对车间班组的培训也多流于形式，且地役权概念近几年才在涉铁工程中被较多提及。在地役权业务培训不足的情况下，容易造成新的土地管理人员对铁路用地管理业务不熟，部分人员对地役权概念理解不够准确，车间班组对铁路用地管理重视不足，较难形成自觉保护铁路用地意识。

3.3 涉铁工程地役权价值未经评估

目前，A铁路公司涉铁工程地役权使用费最高上限为24万元/亩。由于各个城市经济发展水平不一、土地价值不同，各城市公布的基准地价也有差异，涉铁工程地役权使用费未经评估，按目前标准收取福州、厦门等城区涉铁工程地役权使用费明显偏低，未能体现其市场价值。

3.4 涉铁工程地役权部门协作不够紧密

由于市政建设工程多为公共利益急需项目，而涉铁工程项目需经铁路单位内部多部门审批，周期较长，同时各部门、基层管理单位对涉铁工程地役权管理联动不足、协同作用不强，未形成管理合力，容易出现铁路用地未批先用等情况，以致涉铁工程地役权管理工作较为被动。

3.5 涉铁工程地役权监管力度有待提高

涉铁工程设立地役权经批准后，存在基层管理单位未到现场与建设单位共同确认用地范围的情况，对供役地的面积、用途等状况监管不到位，对需役方超面积建设或未按合同约定使用等问题，未能及时行使有效的监管权，导致涉铁工程地役权监管力度不足。

4 完善涉铁工程地役权管理的措施和建议

4.1 制定实施细则，规范工作流程

依据铁路用地管理有关办法，建议针对地役权特点专门建立涉铁工程地役权管理实施细则，明确地役权管理流程、各部门职责、审批所需材料、各环节审批时限等。通过制定地役权管理实施细则，可以规范流程、明确职责，铁路单位各部门可以加强协作、形成管理合力，提高地役权管理水平。

涉铁工程使用铁路用地设立地役权由土地房产部门负责审批，地役权管理按前期准备、审查批复、交付使用、检查督导四个阶段进行管理。具体包括：①批复同意的涉铁工程项目，由建设单位向基层管理单位提交设立地役权申请；②基层管理单位组织建设单位到现场踏勘，协商地役权合同有关事项，地役权价值委托评估，填写《使用铁路用地设立地役权申请表》和《地役权合同书》，报铁路公司土地房产部门审批；③审批同意后，由基层管理单位与建设单位签订《地役权合同书》，收到地役权使用费后，由土地房产部门向建设单位核发《使用铁路用地批准书》，作为建设单位向基层管理单位申请施工安全协议的依据； ④开工前基层管理单位到现场指界，竣工后参与验收，建设和使用期间土地房产部门和基层管理单位进行监督检查。流程图见图1。

图1 涉铁工程地役权管理流程示意图

同时，基层管理单位出台相应的涉铁工程地役权管理实施细则，细则中明确各部门职责，加强各部门联动，要求在未取得《使用铁路用地批准书》前，不得签订施工安全协议，防止出现未批先用铁路用地情况。

4.2 编制工作指南，提升工作效率

建议收集涉铁工程地役权管理规定及实例素材，就涉铁工程地役权的定义、分类、范围；涉铁工程地役权申请流程、申请所需材料、规范、份数；涉铁工程地役权审批环节、时限；地役权申请实例范本等内容进行详细说明，进而编制涉铁工程地役权管理工作指南。

通过涉铁工程地役权管理工作指南，既可宣传涉铁工程地役权管理工作，使全体员工知晓地役权管理工作是涉铁工程项目的重要组成部分；也可在与地方政府洽谈涉铁工程施工方案时，使其理解地役权管理工作要求，了解地役权管理工作流程，有的放矢地做好配合工作缩短审批周期，提高地役权管理效率。

4.3 加强培训交流，提高业务技能

涉铁工程地役权管理工作政策性强、涉及面广，建议铁路单位在每年铁路用地管理培训中增加涉铁工程地役权管理专题内容，包括地役权概念、权利、义务，涉铁工程地役权管理实施细则、工作指南、案例分析，或采取交流方式，轮流抽调部分基层管理单位土地管理人员到铁路公司土地房产部门学习，参与地役权管理工作，提高业务技能。这样既可增强单位职工保护铁路用地意识，也可提升铁路用地管理能力。

4.4 坚持价值评估，提高地役权收益

涉铁工程使用铁路用地设立地役权，应当坚持有偿使用、价值评估的原则，双方共同选取评估公司对涉铁工程地役权使用费开展评估。理论上，地役权的价值等于需役地因设有地役权而导致土地增值的部分，一般情况下，地役权价值应不小于供役地因设有地役权而导致土地贬值的部分[4]。评估地役权价值可采用收益还原法、市场比较法、成本逼近法、假设开发法和基准地价修正法等，建议采用基准地价修正法和收益还原法，依据各个城市发布的最新基准地价和用途评估地役权价值，两种方法评估后取平均值为评估价，参照评估价格收取地役权使用费。

4.5 研发信息管理系统，提升管理效率

建议铁路公司土地房产部门与科技和信息化部门加强沟通，联合攻关，研发涉铁工程地役权信息管理系统。可以在办公系统中增加地役权管理模块，完备申请地役权所需材料，设置各区域地役权使用费价格区间，关联各部门审批流程和时限。借助信息化管理手段，可提高涉铁工程地役权申请效率，加强部门协作，有效提高涉铁工程地役权管理合力。

5 结束语

涉铁工程地役权市场空间广阔，在广度上，通过制定涉铁工程地役权管理实施细则、编制工作指南、开展价值评估、加强业务培训等措施，旨在提高铁路用地设立地役权的资产价值，但在地役权管理中有关信息化、油气管道光电缆保护区需役地面积计算还需完善。在深度上，对使用铁路用地设立地役权，开展地下空间合作开发的课题还需深入研究，以利于拓宽地役权的立体空间范畴，提高地役权的市场价值。