数字赋能背景下的政府治理困境与对策*

张文娅 叶战备

(南京审计大学，江苏 南京 211800)

1 研究缘起

1.1 研究背景

在万物皆可连的物联网时代，信息技术与大数据蓬勃发展。数字生活成为社会发展的重大趋势，与此同时，数据上升为城市现代化发展与政府工作的重要生产要素和战略资源。CNNIC发布的第49次《中国互联网络发展状况统计报告》①显示，截至2021年12月，我国网民规模已达10.32亿，在线政务服务用户持续增长，规模超过10亿，国家政务服务平台注册用户业已超过4亿。随着数字技术的应用与发展，党中央与国务院决策部署不断跟进，数字政府工作从治理到服务逐渐成为促进社会经济高质量发展的重要引擎。因此，在数字时代，结合社会背景与实践现状对数字治理进行问题分析具有一定的现实意义。

1.2 研究现状

信息技术创新高水平进展使得数字技术在各领域内的现实应用成为热点话题。党的十九大提出打造数字政府、培育数字经济、构建数字社会目标。所谓数字政府，可以视作以数据信息资源为主要要素的虚拟政府，其概念源于电子政务理论，并在电子政府的实践基础上进一步丰富。在数字时代，政府须主动适应并利用信息化网络技术进行办公、行政管理与服务。“十四五”规划对数字政府建设提出了公共服务均等化、健全管理体制与整体联动机制的展望。黄尹旭以宪法为依据结合可能存在的剥削现实和治理困境论证了社会主义国家干预数字治理的必要性与正当性[1]。通过在知网搜索有关“数字政府”与“数字政府治理”等关键词，发现相关核心期刊论文229篇，时间跨度为2001—2022年，在2018年及其之后研究呈井喷式增长态势。近年来，许多学者从不同角度对数字政府进行了探讨。以数据为主要驱动的政务工作主要聚焦于数字服务“外循坏”与数据治理“内循环”[2]。微观层面，就数字政府治理过程而言，张磊提出了量化廉情，构建廉洁指标规范数字治理的建议[3]。马亮认为，提高数字政府治理效能，信息开放与数据共享起着关键作用[4]。同时，部分学者将研究重点聚焦于数字政府运行过程，翟云等强调基于治理情境下的数字政府解决“大问题”应优化数字服务[5]。丁煌等认为，数字资源在现实中的多维应用丰富了数字产业体系，对提升政府治理能力与城市创新服务的数字化起到关键作用[6]。除此之外，宏观层面，一些学者重点研究了数字政府机制建设与展望。王钦敏认为，统筹推进数字政府建设要重视数据要素，同时培养干部信息处理能力，增强政务安全防范[7]。安小米等分析欧盟数字经济战略案例发现，数据经济的有效发展亟须营造创新协同的数据生态系统。在工具理性与价值理性的逻辑基础上要促进“社会—技术—人”的融合[8]。祁志伟指出，现有数字政府治理机制主要涵盖转型保障机制、平台机制与建设样本机制[9]。纵观已有文献，可以发现现阶段数字政务的研究多基于治理过程，数字政府的运行与建设，但少有人立足于我国国情提出问题，并进行改进。

2 存在的问题

数字政府建设成为政务数字化转型的关键抓手。“一云两端，三群四联”的数字政府模式正在形成，在实践过程中，仍然存在着一些值得探讨的问题。

2.1 数据输入挑战

伴随着研究的深入与数字政府建设的推进，数据资源连续产生与累积给政务工作带来便捷，也构成了挑战。以数据为核心的问题主要体现在以下方面：输入质量低下、文牍之风、偏离初心。政务治理中数据输入可划分成低一致性型、时效性滞后型、缺乏关联型与精准度欠佳型等问题[10]。管理过程中若安全防范措施不到位，将导致数据在流通中泄露、丢失、失真或被篡改。在数据融合4.0时代[11]，技术的进步伴随着数据体量几何式增长。数据收集过程从采用人工登记到人机结合，仍然存在基础流程工作量过大的情况。在重复冗杂的询问上报中，质量欠佳的数据输入可能造成数据分析后扭曲真相、误导决策从而增加过程成本等状况。在极端情况下，如果开放数据造假，甚至会引发公共危机从而削弱政府公信力。数据应用不明确也会导致个人信息收集泛滥，工作效率低下，安全隐患突出情况的发生。其次，在数字信息高度发展的科技社会，数字治理能力成为衡量城市间与国家间能力强弱的重要依据。过于依赖数据指标的政策分析与服务工作会导致“刻板结论”的产生，从而偏离现实情况与公共服务初心。另外，在不良目的的驱使下，部分治理主体轻质量重数据，轻实践重文书，甚至进行“数字造假”，以期塑造数据“常青树”，最终导致公信力下降与工作效率低下。

2.2 府内形式主义

与传统官僚主义不同的是，“数字官僚主义”是新技术时代特有的产物。在不断大幅度提高政府工作效率与建设数字政府的同时，以“数字鸿沟”与“留痕主义”为代表的新形式府内官僚主义渐渐显现。一方面，2020年，人民智库通过互联网公布有关“干部群众眼中的信息形式主义和智能官僚主义”的调查，研究发现当前“数字官僚主义”主要体现为：工作群及时回应；反复填写相同信息资料；“晒”工作，“晒”摆拍现象。40.83%的受访者表示身边存在每日打卡、“列队”回复、事事留痕的情况。“留痕主义”又称为痕迹主义，指在工作过程中事无巨细保存和记录。数字时代，政府工作过度“一切以痕迹为中心”，使其背离科学管理从而转化为政绩炫耀手段，进一步增加日常工作负担。另一方面，信息网络的高度应用使得“数字鸿沟”现象进一步拉大。如图1所示，根据国务院办公厅2016年印发的“互联网+政务服务”技术体系建设指南，“互联网+政务服务”平台业务流程分为三大步骤：在互联网政务服务门户中，自然人用户需要事先存留基本信息(如电子证照等)，服务过程中如有缺失，需要进行原件物流快递或电子材料补正。在完善基本信息后，用户对事项进行定位，查阅办事攻略，进行网上预约或网上申报，政务服务管理平台进行预审，协同审批，再交由业务办理系统进行办理。常用服务功能的复杂化数字路径让许多“信息贫困者”与老年人陷入更深的困境，从而进一步扩大了“数字鸿沟”问题。

图1 “互联网+政务服务”流程示意图

2.3 数字环境杂章

数字生态源于数字和生态的相互融通，是建设数字中国所衍生出的新兴概念。“十四五”规划提出构建数字规则体系，营造开放、健康、安全的数字生态。信息技术的发展辅以数字资源影响力剧增，国外竞争局势日渐紧张，国内数字社会政治文化生态问题也随之而起。在低融合门槛下，一方面，以“两微一端”为代表的可视化资源对数字政府运行起着重要推动作用，另一方面，主流平台应用大数据算法对用户进行数据诱导，在市场引导下逐渐背离主流价值风向。新华社TOOM舆情检测系统显示，截至2016年，微博月阅读量超百亿话题领域已达18个，微信覆盖94%以上的智能手机，鱼龙混杂的网络环境和干扰性社会舆论成为数字时代政务工作的障碍。除此之外，数据作为一项强有力的竞争资源逐渐成为国际间觊觎的新目标。以全球热门社交平台脸书为例，企业作为数据的生产者，也是数据的拥有者，大群体数据掌握下给数据竞争带来了垄断风险。在全球化进程中，有关数据主权的争议使得外部环境呈现杂章状态，在一定程度上对数字政府的建设造成了低效辐射。

3 问题缘起

3.1 指标体系框架缺位

以数字治理为中心衡量政务工作效率须充分考虑绩效标准。近年来，各地政府纷纷出台有关数字政务绩效考核指标。2019年福建省直单位电子政务指标体系②显示，以数据收集与数量为主的信息资源开发利用绩效占积分制考核30%，数据相关指标占比高达55%，同时，公共平台服务应用情况考核办法采取自评上报方式。数据自身的客观性与真实性使其延伸为现有指标体系的核心要素。然而，片面追求数量类指标，忽视服务受众诉求与评价，也带来“唯数据论”的现实挑战。盲目留痕引发了文牍之风，让数字考核变成“数字炫技”。同时，政务工作绩效追求标准化数据支撑与材料判定，评价政府职能采用成本—效益分析，国内数字政府建设稍显滞后，多以借鉴参考国外为构想源头，缺乏城市定位特色，也会导致刻板印象，引发数据输入困境。

3.2 社会性要素“负能”

剖析数字官僚主义动因，可归结为以观念与硬件为主的社会性要素“负能”数字政府建设。公务人员积累权力身份认知，工作过程脱离实际，导致“电子衙门”现象产生。此外，数字技术应用具有门槛性、更新周期短等特点，使得工作平台迭代速度较快。在问责重压与高频培训下，负责人产生畏责畏难倾向，害怕质量担责，推卸工具责任；学习动力不足，工作中避重就轻，最终致使治理效率低下。基于现实国情，各地区人口素质技术资源分配不均衡，使得部分信息贫乏者陷入数字困境。同时，数字治理中政府门户系统设置窗口不够简练，复杂化、碎片化办理路径给老年人及残障人士造成负担，形成效率与服务的桎梏。

3.3 规制约束未完善

伴随着数据要素成为各国实力增长的重要资源，国际数字竞争形势日益严峻。国际博弈从传统安全风险上升至信息安全风险，数据存储安全保障成为政府工作重要痛点，形成了国际数字生态压力。同时在市场背景下，数据算法利用信息化技术，精准分析用户日常使用的数据，推算其行为、爱好与习惯。算法诱导致使数字环境中主流意识略显弱化，降低政府公信力，扰乱政治生态。又由于“人人可以发声”的网络环境，舆论快速发酵给政务工作带来了繁难，形成了治理困境。猎奇作品、低俗文化的快速流通使得数字文化生态出现了变质。此外，在算法的精准定位下，用户个人信息、社交分享反复被平台挖掘，用户个人信息与隐私屡屡外露。基于此，针对国内外信息安全态势，现有相关规制性文件存在数量少、管制定位不准确、信息保护存在漏洞等问题。

4 路径消解与未来展望

4.1 完善指标体系，开展多维度工作绩效考核

宏观层次，建立健全政务服务指标体系，以中国数字发展战略为指导，加强制度顶层部署与总体框架设计。重视非政府主体作用，推动数字社会、数字政府与数字经济三位一体均衡发展；中观层次，指标标准不限于数据材料，在内部绩效考核基础上重视外部受众服务体验评价，加强相关政务数据工作人员“人本”理念。开展全民普及网络教育，消减由复杂化路径和低人性化服务对“数字鸿沟”造成的问题；微观层次，规范输入收集方式，进一步完善系统指标体系。在内部管理中，明确治理目标，拒绝冗杂信息收集。坚持党和政府的服务宗旨，实事求是，杜绝唯数据之风与数据虚假，围绕战略、管理、服务等多要素综合考量治理水平，降低重复材料上报率，提高整体管理效率，避免治理过程中产生新问题。

4.2 因地制宜，动态创新治理

从电子政府到数字政府，数字中国之路不断完善。借鉴和参考国外经验的同时，也要立足中国国情和公众需求，进行因地制宜的动态创新治理。例如，杭州市“城市大脑”最先服务于检测道路拥堵状况和城市交通数据的供给，并在考察市民需求与城市社会发展中不断进行改革创新。本着人民至上的理念，数字技术的应用让城市治理能力达到更高水平。政务服务内容的标准化一定程度上忽视了由于城市资源不同所呈现的差距，基于此数字城市建设应突破空间主体限制，进行因时因地动态治理，在治理道路上不断创新。如城市App研发，大数据与人工智能技术的应用为智慧城市建设提供了更多创新路径。与此同时，政务服务平台与城市App运营也须注重人文关怀，创建并提供针对信息贫困者和老年主体的温馨“通道”。

4.3 制定规范性文件，营造内部数字生态体系

牢牢把握信息变革趋势，“十三五”规划提出了实施国家大数据战略。目前，各地陆续开通并运营了政府门户网站、政务微博与政务抖音头条。营造内部数字生态体系，一是要完善网络治理，制定各行业类法规。构建主体协同网络，建立政府数据共享信任库，把控与监管数据质量，从源头上应对数据输入挑战。二是要有效抑制算法诱导，弘扬主流价值观。把党的领导贯穿政务服务推进的全过程，落实新发展理念，弘扬社会主义主流价值观。联合相关部门完善相关法律法规，对市场算法诱导行为进行整治。加强塑造信任政府形象，优化数字治理能力。

4.4 做好安全防范保障，适应外部生态环境

信息资源作为新兴竞争要素，给我国数字治理带来机遇和挑战。以数据要素为主要驱动的政务工作，需要进一步加强数据运营的安全防范措施。基于数据收集的基本原则，在政务数据治理机制中设立数据安全机制，保证数据输入来源可靠，路径科学。数据输出保障个人隐私不泄露，个人信息保密化。警惕国家信息安全侵犯陷阱。选择安全、可靠的处理方式，持续完善数据管理体制。

数字时代，运用大数据提升政府治理效能是实现国家治理体系现代化的重要途径，信息技术的有效利用在很大程度上提升了政务日常工作效率，但在现实推进中是一把双刃剑，因此，数字政府建设要结合中国社会发展情况进行动态治理创新。

注释

①中国互联网络信息中心.第49次《中国互联网络发展状况统计报告》专家解读[R/OL].(2022-02-25).http://www.cnnic.net.cn/gywm/xwzx/rdxw/20172017_7086/202202/t20220 225_71725.htm。

②闽政通App.福建省数字福建建设领导小组办公室关于开展2018年度电子政务绩效考核的函[EB/OL].(2018-08-10).https://wenku.baidu.com/view/1d77cb65cdc789eb172ded 630b1c59eef8c79a96.html。