试论强化中国缺陷汽车产品召回制度的实施机制

陈炜

北京开放大学 北京市 100081

2004 年《缺陷汽车产品召回管理规定》开始实施，标志着汽车召回这项后市场监管制度在我国确立。2013 年国务院出台了《缺陷汽车产品召回管理条例》，又以行政法规的形式巩固了这项制度规则，加速推进了缺陷汽车产品召回制度在我国的法制化进程。2015 年国家质检总局（现已并入市场监管总局）发布的《缺陷汽车产品召回管理条例实施办法》在汽车产品召回的实施中起到了对召回工作的指导作用。2021 年新出台的《机动车排放召回管理规定》从汽车排放监管方面对这项制度进行了完善，但缺陷汽车产品召回制度发挥效用不仅要依靠法律保障，还需要完备的实施机制。从实际情况来看，我国目前初步建立了缺陷汽车产品召回的信息系统、专家系统、检验系统和溯源系统，但汽车产品的伤害监测风险预警、缺陷调查确认、快速召回程序、召回效果评估等机制的实施，从操作层面、技术层面和经费保障层面仍存在诸多障碍。因此，政府在监管企业实施缺陷汽车产品召回时，应加强这些制度实施机制的建设。

1 完善产品伤害监测风险预警机制

产品伤害监测和风险预警机制是政府监管部门主动进行产品缺陷相关信息收集和预警的实施机制。政府通过设立风险监测系统搜集信息，根据监测信息进行分析评估，及时处置产品缺陷问题，并发布产品缺陷风险预警。这实际是后市场监管环节与前市场监管环节的有效衔接，对产品缺陷风险实施及时控制和预防。汽车产品缺陷往往出现在汽车的某一部件上，而汽车零部件供应商往往不是直接实施召回的责任主体，因此设立产品伤害监测风险预警机制可以在发现汽车缺陷后，对出现缺陷问题的汽车零部件供应商实施缺陷溯源，从而进行责任追偿，对使用同一零部件的汽车企业发出预警，这有助于整车生产企业控制风险，减少召回带来的损失。

进行产品伤害监测及时向社会发布产品缺陷风险预警，有利于宏观掌握全国的汽车产品安全状况，有利于提高消费者的危机意识，有利于企业提升产品质量。及时锁定、预警和控制缺陷产品造成的危害事故，提前做好应对预案准备，可以防止事故再度发生和进一步漫延。政府通过监测产品伤害信息，准确掌握汽车产品设计或生产过程中出现不合理的、影响人身安全的各种因素，为监管部门开展缺陷汽车产品召回调查提供信息来源，准确捕捉产品缺陷，有利于召回的有效实施。

产品伤害信息可以通过多种渠道获取，比如：消费者投诉、医院信息反馈、交通事故检测信息反馈等。目前，国内开展的产品伤害监测试点工作主要采用全国伤害监测报告卡、产品伤害案例电话回访调查和产品伤害现场调查三种方式进行信息采集：①伤害监测报告卡是进行产品伤害信息采集工作的重要手段，是数据加工处理的实际信息来源。②产品伤害案例回访调查，首先用于验证产品伤害信息群体的真实性和有效性，从而为基于产品伤害数据的宏观产品质量分析奠定基础；其次，对重点产品伤害案例涉及到的产品、使用者、环境等信息进行核实和完善，为产品伤害案例后续分析和调查工作提供真实有效的信息。③现场调查由国家市场监管总局授权缺陷产品管理中心，负责布置各试点地区监管产品伤害现场调查的工作任务。地方市场监管局负责组织、实施和完成产品伤害现场调查任务。

2 健全缺陷产品的调查确认机制

在缺陷产品调查确认机制中，先要通过多种途径去采集缺陷信息，更全面的了解产品事故状况，包括：市场调查、专家评估、人员访谈、问卷调查、审核文件等，通过以上途径采集到的信息，可以供缺陷产品召回实施中的各个环节使用。政府监管技术部门要提升缺陷调查能力，应注意提高缺陷信息采集、分析、研判的科学化、精确化及自动化水平。在获取缺陷产品信息后，参考国内外的相关法律和标准，再确认此产品是否存在缺陷。

首先，听取缺陷产品利益相关方的意见。由于确认产品是否存在缺陷以及缺陷等级，是采取补救措施或惩罚措施的事实性前提，既关系消费者的权益，也关系生产者、销售者的重大利益。因此，监管机构应先听取消费者、生产者和销售者的意见，必要时举行听证。目前的制度设计中缺少缺陷确认听证环节，听取意见的方式既可以是正式的行政听证程序，也可以是其他相对自由的非正式的形式，关键在于必须是获取利害关系人意见的有效途径。

其次，做出确认产品是否存在缺陷的决定。在专家委员会所提供的技术支持下，确认产品存在缺陷，并根据缺陷产品的危害程度对缺陷进行分级，以此作为采取召回或其他补救措施的依据。根据产品缺陷的严重程度来确定缺陷的等级。产品缺陷可分为严重缺陷、一般缺陷、无缺陷三个等级，属于严重缺陷的情况存在可能致人死亡的风险，而一般缺陷则风险等级较低，如果利益相对人对该决定不满意，应为利害关系人提供相应的救济手段，以保障其合法权益。在相应的救济程序上，应采用穷尽行政救济原则，最后再由司法程序加以保障其最终救济。具体而言，利害关系人可以向监管机构申请复核，对复核决定不服的，可以申请行政复议。

最后，缺陷产品确认信息的发布。产品被确认存在缺陷后，生产者及经销商应当在政府监管部门指定的媒体和网站上向社会及时公布有关缺陷产品的相关信息，以防止和避免缺陷损害的发生进一步扩大。对于一般产品缺陷需要企业发布官方公告，对于严重缺陷不仅需要企业发布公告还需要监管机关通过官方媒体发出风险预警。

3 启动缺陷产品的快速召回程序

从国外缺陷产品召回制度的实践来看，快速召回程序被普遍采用并发挥着重要的作用。美国消费品安全委员会（CPSC）推出了召回快速通道，即如果企业主动向美国消费品安全委员会报告其产品的潜在缺陷，并在此后20 个工作日内自愿与美国消费品安全委员会合作，提交并执行合乎美国消费品安全委员会要求的召回计划。美国消费品安全委员会的工作人员便可以不作出“实质性产品危害”的结论，而直接进行召回确认、发布信息并开展补救措施，使召回程序大大简化，也使企业及美国消费品安全委员会更早地启动“纠正措施”计划，减少可能出现的损害。召回快速通道是美国消费品安全委员会鼓励企业诚信自律和提高工作效率的一种途径。快速召回既可以减少缺陷产品带来的社会危害，又可以降低企业的召回成本，有助于形成企业主动召回的自觉意识。

实施缺陷汽车产品的一般召回程序通常要经过许多流程，完成一次召回耗费的时间较长，从发现产品缺陷到最后实施召回往往要等待几个月甚至更长时间（如图1 所示）。而较严重的缺陷问题，有必要启动快速召回程序，因为与一般召回程序相比，快速召回程序简化了许多步骤，节省了宝贵时间，挽回生产者和销售者的损失，并能降低缺陷导致的风险。快速召回程序能够有效激励生产企业实施自主召回，企业发现缺陷问题往往要早于消费者，在发现缺陷后直接向监管部门递交召回计划，由监管部门确认后即可实施快速召回。这样省略了一般召回程序中的许多环节，只需要三步就能完成。快速召回程序能够提高召回效率，及时消除产品缺陷，同时也减少了企业和政府的负担，为实施缺陷产品召回开辟了一条简易、便捷的快速通道。

图1 汽车召回程序示意图

快速召回程序（如图2 所示）可以提高缺陷汽车产品召回的速度，但有时使用不当也会出现企业蒙混过关，而损害消费者的利益。快速召回程序通常是由企业发起，往往在消费者对缺陷产品还不知情的时候就已开始实施召回，因此快速召回程序对消费者来说并不是完全公平的，因为生产企业与消费者在较短时间内是处于信息不对称的地位。如果在设立快速召回程序时，不严格规定生产企业对其的使用范围，则会出现汽车企业通过快速程序实施简易召回规避责任的情况。因此对企业使用快速召回程序的相关义务应作出明确限定，比如在产品刚投放市场仍未形成较大规模影响时才可采用这一程序，并要求采取快速召回程序必须由企业做好备案，以备监管部门核查。

图2 快速召回程序示意图

4 开展缺陷产品召回的效果评估

4.1 建立社会性评估机构

在市场监管多元化监督主体架构中，要寻求政府的强制力量、市场自发调节和中间组织自我约束之间的平衡点，必须充分发挥第三方市场监管机构的作用，实现政府与第三方监管机构尤其是行业自律组织在市场监管中的有机配合，实现多中心治理的监管格局。著名经济学家斯蒂格利茨说“不要把市场与政府对峙起来，而应该是在二者之间保持恰到好处的平衡，因为存在着许多中间形态的经济组织。”这些中间形态的经济组织，既包括同一行业自发结合形成的行业自律组织，又包括为政府实施市场监管提供重要评判依据的各类市场中介组织，我们将其统称为市场的社会性监管组织，通过建立社会性评估机构可以完善政府和市场外的第三方监管。

政府监管部门应组织聘请有较好的技术、人力、信息等资源条件并与缺陷相对人无利害关系的第三方评估机构，参与实施缺陷产品召回评估工作，对召回实施情况进行实时监督，并对生产者消除缺陷的效果进行评价。鉴于缺陷产品召回的效果评估应该是一种经常性的工作，因此应建立长期稳定且独立的评估机构，而不是临时的、拼凑的、依附于监管部门的专家团队。

4.2 健全评价指标体系

国外普遍采取缺陷汽车产品召回效果评估机制来反映召回实施的好坏，通常选取以下主要评估指标：召回率（recall rate）、召回完成率（recall completion rate）、客户满意度（customer satisfaction）、召回耗时（recall time consuming）、消除缺陷措施的有效性（effectiveness of eliminate defects）等。

召回率是“年度召回车型数量”与“年度该车销售量”的比值，是以统计学理论评价召回实施情况的主要指标。建立在统计基础上的“召回率”指标能够很好的体现召回法规实施情况和制造商实施召回的主动性。召回率主要应用于整体评价召回实施的效果，既可以评价一个国家的汽车召回实施效果，也可以考核某一汽车品牌的召回情况，还可以用于和其他召回指标对比或进行相关度分析。

召回完成率是指已召回的缺陷产品数量占应召回的缺陷产品总数的百分比，这项指标是评价召回效果时最常用的指标。召回完成率主要用于评价召回是否按照召回计划完成，考查实际召回与召回计划的差距，评价召回实施的效率。

客户满意度是监管机构对已实施过召回的缺陷汽车用户进行的意见反馈调查。这项指标也是衡量召回效果时的常用指标。在评价缺陷产品召回效果时，主要通过调查召回实际效果与客户预期的差距来反映客户的满意度。

召回耗时是实施缺陷产品召回所消耗的时间，从生产企业发布召回公告之日起至召回结束的时间，这一指标主要能够及时的反映企业实施缺陷汽车产品召回的速率。召回耗时可以用于考查企业实施召回的完成进度，也可以结合召回规模对企业实施的召回效果进行评判。

消除缺陷措施的有效性是指通过专家复审、技术检测、排查，检验缺陷问题是否已解决。这项指标主要是评价维修措施能否彻底修复故障，消除安全隐患，不能只是暂时解决表面问题或是掩盖实际问题，更不能因为召回维修给汽车带来其他新问题甚至贬值。

4.3 完善召回效果的评价

不论国内还是国外的缺陷产品召回，都存在一个突出问题——召回完成率低。美国的相关研究表明，只有约一半的缺陷汽车进行了召回维修，还有很多汽车未召回，这中间既有生产制造商的责任，没有及时有效的通知到车主，也有消费者自身的责任，有些消费者认为不是严重的缺陷问题没有必要去召回。

政府作为召回实施过程中的监督执法者应改变这种局面，既要督促生产者开展积极有效的召回活动，同时也要正确引导消费者配合企业履行召回义务，更重要的是对召回维修效果实施评估。企业对缺陷产品实施召回后，监管机构应当对产品的处置过程进行监督。生产者应根据不同缺陷类型采取相应的处置措施，如修理、更换标识、销毁或无害化处理等。召回完成并对缺陷产品实施处置后，生产者应及时向监管机构提交召回总结报告，监管机构组织专家对召回实施情况和效果展开评估。缺陷产品监管部门可以通过召回审查表评价企业的召回程序。审查表应列出与召回程序相关的问题，通过回答这些问题，可以达到发现有待完善的环节、评价召回参与者的工作和评价企业召回能力的目的。召回审查可以由召回协调员、召回委员会或独立的咨询机构完成。如没有达到召回预期目的，生产者还应继续或再次实施产品召回和消除产品缺陷的处置。

最直接的评价缺陷产品召回效果的方式是通过统计召回完成率和调查客户满意度这两项指标来衡量。召回完成率可以分解为销售商召回完成率和最终消费者召回完成率两个二级指标，这两个指标统称为销售渠道召回完成率，上述指标之间的关系为：召回完成率=销售商召回完成率×最终消费者召回完成率。调查客户满意度时需要考虑的因素有：热线电话的等待时间、零部件更换的时间、顾客对召回程序的满意度、顾客对完成维修产品的满意度等。[根据“满意、基本满意、不满意”等级别划分来评判召回的实施效果，若在召回实施中出现问题，有消费者投诉也将成为生产者消除缺陷的效果评估的考查指标。

5 结语

最后需要说明的是，缺陷汽车产品召回制度的实施机制建设需要人力、财力、物力的投入，并且需要给予监管部门及技术机构相应的职能权力。中国缺陷汽车产品召回制度的具体实施机构与美国相比，在人、财、权上都存在相当大的差距。美国的国家公路交通安全管理局（NHTSA），直接隶属于美国交通部，现有工作人员数百人，每年的经费达两亿多美元。中国负责召回管理工作的缺陷产品管理中心却被置于一种科研辅助职能的位置，隶属于国家市场监管总局下属的中国标准化研究院，无论在行政层级、技术人员数量、缺陷调查经费的提供能力等诸多方面都无法与NHTSA 相比。因此，中国缺陷汽车产品召回管理需要得到更多支持：要有专业的人才队伍，有懂汽车、懂召回、懂法律的人员；要有适当的经费支持，因为聘请专家、信息搜集、缺陷调查、技术检验都有经费开支；要通过减少监管机构的行政层级，提升缺陷产品召回管理中心这一具体承担监管职能单位的行政级别及其强制召回的权力。