荒漠地区实施草原生态保护补助奖励机制的效益
——基于阿拉善盟3个旗的实证分析

永 海 明 月 文 明

一、研究背景

阿拉善盟位于内蒙古自治区西部，常住人口为25.07万人，在内蒙古12个盟市中人口最少，但土地面积最大(总面积约27万平方公里)，占内蒙古自治区总面积的22.8%。也是内蒙古沙漠最多、土地沙化最严重的地区。全盟荒漠化土地面积为16.41万平方公里，占全盟土地面积的60.85%，占全区荒漠化土地总面积的26.94%；沙化土地面积为19.87万平方公里，占全盟土地面积的73.67%，占全区沙化土地总面积的48.714%；适宜人类生产生活面积仅为6%，是我国沙尘暴西北路径的主要通道和重要的发源地。因此，阿拉善荒漠草原的生态问题对内蒙古乃至我国北方今后“以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展”“筑牢祖国北方生态安全屏障”“统筹山水林田湖草沙系统治理”等有着很重要的作用。尤其是对生态环境脆弱的荒漠地区极为重要。因此，本文以荒漠地区阿拉善盟3个旗实施的草原生态补助奖励机制（以下简称“草原生态补奖政策”）的效益状况为调查为内容，以资料整理、实地调研、专家咨询等方法，对项目实施区的区域划分、资金来源与分配、补奖标准等特点进行了深度解析。对之前的效益问题进行总结和梳理，并对下一轮（2021-2025年）草原生态补奖机制的完善、调整提出有益的参考意见。

二、阿拉善盟草原生态补奖政策的实施现状

（一）补奖面积、覆盖农牧民人数及享受对象

全盟草原总面积约为27,611万亩，自治区下达阿拉善盟的第二轮（2016-2020年）草原生态保护任务为25,635万亩。其中，实行禁牧面积为10,114万亩，实行草畜平衡面积为15,521万亩，覆盖到全盟农牧民20,543户、63,193人（表1）。表2为补奖的享受对象者与终止享受待遇者条件对比。

表1 阿拉善盟3个旗落实第二轮草原生态补奖面积与覆盖农牧民人数解析

数据来源：根据相关资料的数据整理制作。

地 区补奖任务总面积(万亩)享受补奖政策户数(户)享受补奖政策人数(人)阿拉善左旗阿拉善右旗额济纳旗其它全盟合计区域划分禁牧区面积(万亩)4,884 2,682 2,032-10,114草畜平衡区面积(万亩)2,216 4,448 8,661-15,521 7,100 7,130 10,694-25,635 10,643 4,845 2,308-20,543 38,849 12,310 4,926-63,193

表2 阿拉善盟落实第二轮草原生态补奖的享受对象者与终止享受待遇者条件对比

来源：根据相关资料的整理制作。

享受补奖对象终止享受对象①农村户籍；②草原确权承包或承包草原经营权证书的农牧民；③父母一方符合草原生态补奖政策和条件，并于2015年12月31日前计划内出生。①被行政、事业、国有企业录用为正式公职人员或行政事业单位聘请为同工同酬人员，及被正式列编管理的人才储备人员；②现役军人转为士官或提干的；③其它应终止享受草原生态补奖政策待遇的。

（二）补奖区域划分

各旗依据草原功能定位，结合草原生态环境现状、草原载畜能力等客观因素确定了禁牧区和草畜平衡区。对确定的补奖区域不能随意调整，在2020年12月31日前保持不变。表3为禁牧区与草畜平衡区的划分依据与主要特征。

表3 阿拉善盟落实第二轮草原生态补奖区域划分依据与主要特征

来源：根据相关资料的整理制作。

禁牧区①国家、自治区重点生态保护与建设区域；②沙漠腹地，戈壁荒漠；③草原严重退化、沙化、恶化的区域；④实施退牧还草和阶段性禁牧的区域。草畜平衡区①人均草原面积较大，可以通过草畜平衡、合理利用等措施恢复草原生态的区域；②优势畜种（阿拉善双峰驼、白绒山羊）重点保护区；③中蒙边境地区和与外省区行政界线区域。

（三）阿拉善盟3个旗的草原生态补奖资金标准

内蒙古自治区下达阿拉善盟每年实施第二轮草原生态补奖资金总计55,804万元，比第一轮补奖资金增加4,403万元，全盟分配各旗区补奖资金额一定5年不变。

按内蒙古自治区第二轮草原生态补奖政策有关任务、资金、目标、责任、办法“五到旗县”的原则，各旗区结合各地实际，进一步制定并细化了实施方案，针对禁牧区、草畜平衡区和特殊群体，分别制定不同年龄段、不同补奖标准的人均资金发放办法，补奖标准以人为单位计算，一年一审定，资金以户为单位发放。表4为阿拉善盟3个旗的草原生态补奖标准。

表4 3个旗各年龄段的草原生态补奖资金与骆驼放养量标准

数据来源：根据相关资料的数据整理制作。

旗县家庭成员年龄段(y=周岁)区域划分其它鼓励政策的条件与金额阿拉善左旗优势品种双峰骆驼放养量(峰/户)：1.禁牧区待遇：<60 2.草畜平衡区待遇：60≤骆驼≤150禁牧区草原禁牧区半农半牧禁牧区草畜平衡区按照核定载畜量计算达到标准和要求的牧户阿拉善右旗 额济纳旗禁牧区1.全面禁牧：全部家庭成员5,000元/人/年2.放养骆驼：①80峰以下的牧户，取消其本人及婚姻关系家庭成员的禁牧补助；②80～150峰的牧户，所有家庭成员只享受草畜平衡区奖励待遇；③150峰以上的牧户，取消所有家庭成员一切草原生态补奖政策待遇。草畜平衡区半农半牧区牧工补贴禁牧区补奖资金(元 /人 /年 )草畜平衡区<16 16≤y≤60>60<16≥16<16≥16≤18 19<y≤29 30<y≤女49(男54)>女50(男55)全部家庭成员全部家庭成员30<y≤女49(男54)1<y≤6 7<y≤16 17<y≤20 21<y≤56>57 1<y≤6 7<y≤16 17<y≤20 21<y≤56>57 3,000 15,000 10,000 0 5,000 3,000 5,000 6,000 11,000 16,000 11,000 5,000 4,000 5,080 5,000 7,000 10,000 31,000 10,000 4,000 6,000 9,000 16,000 7,000按照核定载畜量计算达到标准和要求的牧户退耕，并全面禁牧条件下被认定为牧工1.特殊生态功能区：①退耕，并种植胡杨林苗木的：享受所在区域的草原补奖+耕地、饲草料地的面积（亩）×1,000元/亩；②不退耕，不改种胡杨林苗木的：停发全部家庭成员的草原补奖。2.守土戍边户：①边界户：15,000元/户/年②中蒙边境户：10,000元/户/年

三、阿拉善盟实施草原生态补奖政策中存在问题

阿拉善盟的荒漠草原，具有与其它地区相似的草原专职管护员人少、财力不足、监管技术服务体系薄弱、补奖区域面积大，涉及面广、地貌环境复杂、大风或沙尘暴灾害频繁等原因导致草原管护难度大等问题。除此之外，还有以下几方面个性化问题。

（一）减畜与保收入之间存在一定的矛盾

实施禁牧与草畜平衡制度后，减畜与收入增长比较明显。一方面，补奖政策实施后牲畜头数明显减少：阿拉善左旗的牲畜头数（除骆驼外）从补奖实施前的132.3万只羊单位减少到79.5万只羊单位，约减少39.9%；阿拉善右旗的从26.8万只羊单位减少到15万只羊单位，约减少44.1%；额济纳旗的从14万只羊单位减少到7.9万只羊单位，约减少43.6%。另一方面，农村牧区常住居民人均可支配收入明显增长，但只靠补奖很难维持可支配收入持续增长。2018年，3个旗的草原生态补助奖励金收入占人均可支配收入的40%-73%。其中，额济纳旗的最多、占73%，其它2个旗为40%。

据实地调研中了解到，目前仍然不具备发展大规模舍饲养殖条件，因禁牧和草畜平衡制度实施后，后续产业扶持跟不上，农牧民增收比较困难。

（二）优势畜种保护过程中对双峰骆驼的保护比较好，但对白绒山羊保护力度不够

近年，阿拉善盟的双峰骆驼数量不断增长。双峰骆驼数量从2011年的7.8万峰增长到2019年的11.8万峰，近8年间增长了4万峰。

然而，阿拉善盟白绒山羊数量不断减少。白绒山羊数量从2011年的106.6万只减少到2018年的53.2万只。近8年间，减少了一半，尤其是2016年的第二轮草原生态补奖政策实施后的变化极为突出。从3个旗的白绒山羊数量变化看，发现阿拉善右旗和额济纳旗的白绒山羊数量变化不大。但是，阿拉善左旗2018年的白绒山羊数量是32.4万只，相比2011年的82万只减少了约50万只。这50万只全部是2016年的第二轮草原生态补奖政策实施后减少的。

（三）载畜量核定中缺乏考虑基于骆驼繁殖特征的传统养驼规律

调研中，从老一辈牧民处了解到，骆驼群结构一般以种公驼1峰、4岁以上的基础母驼约20峰、1-3岁的小驼约8峰，共计30峰左右为最好。各旗在草畜平衡标准以及双峰骆驼等优势畜种等的保护方案制定过程中，所规定的双峰骆驼放养数量是根据当地的草场面积、植被盖度、人口、上级下达的资金等因素制定的，但缺乏考虑基于骆驼繁殖特征与骆驼群结构的传统养驼规律。

（四）禁牧区牧户的转移转产、就业安置存在一定困难

目前阿拉善盟通过转移安置项目，将一部分禁牧区牧户搬迁到卫生医疗、文化教育娱乐、交通通讯、居住环境等公共服务与基础设施条件相对较好的城镇，与城镇居民共享发展成果，但这部分牧民当中有些人因自身的受教育程度不够、学习其它技能的熟练度与积极性不高等因素的局限性，始终未实现稳定就业。甚至有的牧民在城镇难以安家，还回家乡放牧。

例如，额济纳旗在“十二五”期间累计转移搬迁1,534户、4,577人口，转移搬迁农牧民占全旗农牧民总人口的77%。但在调研中发现，有些进城农牧户由于在城镇难以找到合适的工作岗位，想回家乡重新过放牧生活。

（五）人口少的农牧户对实施草原生态补奖政策的积极性不高

由于阿拉善盟各旗区的第二轮补奖方案中，分别制定了3-5个不同年龄段、不同补奖标准的人均补奖办法，补奖标准以人为单位计算，资金以户为单位发放原则。并且，按户为单位制定了双峰骆驼放养数量的3个不同档次，同时规定了不同档次户所享受的草原生态补奖政策待遇不同。因此，人口少的农牧户对实施草原生态补奖政策的积极性不高，想多养牲畜来弥补与邻近农牧户之间的收入差距。反之，对人口多的农牧户来讲，虽然拿到的补奖资金较多，但双峰骆驼的放养数量限制导致人均养骆驼收入少于人口少的农牧户。

四、对策与建议

（一）加大后续产业扶持、完善草业生态补奖机制，确保农牧民收入稳步增长

因减畜、禁牧、实施草原生态补奖后，补奖资金成为农牧民收入的很一大部分来源。这从一个侧面说明，后续产业扶持没跟上。对此，笔者建议应采取以下措施：通过与畜牧业相关的职业技术培训，鼓励农牧民再就业；以完善农村牧区金融体系鼓励禁牧区农牧民创业；进一步完善农牧民社会养老保险缴纳机制，有效解决农牧民后顾之忧的长效机制；以加强宣传或其它扶持的方式调节农牧民攀比心理；给予边境或边界地区从事草原畜牧业的守土护边农牧民、管护员聘用以及其它生产生活条件改善等方面倾斜。

（二）加强优势畜种保护力度，尤其是对白绒山羊的保护力度

在优势畜种双峰骆驼与阿拉善白绒山羊保护方面，双峰骆驼的保护总体上比较好，但白绒山羊保护力度不够。对此，笔者建议应采取以下措施：应持续双峰骆驼保护，并不断完善相关政策；各旗的畜牧、林草相关部门，需要在严格遵守草畜平衡的前提下，重点加强保护白绒山羊。

（三）在补奖方案制定、载畜量核定等重大问题上邀请各领域代表参与

目前，各旗在以旗为单位的“草原生态保护补助奖励政策实施方案”的设计或制定、载畜量标准的核定等重大问题上，旗政府领导、发改委、农牧业局、林草业局、审计局、统计局、扶贫办、财政局、银行、各苏木（镇）、自然保护区等相关部门的负责人参与。今后，还需邀请禁牧区牧民、草畜平衡区牧民、特殊功能区牧民、退耕农户、专职管护员、合作社负责人、优势畜种养殖户、相关专家学者等各领域的代表广泛参与。从而避免或减少出现不符合实际的补奖方案、区域划分、养畜规律等问题。