时空域视角下中国城乡养老服务体系构建
——基于DIIS-MIPS 智库双螺旋法的研究

陈樱花 陈 安

1.江苏大学管理学院，江苏，镇江， 212013；2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京，100190

根据联合国常用人口老龄化划分标准，一个国家或者地区65 岁及以上老年人口占总人口的比例达到7%，即标志着该国家或地区进入了老龄化社会。据我国第七次全国人口普查公报（第五号）显示，截至2020 年11 月1 日零时，我国大陆65 岁及以上老年人口为190 635 280 人，占人口总数的13.50%，早已跨越7%这一进入“老龄化社会”的标志线，逼近14%这条标志着进入“老龄社会”的标准。从全国各省的老年人口分布情况来看，大陆31 个省份中，除西藏之外，其他30 个省份65 岁及以上老年人口占人口总数的比重均超7%，其中12 个省份65 岁及以上老年人口比重超14%，辽宁65 岁及以上老年人口比重高达17.42%，四川65 岁及以上老年人口比重达16.93%，上海和江苏紧随其后，65 岁及以上老年人口占比分别为16.28%和16.20%。这标志着我国超过三分之一的省份已经处于由“老龄社会”向“超老龄社会”（65 岁及以上老年人口占人口总数比重超过20%）迈进的阶段，预计到2028 年，我国65 岁及以上老年人口将占总人口的20%以上，这意味着那时中国将正式进入超老龄社会。联合国的相关预测认为，中国65 岁及以上老年人口占劳动就业人口（15 ～64 岁）的比例将在2050 年提高到43.6%。[1]养老已经成为全社会都极为关注的一个重大问题。随着人口年龄结构的变化及计划生育政策的影响，我国的家庭结构也发生了重大改变，养老已经超越了家庭责任的范畴，成为国家和政府必须承担起来的一项民生任务。

2016 年12 月，国务院办公厅发布《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，对促进养老服务业更好更快发展作出部署。2020年10月，党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出，实施积极应对人口老龄化国家战略。如何构建出更具有可持续性，让人民满意的城乡养老服务体系是关系国计民生的大事，也是我国在“十四五”期间要实现的重要目标之一。

我国养老服务内容、服务质量在城乡不同地区及不同群体之间存在明显差异，主要表现为养老供给不均衡和供需不匹配之间的矛盾。同时，居民对养老方式的理解也存在着很多误区，如将居家养老等同于家庭养老，将社区养老等同于机构养老，将机构养老服务等同于市场化养老等，如不澄清这些误解，将会对我国城乡养老服务体系构建带来不利影响。[2]对我国城乡养老服务体系进行顶层构建和完善刻不容缓。

一、基于时空域的DIIS-MIPS 智库双螺旋养老服务体系研究框架

既往研究及实践中所使用的研究方法及研究框架，都不足以描绘我国目前养老服务领域中的总体图景，也难以整体把握问题与问题间的关系脉络；目前的养老服务实践探索较为零散，呈现出高度碎片化的特点，亟须寻找一套科学化、体系化的方法从顶层高度统领城乡养老服务体系的构建。

（一）养老服务体系的DIIS-MIPS 双螺旋循环迭代研究框架构建

潘教峰提出的DIIS-MIPS 智库双螺旋法作为智库研究方法论体系中的元方法，秉承“解析—融合—还原”的科学思维方式，其中“收集数据—揭示信息—综合研判—形成方案”（DIIS）的过程融合法和“机理分析—影响分析—政策分析—形成方案”（MIPS）的逻辑层次法形成了DIIS—MIPS 内循环和外循环的双螺旋组合形式[3-4]，适合从顶层对各类社会问题，特别是关系到国计民生的智库问题进行科学性、系统性、规范性的研究。如何在养老服务相关研究处于发展时期、实践处于探索阶段、大量碎片化成果和实际问题并存的现状下，从顶层设计上为养老服务问题提供一个方向性的指导思路，智库双螺旋法无疑是一个最为有效的工具。我国养老服务体系的构建是关系到所有人幸福指数的民生问题，也是一个典型、重要的智库问题，DIIS-MIPS 智库双螺旋法在解决智库问题时，具有“元方法”的重要价值和意义。[5]

笔者将从双螺旋法中的两个重要概念——时间域和空间域两个场域考量我国养老服务体系构建问题，首先按照“解析—融合—还原”实现外循环，其次从DIIS 过程维和MIPS 逻辑维各个环节上的相互嵌合与反复迭代实现内循环，最后形成养老服务体系构建研究的整体性研究框架，形成科学、循证的内外循环有机结合研究范式。

基于智库双螺旋法的基本研究思路及循环迭代这一核心思想，笔者构建了基于双螺旋法的适用于我国养老服务体系建设的研究框架（如图1 所示）。首先在外循环层面上对“养老服务体系”这一主题进行解析；其次在具体研究过程与其内部的逻辑体系层次上使用合适的具体研究方法，就具体研究环节展开融合研究；最后基于具体研究过程中所得到的成果再回扣第一阶段对主题的解析，实现在破题解析基础上的有效还原和提升。

图1 DIIS-MIPS 双螺旋循环迭代研究框架图

（二）养老服务体系内循环耦合研究路径

在研究过程层面，首先从时间域回顾我国养老服务发展的历史进程。具体来看，即从历史域、现实域、未来域3个子域收集养老服务的相关数据，提炼为信息后，按照表1 中所归纳得出的8 条主要耦合路径展开研究。这里需要强调的是，在“收集数据”步骤之后的每一个步骤上，随时都可以根据需要再次返回“收集数据”步骤进行新的数据收集和加入，之后再次展开新一轮的迭代循环研究。这8条路径中，路径1（DIIS）和路径8（MIPS）作为双螺旋法的典型核心路径，所代表的是常规状态下的研究程序，路径2 至路径7 则为基于DIIS 和MIPS 的多重耦合路径，分别在DIIS 路径与MIPS 路径中的不同阶段进行多重组合迭代，体现出了客观性与主观性有机结合和互相印证的过程，适合用来分析更复杂的情况。

表1 养老服务内循环耦合研究路径一览表

二、时间域视角下我国养老服务体系的构建

完整的时间域是由过去、现在及未来3 段构成的。未来域属于预测，不具备现实意义，因此当回顾服务体系构建的情况时，将在“过去—现在”两个阶段的时间域中进行。在时间域视角下，有两条脉络可以体现我国养老服务体系构建的发展进程：国家政策、文件，我国养老服务实践模式的发展历程。

（一）政策脉络中的养老服务体系

从循证管理的角度看，与养老相关的国家政策最能够反映出党和国家对养老服务的原则及基本态度。国家政策作为经过充分定量、定性或混合研究方法验证过，又经过政策合法化程序通过的决策结果，处于智库决策证据来源金字塔的上端[6]，属于具有强说服力的证据。1994 年发布的《中国老龄工作七年发展纲要（1994—2000 年）》（简称《七年发展纲要》）是我国正式开始关注养老服务的代表性政策文件，不过当时这一纲要重点还是放在养老保障体系的构建上。因此，2000 年之前的政策文件可以看作是历史域的政策规定，反映出在2000 年前“养老服务”还是一个崭新的概念。

进入21 世纪，我国开始编制中国老龄事业发展五年规划（计划）。在这一阶段，社会养老服务的目标、阶段性任务及具体的评估指标陆续出台。这些纲要及规划见证了我国养老服务的发展过程，可以被看作是养老服务发展的现实域。2001 年，国务院印发的《中国老龄事业发展“十五”计划纲要（2001—2005 年）》（简称《“十五”计划纲要》），提出社会养老与家庭养老相结合的原则。2006 年，全国老龄工作委员会办公室颁布的《中国老龄事业发展“十一五”规划》提出，老龄事业的基本原则之一是要“坚持国家、社会、家庭和个人相结合，大力发展为老服务体系，走中国特色的为老服务之路”。2011 年，国务院印发的《中国老龄事业发展“十二五”规划》，继《中国老龄事业发展“十一五”规划》后首次指出，要“努力实现老有所养、老有所医、老有所教、老有所学、老有所为、老有所乐的工作目标”。2017 年，国务院发布的《国务院关于印发“十三五”推进基本公共服务均等化规划的通知》中开始关注养老服务的均等化问题。文件指出，基本公共服务均等化“核心是促进机会均等，重点是保障人民群众得到基本公共服务的机会，而不是简单的平均化”。养老服务作为基本公共服务的内容之一，也同样适用于这一观点。2021年，国家发展和改革委员会等部门联合印发的《“十四五”公共服务规划》中所列的“十四五”社会发展与公共服务主要指标中，“老有所养”被列为八大类一级指标之一。2021 年，中共中央、国务院发布的《中共中央 国务院关于加强新时代老龄工作的意见》中将老龄事业发展纳入统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”的战略布局，实施积极应对人口老龄化国家战略，把积极老龄观、健康老龄化理念融入经济社会发展全过程。

通过对以上与养老紧密相关的代表性国家政策文件条款的基础数据收集，使用如文本分析、比较分析等研究方法对政策文本进行处理，基本上完成了从“数据”到“信息”的转化。在此基础上，结合我国国家战略发展的长期规划，可以对上述信息作出科学研判，从而制定出更加符合我国历史背景及未来发展战略的养老服务体系构建方案，并对各个方案进行内在机理及影响分析，为形成最后的方案打下坚实基础。对政策文件的分析可以根据具体情况，选取智库双螺旋法的8 条主要耦合研究路径中的1 条或者几条结合进行，反复迭代，以求从政策文本角度对我国养老服务体系构建进行一个时间域层面上的科学分析和判断。

（二）养老服务实践模式脉络中的养老服务体系

我国社会养老制度起步较晚，传统上的养老模式大多是依靠家庭养老来运行，直到1994 年发布的《七年发展纲要》才提出突破家庭养老瓶颈，重点探讨养老保障体系建设。《七年发展纲要》提出，在城市，要大力发展社区服务业，帮助解决老年人，特别是高龄老人和残疾老年人生活照料问题。在农村，以家庭养老为基础，与社区扶持相结合，发扬子女赡养老人的优良传统，保证农民老有所养。

在现实中，我国养老模式发展变化经历了3 个阶段，具体如表2 所示。

表2 不同时期我国养老模式发展变化情况表

根据《“十五”计划纲要》的要求，在2001—2005年，我国养老服务秉持“坚持家庭养老与社会养老相结合”的思路，同时继续完善社会养老保障制度，加快发展老年服务事业，继续鼓励和支持家庭养老，倡导个人的自我养老准备，走政府、社会、家庭和个人相结合的养老保障道路。

根据《中国老龄事业发展“十一五”规划》的要求，通过进一步完善“家庭养老为基础，社会养老相结合”的思路，在2006—2011 年，我国养老服务领域中更多地出现了多元主体提供养老服务的探索。

在“十二五”和“十三五”期间，我国的养老服务取得了长足发展和巨大进步。从“十二五”期间明确居家养老、社区养老及机构养老三者之间的定位后，政府及民间资本的投资重点也从之前涌向机构建设转移到开始更多关注社区养老服务，并且重新开始反思、讨论适合中国国情及文化传统的养老模式。当社区成为养老服务提供的重点之后，结合我国长期护理保险试点的推进，对失能、半失能，及失智老人的养老问题，医养结合成为“十三五”期间养老服务的高频词。

在《“十四五”公共服务规划》“十四五”时期社会发展与公共服务主要指标中明确列出了以下标准：养老机构护理型床位占比，新建城区、居住（小）区配套建设养老服务设施达标率，基本养老保险参保率、养老服务床位总量（万张）。在推进重点行业创新融合发展中，养老服务的高质量发展也是重要内容之一。要促进养老企业连锁化、集团化发展，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群和集聚区。积极培育养老服务行业组织，支持行业协会增强养老服务能力。

养老服务的实践发展基本上映射了规划的方向指引，而且在一定程度上体现出“老有所养”这一目标的合理推进和实现。与政策文本角度下的研究相同，养老服务实践过程同样适合使用智库双螺旋法进行过程维和逻辑维的相互嵌套研究，探索推进我国养老服务业的高质量发展。

三、空间域视角下我国养老服务体系的构建

受我国历史上形成的生产、生活城乡二元体制影响，我国养老保障事业也不可避免地形成了相应的二元体制。养老服务的公平性与可及性是国际上解决“老有所养”问题的重要目标之一。[7]在党和政府的高度重视和努力下，城乡公共服务均等化的进程加快，养老服务业也在努力探索实现城乡服务均等化的路径，出现了一些体现城乡融合特点的新型养老方式的探索，但在未来很长一段时间内，我国的养老服务仍将存在城市和农村两个差别较大的空间域。

（一）城市域养老服务体系

社会养老服务的需求是对家庭养老的一种替代。老年人的身体机能、家庭结构及当前的养老方式都成为社会养老服务被接受时的决定性因素，老年人的经济、社会地位及当前养老服务体系的质量或功能的影响作用则弱很多。2019 年，国务院办公厅印发的《关于推进养老服务发展的意见》提出，“养老服务市场活力尚未充分激发，发展不平衡不充分”。目前，在城市中，机构养老、社区养老、居家养老多种养老方式并存；数字化养老、智慧养老、时间银行、政府购买养老服务等多种养老理念在现实中都有部分实践；医养结合、医养融合型的机构养老形式则正在不断推进中。

从不同的养老形势来看，机构养老仍然面临着公立机构“一床难求”的问题，同时大量公办民营、民办民营养老机构普遍存在入住率较低、床位闲置、机构财政可持续性难以维持等较为严重的问题。为了解决这些问题，我国政府不断出台各种鼓励政策，鼓励民营资本以多种灵活方式进入养老服务领域，鼓励为养老服务以尽可能优惠的方式提供土地资源等。目前，我国城市社区养老在政府的任务性建设要求下，已经取得了较大成就，在助餐、助浴、助购物等具体服务内容上基本做到了全覆盖，智慧养老的各种服务方式也大量出现，甚至连智能机器人在提供养老服务网络中如何发挥作用也开始被大量探讨。[8]但也存在养老服务内容单一、服务方式固定、难以深度满足目标群体的养老需求等更为深层次的问题。不同的老年人群体倾向于接受的养老服务内容、价格、方式也不尽相同。“居家养老服务惠及群体在城乡和收入水平上存在异质性，农村老年人倾向于使用生活照料和辅助就医等基本服务，城市老年人则更倾向于使用信息咨询等拓展性服务。”[9]

居家养老模式在未来较长一段时间内会是中国人使用最多的养老模式[10]，而社区养老与居家养老间的界限已经出现逐渐模糊、互相结合的趋势。未来的居家养老将会是充分结合了便利服务获取的智慧养老方式。

（二）农村域养老服务体系

在农村，大多数人依赖家庭养老方式，部分孤寡老人、“五保户”等，采用入住农村幸福院的形式来享受基本养老保障。但大多数农村幸福院只能覆盖极少数老人，面对空巢化情况较为严重的现实，大部分农村老年人的养老仍然是一个非常棘手的问题。在这种情况下，“农村互助养老”作为一种新的探索，在我国各地农村开始扩散。

农村互助养老是基于自助—互助理念，在家庭小型化、子女流动化、农村“空心化”的背景下，最大限度利用农村社会闲置资源，实现以较低成本为农村老年人提供基本养老服务的一种养老模式。该模式最早出现在河北省肥乡县（今肥乡区）前屯村，是村民自发形成的一种非正式养老方式。[11]2008 年，肥乡县政府在总结农民自发组织互助养老经验的基础上，正式建立了“互助幸福院”，后来这种养老服务制度得到了官方认可，被认为是一种“村集体办得起，老人住得起，政府支持得起”的农村新型养老服务提供方式，并由民政部号召在全国推广。国务院在2011 年发布的《社会养老服务体系建设规划（2011—2015 年）》和2017 年发布的《“十三五”老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》中均提出，要积极探索农村互助养老模式。从2013 年起，民政部在中央财政彩票公益金中安排了支持农村幸福院建设的专项支出项目。互助养老模式成为我国探索农村养老模式进程中的一个代表性方式。

提供农村互助养老服务的主体具有多元化特点，主要包括低龄老人、政府机构、社会组织、其他公民等，服务场域多聚焦在农村社区及农村牧区等，在实践中主要出现了亲友邻里互助模式、时间银行互助模式、股份制家庭互助模式等。从提供者角度看，农村目前的互助养老模式主要有政府主导型、精英带动型、民间支持型3 种；根据互助养老的地点，其可以分为居家互助型和集中互助型；根据互助内容，可以分为纯救助性互助和适度普惠型互助；根据服务方式，可以分为志愿服务模式、互助幸福院模式及时间银行模式。[11]但无论是哪种农村互助养老模式，都存在着不同程度的信任问题，这导致了部分农民互助养老参与积极性不高。经过调研发现，参与度不高的主要原因是基层政府及村两委对村民的不信任及村民对基层政府及村两委的不信任。与农村互助养老模式最匹配的是政府指导下的弱市场模式，但是目前实际的情况多是政府强烈干预和介入下的弱市场机制。信任成本过高的问题制约着农村互助养老发展的可持续性。

四、我国城乡养老服务体系构建的展望

在智库双螺旋法时间域的未来域视角下，在乡村振兴战略继续深化的未来，我国城乡养老服务体系的构建将呈现出城乡界限的模糊与城乡养老服务的融合性特征。在此基础上，居家养老、机构养老、社区养老等方式将会以不同的形式重组出随社会环境及民众养老需求变化的不同形式，表现出更多服务形式，这种服务模式具有弹性与韧性。同时，更适用于城乡的居家养老模式、适合农村的互助养老模式及充分发挥机构养老优势的医养融合模式将是对城乡一体化趋势在养老服务层面上的一种积极响应。

（一）居家养老的展望

因城乡收入水平的现实差距，我国城市和乡村使用居家养老服务的数量仍然存在差异。在未来，基于对所收集数据的研判，农村使用居家养老服务的数量将会有所下降。但在具体使用的居家养老服务项目上，城乡之间将会在较长一段时间内维持目前的显著差异，即农村老年人更倾向于使用基础居家生活照料和辅助就医服务，而城市老年人则倾向于使用信息类服务和其他更偏向于精神慰藉的服务项目。因此，在未来，居家养老服务的内容必须不断发展，质量要不断提升，提供更为多样化的服务。

居家养老服务的财政补贴制度将持续发挥对居家养老服务使用的带动作用。居家养老服务补贴的形式可以更多样化，申请及使用程序要进一步简化，以便拓宽使用者范围。此外，为养老服务提供充足资金的法律保障制度也是今后工作的重点。[10]

（二）农村互助养老的展望

未来，农村互助养老模式究竟能否走出目前的困境，并取得进一步发展，还有以下4 个关键问题需要引起重视：

1.“互联网+”农村互助养老模式的进一步探索完善

只有互联网信息实现了与农村互助养老研究的深度技术融合，才能实现高质量的养老服务效果。在实践中，如何构建互联网农村互助养老服务的信息管理系统及安全监护体系等是非常重要而艰巨的任务。

2.破解农村互助养老供给主体困局

在需求层面上，农村老年人从生存型向发展型转变，从立足于基本的物质需求到精神文化需求的增多，老年人健康状况、居住方式、养老收入、子女数量等对养老服务需求产生了显著影响。从供给侧来看，整体上供给意愿较低。在个体层面上，年龄、教育程度、生活自理能力、认知能力等显著影响着供给意愿；在家庭层面，家庭的经济状况、代际关系对供给意愿有着显著影响；在社会资源层面，社区支持力度、邻里关系、养老保险水平显著影响供给意愿。在农村，供给意愿表现出供给对象的差序格局，即首先愿意为自己的亲人或亲戚提供服务，其次是朋友，最后才是其他村民。因此，在推进互助养老时，也必须考虑这些因素。

（三）医养融合养老的展望

在未来，我国养老服务的需求将会体现在养老服务与医疗护理服务的深度融合上。目前，我国相关政府部门已经明确表示，支持医疗资源丰富地区的二级以下医疗机构转型，开展康复、护理及医养结合服务。鼓励基层积极探索相关机构养老床位和医疗床位按需规范转换机制。根据服务老年人的特点，合理核定养老机构举办的医疗机构医保限额，保证在2025年年底前，每个县（市、区、旗）有1 所以上具有医养结合功能的特困人员供养服务机构。

在未来，推进提供医养融合的养老服务过程中，我国的长期护理保险制度试点也将进一步配套推进，配合医养融合事业的高质量发展。

五、结论

通过不断循环的“收集数据”和“揭示信息”，智库双螺旋法为我国养老服务体系构建这一智库问题研究提供了可以不断循环迭代的8 条耦合研究路径。基于这8 条耦合路径，又可以通过不断回溯到新一周期的“收集数据”和“揭示信息”阶段的操作，从而产生新的“综合研判”和“形成方案”。其间，通过对整个历史周期及城市域、农村域、城乡融合域3 个空间域中的养老服务实践的评估，发现养老服务的供需出现严重脱节，这将成为阻碍构建和完善我国城乡养老服务体系的严重桎梏。

为有效应对老年人多样化的养老需求及老龄化带来的养老服务挑战及压力，构建更具有适应性的养老服务体系将是一项长期性的工作。笔者基于智库问题这一新的视角、双螺旋法的基本思路，构建了基于智库双螺旋法的养老服务体系构建问题研究框架，并进一步提炼出双螺旋法耦合路径列表。在利用这一创新方法对我国养老服务体系构建进行研究后，得出以下3 个结论：

第一，基于时间域视角的研究，我国养老服务主要表现为过去域、现实域、未来域三部分。过去域主要通过对我国养老服务的相关政策文本回顾，梳理出“养老服务”从作为一个新概念被提出到不断发展变化，逐渐适应社会及养老需求的发展脉络。而现在域中在不同的五年计划（规划）实践中，养老服务不断发展，各种养老服务模式竞相在现实中被各地实践，在实践中折射出政策及制度的导向。

第二，基于空间域视角的研究考察了我国城市、乡村养老服务的主要模式及不同特征。其中城市中主要表现为机构养老及社区养老，农村则重点探讨了新型的农村互助养老模式，而下乡养老成为最近城乡融合背景下一些人新的养老选择。

第三，随着我国民众养老服务需求的不断多元化，未来我国在构建养老服务体系时，几种主要的养老模式构成需要进一步引起关注，并加以重点研究。

在充分考虑不同空间域的前提下，农村互助养老模式相关的定位问题、评价问题等会成为这一模式是否能够持续拓展下去的关键问题。对农村互助养老服务评估机制的研究将成为现在和未来一段时间内政府和相关研究者重点关注的问题。目前，还没有对农村互助养老服务的成熟评估机制，只有零星文献提出评估的具体指标，如利用次数、满意度等，但尚未构建出指标体系。居家养老在未来如何与社区养老、机构养老在部分功能上有效结合也是值得去思考的一个重要问题。医养融合在现在以及未来都将是未来养老服务中共同的选择。因此，充分发挥互联网及数字时代的优势，构建基于智慧医疗等多种方式的医养融合养老服务体系，将成为未来养老服务体系中的重要一环。