东北地区推行嵌入式养老服务模式的发展研究

[摘  要]第七次全国人口普查结果显示，我国人口老龄化趋势严重。当前我国的养老模式难以满足高质量的养老需求，创新养老服务模式成为当务之急，嵌入式养老服务新模式应运而生。在人口老龄化问题更为严重的东北地区，推行嵌入式养老服务模式成为一种有益探索，但投资回报收益周期过长、邻避冲突困境、经济效益不明显以及供需不匹配等问题影响嵌入式养老服务模式在东北地区推广，只有破解这些难题，才能实现嵌入式养老服务模式在东北地区的高质量发展。

[关键词]东北地区;嵌入式养老;机构式

[中图分类号]D669.6  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2022）05-0075-06

[收稿日期]2022-05-06

[项目基金]中共吉林省委党校青年课题“吉林省嵌入式社区居家养老服务模式构建研究”（2021QN02），主持人杨睿天。

[作者简介]张欣（1990—  ），男，吉林长春人，中共吉林省委党校（吉林省行政学院）马克思主义学院讲师，主要从事社会治理、社区治理研究。

党的十九届五中全会提出应对人口老龄化的国家战略：积极应对人口老龄化，要将人口老龄化置于全面建成社会主义现代化强国的发展进程中，系统谋划、开篇布局。第七次全国人口普查结果显示，我国60岁及以上人口总数创新高，老龄化发展进程加快，东北地区进入深度老龄化社会，全国总体处于中度老龄化边缘……种种现实情况表明新时代我国养老事业面临新挑战，传统养老产业和养老模式将面临新问题。因此，如何优化养老服务供给、创新养老服务模式将成为我国积极应对老龄化中亟待解决的现实问题。东北地区老龄化更为严重，存在出生率低、人口老龄化率高、人口外流严重等一系列问题，影响东北地区的经济发展。因此，提升养老服务质量，缓解人口老龄化对东北地区经济发展的负面影响势在必行。

2019年，民政部出台的《关于进一步扩大养老服务供给  促进养老服务消费的实施意见》中提出，要在社区层面建立嵌入式养老服务机构或日间照料中心，为老年人提供生活照料、助餐助行、紧急救援、精神慰藉等服务。该种模式保留了传统养老服务模式的优势，规避了居家养老、机构养老和社区养老的劣势，成为传统养老服务模式的有益补充。可见，社区嵌入式养老服务模式将成为养老服务模式创新的突破口，对于人口严重老龄化的东北地区具有重要的现实意义。

一、嵌入式养老服务模式基本概念

嵌入式养老服务是在居家养老、机构养老和社区养老三种模式基础上创新的新型养老服务模式。《上海市社区嵌入式养老服务工作指引》指出，社区嵌入式养老服务围绕老年人的生活照料、康复护理等基本需求，在社区范围内嵌入相应的功能性设施和服务，使得社区具备养老服务能力。[1]嵌入式养老服务利用社区闲置的房屋和土地，将机构嵌入到社区当中，实现了社区范围内养老資源和医疗资源的有机结合。

嵌入式养老服务模式能够在社区中嵌入多种养老服务内容，不仅可以提供生活照料和医疗保健，也能提供护理康复、文娱休闲、心理咨询等服务，在保障老年群体身心健康的同时，提高他们晚年的生活质量。此外，嵌入式养老服务模式能够让老年群体在熟悉的场所养老，既满足了老年人“守家在地”的养老需求，又让他们享受了专业化、多样化的养老服务，弥补了传统居家养老、机构养老和社区养老的不足，有效改善了养老服务供需矛盾、服务专业化水平低等问题，成为一种高质量的养老服务模式。

嵌入式养老服务模式主要分为两种：“家庭式”和“机构式”。“家庭式”嵌入养老服务模式又被称作“家庭托老所”，产生于20世纪末的东北地区，个人利用闲置房产在社区开办微型养老机构，提供托养和照料等基本养老服务。但由于受到土地、资金以及劳动力等因素的限制，“家庭式”嵌入养老服务模式没有得到持续的有效推广。“机构式”嵌入养老服务模式是在政府支持下引入社会资本，在“家庭式”嵌入养老服务基础上创新、改良形成的，具有市场化、专业化和标准化的特点，能够更好地满足老年人的养老服务需求。

二、东北地区推进嵌入式养老服务模式的必要性

（一）人口老龄化迫切需要新型养老服务模式

养老问题是制约地方经济发展的重要因素，随着我国“未富先老”现象不断加剧，经济发展不仅缺乏可持续动力，而且受到老龄化的巨大冲击。国家统计局公布的第七次全国人口普查数据结果显示，受多方面因素影响，东北地区人口数量逐年下降，呈现负增长态势。人口向经济发达地区及城市群聚集趋势增强，少子化、老龄化现象较为严重。从全国31个省市老龄化程度排名来看，辽宁省位居第1位，吉林省位居第6位，黑龙江省位居第7位，老龄化比例分别是17.42%，15.61%和15.61%，高于全国老龄化平均比例13.50%。[2]根据联合国发布的《人口老龄化及其社会经济后果》划分标准，当一个国家或地区65岁及以上老年人口数量占总人口比例超过7%，则该国或地区进入老龄化;占比达到14%则该国或地区进入深度老龄化，占比达到20%则为超级老龄化。[3]由此可见，东北地区已经进入深度老龄化社会。巨大的老龄化人口形成多元化、大规模的养老需求，传统的养老服务供给无法与之匹配，只有探索新型养老服务模式，打造可持续养老服务体系，才能有效改善东北地区社会养老服务的压力。

随着人均预期寿命不断增加，高龄化和失能老年人口增加给深度老龄化的东北地区带来更严峻的考验。2010—2020年，中国80岁及以上人口从2099万增至3660万，占总人口比重从1.6%增至2.6%;2022年我国人均预期寿命达到77.3岁，较十年前有显著增长[4];预计到2035和2050年，中国80岁及以上人口将分别增至8256万和15962万，占总人口比重分别约为6%，12%。[5]而在2020年，我国失能老年人口达到4200万。高龄化和失能老人更需要高质量、专业化、持续性的医疗照护，进一步增加了东北地区社会养老服务压力。因此，嵌入式养老服务模式成为破解东北地区社会养老服务的有益探索。

（二）养老需求多元化迫切需要高质量养老服务模式

面对持续增长的养老服务压力，现行养老方式无法满足老年群体日益增长的多元化养老服务需求，造成养老服务供需困境。其中，居家养老、机构养老和社区养老都存在或多或少的问题，影响了养老服务质量和可持续性。

居家养老模式作用日趋削弱。“养儿防老”是老年人的固有思想，尤其在传统文化浓厚的农村地区，家庭养老较为普遍。但随着我国家庭结构发生重大改变，小型家庭结构比例不断增加，“三代同堂”的传统家庭结构日渐式微。子女受“996”工作时间、哺育下一代、跨地区的交通和时间成本等多方面因素的影响，缺少照顾老年人的时间和精力。虽然国家出台法律法规要求子女定期看望父母，例如《云南省老年人权益保障条例》规定，“赡养人应当经常看望入住养老机构的老年人，连续3个月未看望的，养老机构可以向赡养人所在单位、居住地的村（居）民委员会提出建议，收到建议的单位、村（居）民委员会应当在5个工作日内书面督促赡养人前往看望”，但实际效果并不理想。由此可见，单纯依靠家庭成员解决养老问题越来越力不从心。

人们对机构养老模式普遍缺乏认同。相比传统的居家养老模式，机构养老具有专业性、高质量的特质。但受制于我国人情社会的传统观念，人们普遍认为将老人送到养老院是有违孝道的行为，阻碍了机构养老的普及。与此同时，机构养老的成本与养老服务质量成正比，收费水平较高的机构虽然能够提供高质量的养老服务，但子女经济压力大;一般收费水平的机构虽然子女负担得起，但养老服务专业化水平低，且管理服务不规范，影响老年人的养老服务体验。尤其在东北地区，人民经济收入较中部、沿海地区要低很多，经济因素制约机构养老服务的广泛适用，人们对机构养老模式普遍缺乏认同。

社区养老模式缺乏专业性。在政府的大力倡导下，社区养老模式实现了快速发展，以“医养结合”为代表的社区养老服务模式结合了居家养老与机构养老的优点，克服了居家养老与机构养老的不足，使得老年人不仅能够享受到较高水平的医疗照顾服务，还能居家生活，解决了精神寄托问题。社区养老模式依托老年活动中心以及日间照料中心，不仅能够满足老年人基本養老需求，还能通过功能拓展满足老年人多元需求。但当前，这种模式仍存在专业化水平不足、专业化队伍建设不到位等问题，制约了社区养老模式功能的发挥。以南京市为例，南京市民政部门数据显示，当前南京的社工流失率已经超过20%的警戒线，且流失的社工超过70%不再从事社工行业。东北地区也存在类似南京社工短缺的问题。东北地区老年人口数量不断增加，出现了大量高龄空巢老人，其中一大部分处于半失能或全失能状态，生活无法自理，必须借助外界力量维持基本生活。[6]这些老人需要专业的生活照料、家政服务以及医疗保健，虽然部分社区能够通过购买服务提供高质量的养老服务，但巨大的资金压力并不适合所有社区。因此，缺乏专业人员和专业服务水平的社区养老模式无法破解东北地区的养老困境，亟须探索新型养老服务模式，改善现行养老模式的压力。

三、东北地区探索嵌入式养老服务模式面临的现实困境

（一）邻避冲突困境

无论是嵌入式养老模式还是传统的养老院，在实践过程中常会遭到不同程度的排斥。社会中普遍存在“恐惧死亡”的观念，认为死亡是一件晦气的事，因此居民很抵触在小区中开展嵌入式养老服务项目。2014年重庆天骄城小区开办迷你养老院，遭到130名业主中122名业主的抵制。2016年长沙芙蓉区东岸城邦小区业主强烈反对修建养老院。[7]2018年5月，一名参加协商会的广州海珠区阳光名苑业主代表发言：“你们可以搞教育培训，总之除了养老以外，其他都没问题。”致使原本2017年初开业的养老服务项目至今无法营业。[8]业主们普遍认为在小区中设立养老院会产生疾病，产生死亡，不仅死亡恐惧影响着小区业主们的心情，老年人身上携带的疾病是否具有传染性也成为业主最关注的问题。

邻避冲突困境制约了东北地区推行嵌入式养老服务模式。东北地区人口老龄化程度高，老年人口数量多，本应积极发展嵌入式养老模式，但居民认为小区内开设养老院会降低小区品质，影响小区房价;还有人认为小区有养老院“不吉利”，患有疾病的老年人会影响居民的日常生活。此类观点导致嵌入式养老服务模式在实践过程中频频受阻，难以推行。

（二）盈利前景困境

嵌入式养老服务模式作为一种新型养老服务模式得到国家政策的鼓励和支持。2017年，民政部和财政部联合下发《关于做好第一批中央财政支持开展居家和社区养老服务改革试点工作的通知》强调，重点增设嵌入式居家和社区养老服务设施和机构，在资金、税收、准入门槛等方面提供有效支持。鼓励社会各界参与到嵌入式养老服务模式中，提升养老服务模式的规模和质量。嵌入式养老服务的特性决定它必须存在于社区之中，受空间限制，它的规模和床位有限，造成盈利能力不足。上海市最早开设的“照护之家”核定床位数为14个，合肥龚大塘乐年“长者照护之家”核定床位数仅为12个，北京万科“智汇坊”核定床位数为40个。由此可见，嵌入式养老服务机构的规模较小，在床位规模、养老设施水平和各类人员数量上，与传统的养老院无法相提并论。缺乏规模经营优势，加之前期投资成本高、资金回收周期长，导致出现利润率低甚至亏损的状况。而东北地区经济发展水平较低限制了老年人对养老服务的支出，使得经营养老服务的资金投入面临较大的回收风险，进一步削弱了经营投资者的积极性。

现阶段嵌入式养老服务的运营模式主要分为“公建民营”和“纯民营化”。“公建民营”是指当地政府负责选址和改造，指定民营机构负责运营，政府部门在财政和税收等方面给予倾斜，确保运营机构能够保持微利或保本。养老服务作为一项社会性事业，具有较强的公益性，属于“公共产品”或“准公共产品”。采取“公建民营”式的嵌入式养老服务模式通常不以营利为目的，投资性价比低，影响民营企业的参与热情。另一种模式是“纯民营化”，此种模式由民营企业全权负责选址、建设和运营，政府提供财政和税收方面的优惠。“纯民营化”需要民营企业对选定社区进行改造，购买设备和招聘工作人员，前期投入巨大。通常情况下每位老人的投资费用约为5万，30张床位则需要150万，按照5%—10%的盈利水平，资金回报周期是10—20年。一旦出现采暖费增加、二次装修、人工成本增加以及租赁价格上涨等情况，资金回报周期会进一步延长，对于投资者而言并不是一项风险可控的高收益项目。因此，为了缩短盈利周期，投资者或是提高养老服务标准，或是降低养老服务质量，前者会造成嵌入式养老服务模式只有富人承担得起，后者会导致嵌入式养老服务口碑下降、社会认可度降低。无论哪一种结果都会影响民营企业的运营积极性，导致嵌入式养老服务无法持续运行，陷入盈利困境，难以发挥其普惠性。

（三）需求-供给困境

作为传统养老服务模式的有效补充，嵌入式养老服务模式针对老年人真实需求开展养老服务，具有多元化、针对性强的特点。但在东北地区，嵌入式养老服务模式的推行并没有做好需求端与供给端的有效适配，存在与传统养老服务模式同质化的特点，造成老年人日益增长的多样化养老需求与单一的养老服务供给之间存在不可调和的矛盾。老年群体的基础性疾病，甚至是量血压、测血糖等简单的服务项目，都无法通过嵌入式养老服务获得，老年人对嵌入式养老服务模式认可度和满意度不高。

产生需求-供给困境的原因在于：一方面，社区没有发挥应有作用。社区负责政策的上传下达，同时是社区居民需求的代言人。但在实践过程中社区居委会主要负责政策执行，忽略了社区是基层社会治理、自治的组织者身份，使得社区居民的需求无法得到有效满足。特别是在推行嵌入式养老服务模式过程中，社区居委会缺乏主动下沉社区调研的意识，无法了解老年人的真实需求，致使服务效果不理想。另一方面，老年人缺乏有效的需求表达渠道。受制于文化水平、表达能力、身体状况等因素，老年人缺乏口头表述和借助现代化手段表达心理慰藉、体育健身、文娱休闲以及读书看报等需求的能力，影响了嵌入式养老服务模式的体验感和满足感。

四、东北地区发展嵌入式养老服务模式的对策建议

（一）完善宣传引导，化解邻避冲突

随着东北人口老龄化速度加快，探索新型养老服务模式势在必行，嵌入式养老服务模式成为传统养老服务模式的有益补充。嵌入式养老服务模式不仅能够满足老年人居家养老、儿孙经常探望的要求，又能高效整合社区现有资源，降低社会养老服务成本，为东北经济发展“减负”，作为民生工程具有较大的社会价值。因此，应加强宣传引导，扩大居民的知情权和参与权，使居民拥有是否在所在小区应用嵌入式养老服务模式的决策权，避免沟通不及时、信息不透明所导致的邻里冲突困境。

一方面，满足社区居民的知情权，完善信任机制。嵌入式养老关乎所在社区的每一名居民的切身利益以及长远利益，居民缺乏知情权会影响社区的和谐稳定。因此，在规划嵌入式养老服务机构之前应对居民充分公开社会效益、经济效益、风险等相关信息。对于新建设的小区，要在销售过程中告知园区内有嵌入式养老服务机构，保障顾客的合理知情权;对于老旧小区，要在选址阶段张贴公告、召开集体讨论会，在满足居民知情权的前提下推进工作，从而避免后续出现邻避冲突问题。

另一方面，满足社区居民的参与权，完善共建机制。每个社区对嵌入式养老服务模式的功能需求各不相同，有些小区以日间照料需求为主，有些小区需要专业的医养结合护理，有些小区则需要功能完备的游艺室。因此，嵌入式养老服务模式的功能性确定应满足社区居民的需求，赢得社区居民的认同，提升嵌入式養老服务机构的入住率和利用率。应在场地选址、功能区划分、养老服务设备采购、收费标准和地区风俗等领域加强社区居民参与力度，通过协商共建解决冲突，满足居民需求，让社区居民获得参与感和满足感，从而打消社区居民对嵌入式养老服务模式的疑虑，推进嵌入式养老服务模式在东北地区落地生根。

（二）推行连锁经营，实现规模经营

东北地区推广嵌入式养老服务模式需要更多市场主体参与其中。当前，嵌入式养老服务模式利润低、盈利周期长导致很多投资者望而却步。因此，降低成本、提升利润空间是东北地区推行嵌入式养老服务模式亟待解决的现实问题。实现连锁经营是企业管理模式的创新，通过连锁化经营能够有效控制成本，降低运营成本、管理成本和硬件设施成本，从而实现规模经营效益。一方面，整合行业资源，用规模效益降低采购成本、建设成本和改造成本。通过品牌效应和规模效应提升议价能力，从而在硬件设施采购中获得更低的价格;通过标准化设计提高嵌入式养老服务机构的建设和改造效率，压缩建设周期，节约时间成本。另一方面，通过规模化培训提高人力资源服务水平，降低人力资源成本。无论是嵌入式养老服务机构还是传统的养老院，都需要专业的医护人员、管理人员和后勤人员。通过标准化培训降低培训成本，缩短培训周期，提升人力资源的服务能力，为企业降低人力成本支出。与此同时，聘用有较高专业技术水平的医护人员可以在保证工作效率的前提下承担更多的工作量，有利于降低管理成本。

此外，通过外包、中央厨房等形式提升运营效率，降低运营成本。餐饮服务是养老服务中直接关乎养老服务质量的关键环节，由于嵌入式养老服务机构通常都是小型规模，餐饮服务水平通常不及大型养老服务机构。采购成本较高，进一步压缩了机构的盈利空间。因此，采取外包、中央厨房等专业化方式能够提升餐饮服务质量，减少机构建设食堂、采买食材和餐饮服务人员的支出。

东北地区嵌入式养老服务模式的推广可以通过降低运营成本、管理成本和硬件设施成本，提升企业的盈利空间，从而鼓励更多投资者参与其中，以此扩大服务规模，降低养老服务收费标准，让更多的老年人认可、接受和参与到这种养老模式中。

（三）完善供需匹配，畅通表达渠道

快速增长的老年人口对养老服务水平与质量提出了更高的要求，满足养老需求不仅关乎社会的和谐稳定，更是消除经济发展障碍的重要基础保障。因此，在东北地区推行嵌入式养老服务模式应将提供针对性强、内容多样化的服务作为重点，补充传统养老服务模式的不足。每个社区的老年人都有多样化的养老需求，任何一个嵌入式养老服务机构都无法满足所有需求。因此，可以探索区域性、中心化、专项型嵌入式养老服务机构，将临近社区不同层次、不同特征的养老群体进行整合分类，再按照区域、项目以及重点对嵌入式养老服务机构进行功能划分。如开展“日间照料+医疗保健”“日间照料+健身康复”“日间照料+老年大学”“日间照料+托养”等模式，打造区域性特色嵌入式养老服务机构，满足多元化养老服务需求，提升养老服务质量。

做好老年群体供需匹配的前提是完善表达诉求机制，只有确保表达畅通才能有效满足老年群体的多元化养老需求。要加强“线上+线下”表达诉求机制的构建。“线上”机制要在养老需求服务中应用智能设备，但考虑到老年群体的学习能力和认知能力较低，要适当降低智能设备的操作难度，开发“敬老模式”，使字体、字号、图片以及功能方便老年人操作。“线下”机制要充分发挥社区社会组织在老年群体中的作用。在东北地区，社区社会组织的居民认知度不高，发展不成熟，专业性不强，无法有效地帮助老年群体解决养老服务诉求。因此，社区和街道要加强对社区社会组织的宣传和推广力度，提高其曝光度。也可以通过财政补贴与政府采购等方式吸引社区社会组织入场，以市场手段助力社区社会组织服务老年群体的专业化发展，[9]从而提高老年群体对社区社会组织的信任度，使其成为嵌入式养老服务机构与老年群体之间供需匹配的桥梁。

参考文献：

[1]上海市社区嵌入式养老服务工作指引[EB/OL].https：//wenku.baidu.com/view/d3c5c135fe4ffe4733687e21af45b307e871f988.html.

[2]国家统计局第七次全国人口普查公报[DB/OL].http：//www.stats.gov.cn/tjsj/tjgb/rkpcgb/qgrkpcgb/.

[3]马征.积极应对辽宁人口老龄化的新思路[J].人才资源开发，2019（5）：33-34.

[4]国家卫健委：人均预期寿命达到77.3岁 较十年前有明显提升[EB/OL].http：//info.ahcar.com/guonei/20220408/51672.html.

[5]泽平宏观：中国人口老龄化的五大趋势[EB/OL].http：//stock.jrj.com.cn/2022/03/08151534541097.shtml.

[6]冯玉莹.“医养结合嵌入式”养老模式的必要性、困境与对策研究[J].云南民族大学学报（哲学社会科学版），2022，39（2）：66-75.

[7]嵌入式养老机构最大的阻力常被忽视，上百个项目因此死掉[EB/OL].https：//www.sohu.com/a/256846566_464403.

[8]托老所进社区为何这么难[EB/OL].http：//yzdsb.hebnews.cn/pc/paper/c/201709/20/c23050.html.

[9]沈凯俊，王雪辉，彭希哲，等.准嵌入性养老组织的运行逻辑分析——农村嵌入式养老的地方经验[J].中国农业大学学报（社会科学版），2022，39（1）：148-166.

责任编辑  刘海巍