欧盟防务一体化机制建设探析

王 锴 邹思良

近年来，欧盟防务一体化机制建设取得了较大进展，防务一体化“推动力量”日臻完善，共同军事指挥训练机构加速建设，防务产业和技术进一步整合，共同部队组建和共同行动经费保障初步启动。但也面临北约因素干扰、美国军工竞争、经费短缺等一系列挑战和困难。从发展前景来看，欧盟现行防务一体化机制仍处于起步阶段，并将长期处于北约框架之下，在国际形势变化和现实需求推动下将会有较大发展空间，且仍需要不断探索和完善。

2022年3月24日至25日召开的欧盟峰会批准了酝酿已久的《欧盟安全与防务战略指南》。这一战略指南为欧盟设定了增强共同防务能力的目标，提供了具体实施方法，是欧盟防务一体化进程中又一个重要事件。2000年12月召开的欧盟尼斯峰会正式通过《欧洲安全与防务政策》报告，批准建立欧盟快反部队以及成立政治和军事指挥机构，拉开了欧盟防务一体化的序幕。经过20多年的努力，虽然欧盟在政治和安全层面还有很多根本性的矛盾难以调和，比如民族主义的张力、安全议题上大西洋主义和欧洲主义的分歧等，但不可否认的是，单纯在防务层面，一体化机制建设取得了显著成绩。

防务一体化机制建设正稳步推进

欧盟防务一体化的关键“推动力量”主要由四个机构或框架构成，分别是2004年成立的欧洲防务局（EDA）、2017年成立的防务协调年度审查（CARD）和永久结构性合作（PESCO）、2021年成立的欧洲防务基金（EDF）。这四个机构或框架的运作方式可简述为：首先，EDA作为关键枢纽机构，制定一项能力发展计划，为欧洲军事能力的协调发展和合作提供指导；然后通过PESCO和EDF等运作平台，制定和实施具体防务合作项目；然后，CARD定期对防务合作情况进行评估并提出加强合作建议；最后，EDA负责汇总和协调，制定新一阶段的能力发展计划。这就形成了一个完整的项目流程，共同推动防务一体化进程。需要指出的是，这几个机构或框架之间的大部分工作虽然有所重合，但并不是完全重合的闭环流程，比如EDF并不是全部用于支持PESCO的项目，CARD的评估范围也不仅仅局限于对PESCO项目的评估，他们之间既相互兼容又相对独立、相互补充。此外，欧盟军事委员会、欧盟军事参谋部等机构也具有部分推进防务合作的职责。

2000年11月和2001年3月欧盟先后成立了隶属于欧盟理事会的政治和安全委员会、军事委员会和军事参谋部。其中欧盟军事参谋部为常设机构，编制200人左右，负责早期预警、事态分析和战略规划。2010年在荷兰成立欧洲航空运输司令部，主要担负军事空运、空中加油和空中医疗后送任务。2017年，欧盟相继成立网络信息战中心、欧洲战术空运中心、军事计划与执行能力指挥总部（MPCC）和网络防御训练中心。这些指挥和训练机构的建立，为欧盟提供了执行统一防务行动的平台。其中，MPCC是欧盟重点发展建设的指挥机构，按照《欧盟安全与防务战略指南》的计划，该机构将不断扩展其指挥功能，2023年起MPCC将担负欧盟各领域演习的指挥任务，到2025年MPCC将能够指挥所有非战争军事行动、实弹演习和两个小规模或一个中型规模的军事行动。此外，在PESCO确定的60个项目中还包含建设“训练任务能力中心”“医疗指挥中心”以及“后勤枢纽和军事行动支持网络”等统一的指挥训练机构。

3月24日至25日召开的欧盟峰会批准了酝酿已久的《欧盟安全与防务战略指南》

欧盟正在推进防务产业提质增效和整合，建立国防工业统一大市场，破除国防采购壁垒，以发挥各成员国的比较优势，减少重复建设。欧盟将充分利用PESCO和EDF，开发可互操作的高端系统和先进技术。在陆地领域启动陆域综合能力集群建设，对现有主要平台和相关物流系统进行升级和替换，重点发展士兵系统和主战坦克；在海事领域，发展高端海军平台，包括水面和水下无人平台，重点发展欧洲巡逻级水面舰艇；在空中领域，建立和保持完全互操作能力和提升战略空运能力，重点发展未来战斗系统和防空系统；在太空领域，开发新的尖端技术平台，重点发展天基地球观测、空间态势感知和天际通信导航技术；在网络领域将利用量子计算、人工智能、大数据等新技术提升网络信息比较优势。欧盟还将着重支持新兴和颠覆性技术，加强技术主权、减少战略依赖，确保供应链安全，并在欧洲防卫局内建立一个国防创新中心，加强和协调成员国之间的国防创新合作。

欧盟将组建一支5000人的快速反应部队，并替代“欧盟战斗群”。该部队包括陆海空力量，可迅速部署开展行动，预计自2023年起开始演习，2025年投入使用，而且很可能与正在建设的“欧盟部队危机应对反应中心”项目结合，发展成一支全谱系武装力量。有评估认为，这支力量最终规模或达到1个军团总部、3个师或9至12个旅。在共同行动经费方面，2021年3月22日，欧盟设立欧洲和平基金（EPF），该基金在2021-2027年将提供约50亿欧元的预算外资金，为具有军事或国防影响的所有对外行动提供经费。2022年，欧盟已经通过EPF向乌克兰提供了10亿欧元的安全援助。

欧盟防务一体化机制建设困难重重

从更高层面来看，欧盟防务一体化机制建设严重受限于欧盟政治一体化。具体在防务层面，欧盟一体化机制建设主要面临以下困难。

在欧盟内部，东欧、北欧国家大多主张大西洋主义，而且受新冠疫情对经济冲击影响，许多欧盟成员国不希望花费巨大成本再构建一套全新的防务体系，他们更倾向于依靠北约提供安全保障，对推进欧盟防务一体化的积极性不高。2022年，美国暂时将主要精力集中于欧洲方向，加强了与北约国家的关系，拜登多次重申美国对北约的安全责任，被马克龙称作“脑死亡”的北约有可能重新“焕发活力”。欧盟防务一体化与北约的关系问题，严重影响了欧盟防务一体化机制建设，导致法德两国梦寐以求的“欧盟军事总部”迟迟无法组建，PESCO也只能采取“包容性”和“模块化”的组织方式，允许各成员国自主选择PESCO项目。据统计，PESCO框架下的首批47个项目中，仅有6个项目拥有9个或以上参与国，约三分之二的项目仅有5个或以下参与国。

2017年，欧盟相继成立网络信息战中心、欧洲战术空运中心、军事计划与执行能力指挥总部（MPCC）和网络防御训练中心

2023年起，MPCC将担负欧盟各领域演习的指挥任务

欧盟各国的国防经费长期维持在2%以下，历史欠账较多，防务产业整体滞后于美国。据欧洲防卫局统计数据显示，2020年欧盟成员国在对欧洲合作装备的采购上共花费41亿欧元，占装备总采购额的11%，远未达到PESCO规定的35%基准，比2019年还少13%，是2005年有记录以来的第三低值。而据斯德哥尔摩国际和平研究所报告显示，2017-2021年欧洲从美国进口的武器占欧洲总进口量的54%，比2012-2016年高出19%。2022年，多国增加了从美国的装备采购。波兰计划从美国购买MQ-9死神无人机；斯洛伐克已将现有的部分S-300防空系统捐给乌克兰，并计划部署美国的“爱国者”反导系统；德国作为欧洲“未来战斗航空系统”的主要参与国，却决定从美国进口35架F-35隐形战斗机。由此可见，欧洲国家对美国军工产品的依赖逐渐加深，PESCO、EDF、CARD等倡导的防务产业项目，将面临美国国防产业的激烈竞争，这对欧盟防务一体化机制建设是一个巨大挑战。

在海事领域，重点发展欧洲巡逻级水面舰艇

波兰计划从美国购买MQ-9死神无人机

一方面总体防务经费投入仍在低位。2008年金融危机后，欧盟国防开支逐年下降，直到2014年才逐年提升。2020年，欧盟国防开支总额1980亿欧元，占GDP比重为1.5%，仍处于相对较低水平。2020年，欧盟国防投资（包括装备采购和国防研发）达到440亿欧元，占国防开支总额的22%，经过6年连续增长才终于达到PESCO规定的20%以上比例，而反观美国，这项数据常年维持在25%以上，在2020年更是达到30%的历史高位。另一方面合作经费不升反降。自2016年以来，欧洲合作防御国防研究和技术（R&T）的经费投入历年来基本持平，2018年以后呈小幅下降趋势。2020年，欧盟成员国在国防研发合作项目上投入共1.43亿欧元，占所有成员国在国防研究和技术投入的6%，远未达到20%的标准，这是自2005年启动国防数据收集以来，由EDA衡量的欧洲合作的最低份额。除此之外，2021年1月成立的EDF也受新冠疫情影响，预算金额由130亿欧元缩减为80亿欧元。各国在经费上投入不足和不稳定，导致防务一体化机制运行效率受到严重制约。

欧盟防务一体化机制建设前景任重道远

从当前国际形势来看，美国战略重心转向印太是大势所趋，北约也在美国怂恿下更多地介入印太事务，这必然给欧洲自主防务腾出更大空间。英国脱欧让欧盟力量格局完全倒向以法德为代表的“欧洲主义”，有利于防务一体化进一步推进。以现任欧盟委员会主席冯德莱恩、欧洲理事会主席米歇尔、欧盟共同外交与安全政策高级代表博雷利、德国总理朔尔茨、法国总统马克龙等为代表的政治领袖，都是致力于深化欧洲一体化的“欧洲主义者”。从现实需求来看，欧盟希望增大地缘政治影响力，改变“政治矮子、军事侏儒”的形象，在打击恐怖主义、维护周边地区秩序、管控巴尔干局势、维护海外利益等方面，迫切需要有一支统一的强制性安全力量。在未来，欧盟建立起能够应付小规模甚至中等规模冲突的一体化防务机制是极有可能的。

一方面，欧洲各国在安全建设上的长期“欠账”难以短时间内还清，军事力量还需长时间恢复，欧盟防务一体化还处于初始阶段，不具备独自维护欧洲安全的能力，欧洲安全仍需要北约保障。目前，波罗的海三国、波兰、罗马尼亚等东欧国家深度依赖北约，芬兰、瑞典两个北欧国家也开始谋求北约庇护。《欧盟安全与防务战略指南》指出，“一个在安全和防务领域更强大和更有能力的欧盟将对全球和跨大西洋安全作出积极贡献，并补充北约组织，后者仍然是其成员国集体防御的基础。”另一方面，欧盟推进一体化进程需要借助北约在整合盟友防务资源方面已经取得的成果。北约标准化工作已经运行了70多年，各成员国在军事训练、指挥控制、装备建设、后勤保障等领域的互操作性较高，《欧盟安全与防务战略指南》中多次提及要与北约加强协作，在能力生成过程中与“北约标准”保持一致。因此，欧盟防务一体化机制建设不太可能僭越北约框架，也不会发展出过分挑战北约的机制。

以现任欧盟委员会主席冯德莱恩、欧洲理事会主席米歇尔等为代表的政治领袖，都是致力于深化欧洲一体化的“欧洲主义者”

PESCO、EDF、CARD、EPF等机构或框架都处于起步阶段，具体效果还有待进一步观察。以PESCO为例，最初确定的60个项目中，2025年前只能完成26个，并且在2020年3月，还关闭了“欧盟培训”项目。PESCO战略审查机构指出，“当项目成员发现项目无法提供预期的产出时，这些项目应该重新启动或关闭。”在经费保障方面，当前的EDF主要是为防务产业发展和整合提供经费支持，EPF具体用途仍未完全确定，目前只能提供应付突发事件的预算外经费需求，如果将来欧盟快反部队长期部署、演习或者采取较多的共同安全行动，就需要像北约一样，有固定的预算经费支持。在标准化建设上，如果欧盟想真正实现防务自主和一体化，不仅要利用北约的标准化成果，还非常有必要建立自己的标准化管理机构来指导包括PESCO、EDF项目在内的合作项目。另外，欧盟当前防务一体化机制建设的重点只放在规模结构和防务产业领域上，而对更重要的防务政策领域却不敢触动，欧盟想在未来防务一体化方面有更大的发展，必须着重探索在政治一体化水平较低的背景下推动防务政策一体化的机制。