交通运输综合行政执法档案规范化管理研究

文/张 旸

概述

交通运输综合行政执法档案（以下简称“执法档案”），是指交通行政执法机构在处理交通行政执法案件过程中形成的、完整反映案件处理情况、具有保存价值的各种文字、图表、声像、电子文件等形式和载体的历史记录。近年来，随着交通事业的快速发展，执法档案的数量和规模也呈现出大幅增长态势，执法档案的信息化、数字化水平越来越高，都迫切需要加强执法档案规范化建设，以适应新时代执法档案管理的现实需要。执法档案归档范围包括行政处罚决定书、立案审批表、现场笔录、勘验笔录、案件处理意见书、行政强制执行决定书、文书送达证明、处罚结案报告、行政复议及诉讼材料，等等。执法档案规范化是指根据执法档案工作的发展需要，合理制定执法档案的组织规程、基本制度及工作流程，以形成统一、相对稳定的管理体系，通过该体系的实施和不断完善，最终实现执法档案管理井然有序、协调高效的效果。

1 执法档案特点

1.1 行业性

交通运输综合行政执法档案是交通运输综合行政执法过程中产生的，是具有交通运输行业特征，反映交通运输行政执法活动的真实历史记录。不同行业、不同领域的行政执法范围、执法主体和执法相对人，都有其法律法规的详细规定，也是其行政执法的重要依据。因此，交通运输综合行政执法就决定了其执法档案内容、形成过程、适用法规方面，与其他行政执法档案有着明显不同。这一不同，突出体现了档案管理的行业性。

1.2 成套性

执法活动是一个专业的、独立的活动，如行政处罚卷宗，包括执法立案的决定出台，直至行政处罚决定的做出，涵盖了一套完整的执法过程产生的档案资料。执法档案包括结论材料、立案材料、证据材料及调查阶段相关文书、处罚阶段材料、执行材料、文书送达证明、结案材料、行政复议和诉讼材料等等。其中，执行材料又包括催告书、行政强制执行（代履行）决定书、执行决定书、强制执行笔录、照片等。每一次执法过程产生的全部执法档案是一个有机整体，具有不可分割的现实特点，且成套装卷、利用，不得随意拆分。

1.3 现实性

执法档案与交通运输综合行政执法关系密切。通过执法档案的检索、查询和利用，能够全面展示执法过程，有效解决行政执法争端。同时，通过执法档案资料的整理和编研，为其他部门和人员开展行政执法提供重要参考，发挥重要的现实参考、凭证等功能价值。因此，执法档案管理能够产生很强的社会效益，具有相当的现实性。

1.4 借鉴性

执法档案是交通运输综合行政执法活动的结果，详细记录了交通运输综合执法全过程的真实情况，包括执法主体、执法相对人、执法的依据、执法的发生地、发生时间，以及具体的行政相对人违法事实、依据具体的法律法规做出的具体的处罚决定，等等。可见，交通运输综合行政执法档案蕴藏了丰富的执法记录，包括行政处罚、许可、强制、确认、征收等执法活动，必要时，可作为执法主体履行执法行为的重要参考、借鉴。

2 执法档案规范化管理意义

2.1 有利于提升执法决策科学

就执法档案而言，包含了各个时段执法工作产生的原始数据、执法过程、执法情况，做好这些执法资料的收集、记录、整理，能够全面展示执法行为。与此同时，执法理念、执法技术、执法装备、执法依据等也在不断地更新迭代、向前发展，为行政执法工作效率和质量的提升提供了有效支撑。加强执法档案规范化管理，能够确保馆藏的执法档案资源得到规范存储，为交通运输执法部门制定相关的执法决策提供丰富的档案信息资源，进一步助力执法决策的科学性，使得执法工作更加规范、高效，赢得社会公众，尤其是执法主体的尊重和理解。

2.2 有助于增强执法工作规范

执法档案包括文书档案、视频档案、音频档案等，利用数据压缩技术、密钥技术、数据备份等，可有效压缩执法档案存储空间，增强执法档案管理效率，提升执法档案安全性。执法档案规范化，要求执法行为、执法信息资源完整、真实、可靠，使执法部门在开展行政执法过程中，均能够利用这些档案信息资源。例如，根据执法档案归档范畴，证据材料及调查阶段包括现场笔录、询问笔录、勘验笔录、抽样取证、检测检验等，通过档案规范化管理，助力行政执法行为更加规范、科学，提升行政执法能力和水平。

2.3 有益于促进社会和谐稳定

交通运输行政执法档案中含有行政立案、处罚、执行等各个阶段的历史资料，在执法主体与执法相对人之间因执法行为发生矛盾时，可通过调阅执法档案资料，还原执法全过程，有利于化解行政执法当事人之间的矛盾，促进社会和谐稳定。此外，执法档案也是交流的重要工具。随着行政执法改革力度的不断加大，行政执法档案严格按照规范管理，迈向规范化，成为行政执法机构加强交流、协作、沟通和借鉴的重要载体。

3 执法档案规范化管理要素

3.1 信息服务性

执法档案管理部门收集、整理、保存执法档案，主要目的在于为归档单位提供档案查询利用。如，路产类公路信息包括路面、桥梁、涵道等设计、施工、验收文件；路权类包括公路留用地、两侧建筑控制区法定审批文件、核准资料；处罚类则根据案件事实及涉案金额采用一般程序或简易程序等等。其中，执法档案原始文献为一次文献；执法档案案卷目录、卷内目录等为二次文献；综合执法档案相关信息的执法档案管理卷为三次文献。不同文献信息从不同角度为执法工作提供执法档案各个方面信息服务。

3.2 信息保障性

行政执法档案中保存了大量的原始行政执法档案信息，这些信息在维持行政执法工作正常开展中不可或缺。例如，执法档案信息系统中的有关执法记录仪的档案信息，是保障行政执法过程中设备正常运行的必要条件。再如，执法档案中的涉案款物录入系统管理，相关系统设备软件的档案信息，也是维持涉案款物管理系统运行的重要保障，等等。因此，执法工作信息保障体系中，需要有执法档案信息的积极参与，才能有效保障执法工作规范、高效开展。可见，执法档案管理部门应有计划、有步骤地与执法信息形成部门进行有机衔接，从而发挥执法档案信息系统的信息保障功能。

3.3 信息支持性

行政执法机构在开展行政执法前，当运用到相关的执法记录仪等仪器设备时，这些仪器设备的管理部门对其进行运用、维护、保养、维修，都需要利用到相关的设备仪器档案信息，为其提供全方位信息支持和服务。在此背景下，执法档案信息对执法行为的支持功能愈加突显。因此，执法档案规范化管理，应积极利用档案信息化管理软件，如办公OA系统、财务ERP系统等，使行政执法档案与行政执法部门之间实现有机衔接，从而发挥出执法档案在行政执法中的信息支持服务。

4 执法档案规范化管理措施

4.1 构建完善的执法档案组织机制

为了实现执法档案管理规范化目标，至关重要的一项基础性工作，就是构建完善的执法档案组织机制，实现规范、统一领导。构建“一把手”负总责、分管领导落实档案管理分管责任，档案管理部门和行政执法部门具体负责，档案管理人员负直接责任的档案管理责任体系。要建立健全执法档案管理规章制度，使执法档案管理目标更加明确、范围更加清晰。要以规范化管理为基础，将执法档案管理规范化、制度化作为执法档案管理机制规范化的重要保障和现实依据，在详细制定执法工作方案时，应将执法档案规范化管理工作纳入其中，实行同部署、同落实、同检查、同考核。作为行政执法人员，要把执法档案规范化管理作为一项重要内容，结合行政执法工作中的执法档案资源的特性，如专业性、现实性，以及种类多、范围广等，要完整、准确、全面地做好执法档案资料的规范收集、整理和归档，为执法决策提供客观、科学的参考依据。

4.2 提升执法档案分类管理规范性

要从明确分类及包含事项、重视归档文件“件”的构成等方面，不断提升执法档案分类管理的规范化水平。执法档案大类代字为Z，档案大类下属依次为一级属类、二级属类，等等。例如，一级属类包括道路运政（Z1）、水路运政（Z2）、公路路政（Z3）、航道行政（Z4）、港口行政（Z5）、交通规费稽查（Z6）、复议诉讼类案件（Z7）。执法过程中的录音录像档案大类代字为F，大类下设3个一级属类，如，光盘（F1）、录像带（F2）、录音带（F3）。在规范分类基础上，还要进一步明确每一分类中的所包含事项。如，处罚类按照案件事实及涉案金额，分为一般和简易程序处理，虽然文书有所差异，但现场勘验笔录、违法行为通知书、处罚决定书、文书送达证等，不可或缺。此外，要重视执法档案文件中的“件”的构成。作为执法档案管理最基本单位，规范管理的基础，就是要确保归档文件整理规范、科学。针对交通运输综合行政执法档案的特点，其分类整理应突出“件”的构成，数量、格式、归档顺序是重点，要做到精简、规范、有序。执法档案档号构成为：全宗号+分类号+年度+保管期限+案卷号（见下图）。

4.3 提升执法档案信息资源利用率

信息化、数字化是行政执法档案规范化管理的重要目标之一。为了有效提升执法档案信息资源利用效率，切实发挥执法档案价值功能。要积极构建完善的对外开放信息资源服务机构，为相关执法主体、相对人提供规范、有序、高效的信息查询服务。切实做好执法档案立卷的规范化，以执法档案全宗介绍、立卷说明作为立卷依据，详细编写，实现执法档案分类、组织结构等精细化。要加快执法档案信息化进程，购进先进的档案信息管理软件设备，不断提升信息化管理水平，利用安全密钥、防火墙、大数据技术等，确保执法档案信息共享利用的同时，做好相关信息安全保密工作。

4.4 提升执法档案管理人员专业化

执法档案规范化的具体执行和落实，需要一支高素质、专业化的档案管理人员。一方面，领导要牵头制定完善执法档案管理的规章制度，带头学习执法档案规范化、标准化管理要求，掌握执法档案信息采集、存储、管理技术和方法。另一方面，执法档案管理部门要定期组织业务培训，从执法档案的收集、整理、存储、利用等各个方面，加强执法人员及档案人员的业务培训，全面提升执法档案规范化管理水平，增强执法档案从业人员的专业素能。