喀斯特山区国土空间开发利用风险评估与对策探讨
——以贵州省黄平县为例

孙耀鹏，张 迅，周忠发，乔 宝

（1.贵州师范大学地理与环境科学学院，贵州 贵阳 550025；2.贵州省土地开发整治中心，贵州 贵阳 550001；3.贵州省第三测绘院，贵州 贵阳 550004；4.贵州省第二测绘院，贵州 贵阳 550004）

2019年5月28日自然资源部印发了《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，全面部署国土空间规划近期工作，其中提及要积极开展“国土空间开发保护现状评估和未来风险评估”，分析地区未来可持续发展具有重大影响的问题。

截至目前，风险评估这一词汇多数用于空间关系较弱的健康、金融、安全、灾害等领域研究，而在新时期新发展理念下，风险评估应用于空间关系及国土空间规划体系将是一个全新课题。如何发挥“双评估”在国土空间规划编制过程中的抓手和衔接作用，构建适应新时代国土空间规划的评估体系，准确把握国土空间利用特点，识别发展阶段特征和问题，成为国土空间规划编制起步阶段思考的重点。

1 研究区概况

贵州省黔东南州黄平县介于东经107°37′46″～108°11′04″，北纬26°43′39″～27°14′29″，距州府凯里约50 km，距离省会贵阳约179 km，全县面积1670.08 km2。区内海拔高程一般620～1270 m，比高50～300 m，坡度一般25°～30°。县境内以低山中山山地，低山丘陵地貌为主，占全县面积的84%。见图1。

图1 研究区示意图

2 国土空间利用现状

2.1 生态空间

根据贵州省生态保护红线调整（2021年5月25日报部入库版）数据，黄平县划定生态红线保护面积360.92 km2，占国土面积的21.61%，其中：自然保护地的面积为199.91 km2，占生态红线保护面积的55.38%。从用地结构看，调整后生态保护红线中，林地占比最大，总面积328.71 km2，占生态红线保护面积的91.07%。

2.2 农业空间

土地根据“三调”成果统计，黄平县现有耕地总面积364.48 km2，种植园用地总面积15.58 km2，其他农用地面积119.01 km2，农村建设用地总面积32.07 km2。从耕地看，全县耕地与2009年相比，总规模减少97.44 km2，减少耕地主要流向林地，约占73%；从园地看，与2009年相比，全县园地规模增加1.02 km2，总体变化不大。

2.3 城镇空间

城镇空间体系方面，黄平县“两纵三横三片区”根据黄平县县城总体规划（2011～2030年），在空间结构方面，规划黄平县域形成“两纵三横”的城镇发展格局。“两纵”即两条经济发展高速路；“三横”即三条城镇发展次轴，包括湘黔铁路株六复线、黄平机场-旧州-上塘县级公路以及㵲阳河水路三条交通线形成的城镇发展次轴；“三片区”指南部、中部、北部三个经济片区。但是，“三横”和南、北部城镇经济片区发展较弱，南部区域，除重安镇、谷陇镇发展较快外，其他乡村区域发展较慢，区域城镇发展次轴带动效应不明显；北部区域平溪镇发展相对较快，但作为区域中心镇的辐射带动作用不明显，区域联动发展不足。

3 国土空间利用问题及未来风险分析

3.1 底线管控方面

黄平县生态保护红线内仍然存在少量的建设用地，占生态保护红线总面积的0.63%，其中有采矿用地67.57 ha，农村居民点73.8 ha，采矿生产会对环境造成水土流失、水污染、生物多样性破坏等不良影响，居民点人为活动较为剧烈、生活污染物排放等对生态环境的扰动较大，不利于构建连续、完整的生态保护系统。

耕地资源退化严重，影响耕地稳定性和粮食安全。耕地资源是农业生产基础，是一种较为稀缺的自然资源，虽其经济效益远低于建设用地，然而，在价值体现上紧缺的耕地资源则关系到社会稳定、国家粮食安全和生态涵养功能。随着社会经济、工业化、城镇化等快速发展，建设占用了大量的平坦肥沃的耕地资源，导致优质耕地流失、进而严重影响粮食安全。

3.2 空间结构效率方面

黄平县近几年户籍人口城镇化率呈下降趋势，第七次人口普查数据中常住人口比第六次人口普查减少1.923 8万人，且常住人口城镇化率38.5%，城镇人口比重提高19.55%，城乡二元结构依然比较明显，需进一步提高人口城镇化质量，促进非城镇户籍的城镇常住人口市民化。

3.3 品质提升方面

黄平县城区内中小学、社区卫生医疗设施基本上能够做到15 min步行可达，其他公共服务设施，尤其是公园绿地、广场5 min步行可达率不足35%，从方便居民的角度看，还需进一步加强公共服务设施与公共游憩空间的均衡化配置。

4 对策建议

4.1 守好底线，优化格局

黄平县是国家重点生态功能区，在编制国土空间规划时，要立足主体功能定位，坚持底线思维，安全优先，保护优先，切实转变发展思路，守好发展和保护两条底线。与此同时，增强保护耕地力度，护好坝区耕地，科学利用山地资源，禁止非农化，防止非粮化。

4.2 城乡统筹，提高效率

充分利用黄平县区位优势强、产业基础较好、发展潜力大等优势，在综合考虑工业化、城镇化及交通、水利、能源、信息等基础设施发展需要的基础上，发挥土地作为市场主体、资金、劳动力等要素载体的作用，合理布局产业、项目和生产要素，以城镇空间调整推动工业化、城镇化、信息化有序发展。通过增加科技研发投入、配套人才引进优惠政策等措施，培育、吸引一批知识水平高、科技含量足的人才和企业落户黄平县，增加就业岗位，营造良好的科技创新氛围，将科技研发作为重要的产业驱动力，助推黄平县产业从劳动密集型向科技密集型转变。

4.3 优化城镇，完善功能

进一步加强交通基础设施与公共基础设施建设，提倡绿色低碳出行方式，优化城市发展格局，按照国家规范要求，合理配置公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地、居住用地、工业用地规模、公用设施用地、道路与交通设施用地、物流仓储用地、绿地与广场用地规模及占比，按照国土空间总体规划、详细规划、专项规划等规划要求，处理好底线管控、粮食安全、水安全、防灾减灾等方面安全工作，提高城市韧性。

5 结论

新国土空间规划体系下应重点思考研究的内容是自然资源保护、国土空间合理利用及国土空间布局等。当前，全国所有市县已陆续开展国土空间规划编制工作，其中，“双评估”作为国土空间编制的前期研究基础性工作，分析区域面临的政策环境、国土空间开发和保护的历史脉络，研究和判断将面临的形势，识别资源和环境薄弱环节。在此基础上结合区域特点和社会经济发展水平，协同划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，综合确定城镇空间、农业空间和生态空间。文章对贵州省黔东南州黄平县国土空间规划“双评估”进行案例研究，希望通过对评估方法的拓展、评估框架的构建、评估内容的聚焦等方面思考，为现阶段县市国土空间规划开展“双评估”基础研究提供一种思路。