甘肃省交通基础设施短板形成原因及对策

□ 胡静寅 雷文坪 张克宏

作为经济社会运行中的重要支撑，完善的交通基础设施网络能助力地区经济增长，也是对外展示城市形象的“无声名片”。从我国交通基础设施建设情况来看，全国整体交通网络较为齐全，但东西部地区交通基础设施建设水平差异悬殊。甘肃省地处亚欧大陆桥的核心通道，是“一带一路”倡议下的交通要塞，作为西部地区的重要交通运输枢纽之一，其交通基础设施的发展水平不仅关乎甘肃省的经济发展业态，而且对周边省（市、自治区）的产业动态也会产生深远影响。就目前来看，甘肃省交通基础设施存在建设水平较低、省内各市之间交通设施建设水平差距较大、省内经济发展动力不足等问题。基于此，笔者分析甘肃省交通基础设施存在的短板及原因，有针对性地提出对策建议，以期提高交通运输服务的通达深度和覆盖广度，促进城乡交通一体化发展，增强人民群众出行的幸福感和安全感。

一、甘肃省交通基础设施现状及短板分析

1.综合交通网络初步形成，但交通运输覆盖广度不够

近年来，甘肃省围绕“6111”发展目标，通过“3341”项目工程和“1236”扶贫攻坚行动，积极实施交通提升和交通扶贫政策，交通运输固定资产投资持续增加，交通基础设施条件不断改善，初步形成集铁路、公路、内河、航空于一体的“东联、西出、南通、北拓”的现代化和立体式综合运输网络。

2011—2020 年甘肃省在铁路和公路这两个最重要的交通基础设施建设方面取得了较大的进展，建设水平呈现稳步提升态势。其中，铁路运营里程从0.24万公里增加到0.51 万公里，10 年间翻了一番；公路运营里程从12.37 万公里增加到15.6 万公里，年均增长2.6%。截至2020 年，甘肃省内河航道里程为0.09 万公里，民航机场数量达到9 个。尽管在“十二五”、“十三五”期间甘肃省交通基础设施建设稳步向前，成果喜人，但与全国或周边省份相比，仍存在较大差距。截至2020 年，甘肃省单位国土面积铁路里程为1.2 公里/万公顷，单位国土面积公路里程为36.72 公里/万公顷，低于全国1.56 公里/万公顷和52.31 公里/万公顷的平均水平。具体来看，甘肃省铁路营业里程和公路里程仅占全国的3%左右；内河航道里程仅为全国的0.07%；民航机场数量占全国的3.78%。很显然，与全国和周边省区相比，甘肃省铁路网、公路网覆盖密度小，交通互联互通能力弱。具体表现：对外与周边省区，对内省会与各市州、各州市之间缺少直达便捷通道，个别市州仍没有铁路通达；市州之间连接公路的等级较低，高等级公路（包括高速公路和一级公路）里程占比仅为3.91%，尚有个别县区未通高速公路，全省未成立体化布局的综合客运枢纽；机场密度为0.211，为全国平均水平的85%。

2.交通运输方式多样发展，但结构性问题日益突出

“十三五”以来，甘肃省积极响应“一带一路”倡议，紧抓新一轮西部大开发战略机遇，深入贯彻“巩固东联、向西为主、深耕南向、促进北拓”发展思路，加快实施了一批公路、铁路、民航机场等重大交通基础设施项目，逐步形成了以铁路、高速公路为主体，民航、普通省干线为补充的综合运输方式。但是，甘肃省交通基础设施网格布局不尽合理，综合交通运输结构失衡，未能充分发挥其承东启西、连南通北的区位优势。

（1）各种运输方式发展比例不协调，且现有的交通基础设施并不能达到“零距离换乘”和无缝衔接的乘车需求。近年来，甘肃省持续加大公路建设投资支持，促进了高速公路迅速发展。截至2020 年，全省公路总里程达到15.6 万公里，其中高速公路里程达到4 183公里。全省铁路里程仅为0.51 万公里，铁路数量少且其结构不合理。例如，兰州铁路枢纽中心作为北路网关键枢纽节点和中欧班列货源集散地，向东主要通过陇海、宝兰两条线运输，向南目前仅有兰渝线，向北通道尚未建成。由此可见，兰州沟通东西南北的铁路数量有限，进而间接导致其出口单一且数量有限。又如，陇海、包兰、西平、兰新、嘉策、宝中等既有铁路运输能力趋于饱和，铁路点线能力及航空运输潜力均有待充分发挥。除兰州中川机场之外，其他机场都未能实现与铁路、高速公路等交通运输方式紧密衔接，从而大大降低了省内交通运输的便捷性和乘客选择的多样性。

（2）甘肃省交通运输结构失衡比较显著。对比近些年公路和铁路的客货运输比例发现，公路运输量占比偏高且逐年上升，其中货运更为明显。2013—2020年公路在货运中发挥的作用越来越大，其运输量占比增加了约5%，2020 年甘肃省公路客货运量分别占全省客货运总量的84.2%和91.1%。在多种运输方式齐头并进式发展的时代，公路占比只增不减说明了甘肃省整体运输格局倾向于短途公路运输服务体系。甘肃省地广人稀，运输距离较远，交通运输便捷性和时效性有限，目前主流公路运输模式很难满足现有的运输需求，交通运输结构有待进一步改进优化。

3.交通客货运量稳步增加，但运输效率仍然低下

近几年来，甘肃省交通基础设施建设得到了大力发展，其运输能力也得到相应提升。2011—2020 年甘肃省各类运输方式完成的货运量大致呈现出稳步上升的趋势，只有2013 年大幅下降，其后保持波动上升趋势。货运量2020 年为6.72 亿吨，相比2011 年的3.53亿吨，年平均增长率为10.04%；客运量2020 年为2.67亿人次，相比2011 年的6.09 亿人次，年平均增长率为－6.24%。

交通基础设施覆盖广度和深度不足，导致甘肃省在货运量和客运量方面远低于全国平均水平。其中，完成客货运输最主要的方式为公路运输，但与全国水平相比仍有极大的差距。相比全国2020 年货运量471.9亿吨和客运量96.65 亿人次的规模，甘肃省两项运量分别仅占全国运量的1.42%和2.76%。货物周转量为3 697.35亿吨公里（全国22.36万亿吨公里），旅客周转量为452.58 亿人公里（全国1.97 万亿人公里）。这表明，甘肃省交通基础设施运输效率较低，利用率不高，在通道经济方面的优势无法充分发挥出来。

二、甘肃省交通基础设施短板原因分析

1.地域面积大、人口密度低，交通基础设施建设投入高、收益少

甘肃省总面积42.59万平方公里，境内地形复杂，山脉纵横交错，海拔相差悬殊，高山、盆地、平川、沙漠和戈壁等兼而有之，是山地型高原地貌；常住人口2 625.71 万人，其中，城镇人口1 218.07 万人，占比为46.39%，人口密度为61.65人／平方公里，城市人口密度为4 076 人／平方公里。根据《国家新型城镇化规划（2021—2035 年）》的统计，2020 年甘肃省城镇化率52.23%，仅为全国平均水平的80%。地域面积大，地形狭长且复杂多样，使得甘肃省在交通基础设施建设资金投入需求持续增加，造成较大的投资压力。同时，较低的人口密度与城镇化率，又让投资回报率低且投资回收期限长，造成了交通基础设施建设的速度和积极性大打折扣，现有交通基础设施无法有效支撑经济社会快速发展。

2.经济发展水平低，交通基础设施供给与需求发展不平衡

2020 年甘肃省完成生产总值9 016.7 亿元，仅占全国GDP 的0.89%；人均GDP 仅为3.6 万元，为全国最低水平。2021 年《甘肃省第七次全国人口普查公报》显示，甘肃省居住在农村地区的人口占比为47.77%，易受贫人群数量较多。落后的经济发展水平、薄弱的经济基础约束了财政的收入增长和支出规模，成为制约甘肃省交通基础设施建设的原因之一。目前，虽然甘肃省内公路网日趋完善、铁路项目加速推进、民航机场保障能力不断提升，但整体交通运输效率仍然低下，运输能力和服务质量有待提高，特别是中转换乘便利化程度远未达到理想状态。反观日益增长的交通需求，对交通便捷性和省内各市区间交通通达性要求更高，说明甘肃省交通基础设施供需存在不充分不均衡问题，是关乎甘肃省交通基础设施整体建设水平的重要因素之一。

3.交通基础设施投资过分依赖政府力量，项目建设存在资金链断裂的风险

近年来，在实体企业投资持续低迷的情况下，政府成为甘肃省交通基础设施投资的主体，这不仅加大了政府负担，而且限制了资金的有效使用与流通。据统计，2016—2020 年甘肃省总固定资产投资大致呈下降趋势，民间投资占比低于50%。2018 年民间投资总额为2 562.14 亿元，占全省固定资产投资的46.8%；2020年受整体经济下行以及对未来风险和预期收益不确定性等因素的影响，民营企业投资意愿弱，民间投资持续低迷，仅为2 848.91亿元，占全省固定资产投资的比重下降到45.28%。受国家持续从严的金融政策影响，特别是持续从严加强融资平台公司监管和取消二级收费公路后，甘肃省交通建设原有融资手段和渠道受限，而新的投融资模式还未完全构建成型，致使公路建设、养护资金筹集缺乏有效手段和来源。再加上PPP 项目政府方资金筹措难度加大，无法按原定融资结构获得资金支持，项目建设存在资金链断裂的风险，致使一些投资项目进程缓慢甚至处于停工状态。

4.交通与产业融合发展不强，无法带动经济社会发展

交通基础设施建设的核心在于为产业发展提供服务。就目前情况来看，甘肃省交通运输对旅游、物流、农业等产业的支撑及引领作用发挥不够充分，特别是交通与当前产业经济发展之间的契合度不高。以文化旅游领域为例，甘肃省旅游资源十分丰富，景观多样，发展空间很大，但由于通往景区的道路路况不佳、部分景区通达性有待增强、旅游公路规划建设相对滞后等问题一直不能得到有效解决，无法使文化旅游形成产业化链条进而带动周边相关产业发展、推动地区经济进步。交通和扶贫产业的融合发展也存在类似问题，由于道路不畅通，物流成本高，致使一些鲜活、特色农产品无法及时运出。往往是以运定产，以运定销，一定程度上影响了扶贫产业的可持续发展和乡村振兴战略实施。此外，甘肃省交通基础设施投资建设更偏向于新建项目，而技术型项目投资有待进一步发展。

三、甘肃省交通基础设施补短板的政策建议

1.推动人口规模化集聚，将基础设施建设与城镇人口增长相结合

对于甘肃地区地域辽阔，人口分散，无法实现交通基础设施有效供给的问题，建议通过人口规模化集聚来解决，即鼓励居住在地广人稀区域的居民向人口集聚区域流动。人口集聚区的居民不仅包括区域内人口自然增长，而且涵盖外来人口迁居。人口密集的中心城镇，特别是现代服务业集聚区，功能齐全、开发潜力大、交通集散量大，因此，甘肃省政府应着力建设与城市功能相匹配、可持续发展程度高、高标准与现代化的综合交通运输体系，并融合高铁、高速公路、民航等多种交通设施，形成各类交通方式衔接紧密的综合交通节点，支持甘肃省的经济繁荣和社会进步。

2.优先发展重大基础设施项目，构筑“通道经济”发展大格局

为最大限度提升财政供给的效率，甘肃省政府在发展重大基础设施项目时应始终秉承“重点突出，有的放矢”的原则，优先完善“一带一路”重大项目和基地交通基础设施建设，推动重大项目、重大工程尽快落地实施，加快建设贯通南北、连接东西的西部综合交通枢纽。充分利用中欧班列的国际货运资源，努力打造铁陆航多式联运、服务全国、面向中亚西亚及欧洲的大兰州国家综合交通枢纽。依托兰渝、陇海、兰新、包兰、青藏线等国家铁路及省内高速公路，建设完善兰州－成都、西安－庆阳－平凉－天水－陇南－九寨沟和欧亚大陆桥通道；拓展提升物流枢纽节点基础设施的服务功能，以及所需的公路、铁路、港口、冷链物流等基础设施，大力发展国际航空物流、铁路物流、多式联运、区域分配拨送，推动“铁、公、空、河”等多种物流方式的无缝衔接。

3.持续创新交通投融资的政策和模式，为民间资本投资提供渠道

根据甘肃省交通基础设施的资金困境，在基础设施建设投融资方面要改变以政府为主体、依赖银行贷款的传统模式，结合本地发展特色，拓宽融资渠道，降低政府负担，改善当前投融资困境。PPP 投融资模式既能充分利用政府资源，又能尽力发挥公共部门与私人企业的合作动能，可成为甘肃省破解当前资金筹措难题的有益参考之一。随着更多的企业参与省内交通基础设施建设，甘肃省政府应对参与全省交通基础设施建设项目的企业进行严格的资格审查与条件筛选，并对资本参与方式进行高质量把关，充分发挥政府宏观调控的职能，促使甘肃省交通运输事业稳步发展。

4.积极构建交通和产业融合发展格局，全面提升其综合服务水平

由于甘肃省交通基础设施与产业融合度较低，甘肃省应进一步加强交通和产业融合的广度和深度，以交通廊道为基础，将一定范围内的资源、要素从时空维度进行融合。甘肃省作为全国脱贫攻坚工作的重点省份之一，可将农村公路建设、农村运输发展与精准扶贫、富民产业发展、异地搬迁等紧密结合，以集中连片特困地区、“老少边穷”地区为重点，服务全省精准扶贫精准脱贫工作，加快低等级路段升级改造，提高普通国道二级及以上公路比重，强化普通国道未贯通路段建设，基本消除无铺装路面，改善落后地区对外交通条件。

四、结语

甘肃省交通基础设施发展机遇与挑战并存、机遇大于挑战，总体上处于交通基础设施补短板的关键时期，面临的主要任务是补短板、夯基础、科学规划、培育路衍经济产业链，推动构建现代化综合交通运输体系。甘肃省应抓住“一带一路”建设重大机遇，贯彻新发展理念，构建交通新发展格局，更好地发挥交通运输的先行引领作用。