县级国土空间规划体系下的交通专项规划探索

□ 孙 磊 王文华

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称“《若干意见》”）指出，国土空间规划体系分为五级三类，即国家、省、市、县、乡镇五级和总体规划、详细规划、相关专项规划三类。相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用做出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。目前，国土空间规划体系正处于构建期，针对生态文明背景下对国土空间资源的保护和开发新要求，国内学者重点关注于国土空间规划体系中总体规划的编制方法、编制思路和法律地位等方面，而对专项规划研究较少。在交通专项规划领域，相关研究主要集中于规划定位、规划程序规范、规划内涵丰富、规划方法优化等方面，缺乏对规划体系和内容的阐述。笔者以安徽省界首市快速通道规划为例，探索县级国土空间规划下交通专项规划编制要求、编制路径和编制重点等内容，以期为其他类似地区提供参考。

一、交通专项规划认识

1.编制要求

《若干意见》明确指出。县级国土空间规划是本级政府对上级国土空间规划要求的细化落实，是对本行政区域开发保护做出的具体安排，侧重实施性；强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。因此，县级国土空间规划体系下的专项规划应充分落实国土空间规划的相关要求，要实现专项规划对县域空间的全覆盖，将以往分散规划的城乡空间纳入统一的国土空间规划体系。具体来说，要实现“六个统一”。

（1）统一衔接的规划体系，以空间规划为统领，强调规划上下传导性和反馈性。

（2）统一衔接的空间布局，在“三区三线”空间上统筹协调、优化整合，坚持区域一体、全域覆盖，推动城乡融合。

（3）统一衔接的数据目标，将空间规划目标进行目标分解，明确各专业发展目标和指标体系。

（4）统一衔接的技术标准，统一采用2000 国家大地坐标系和1985 国家高程基准作为空间定位基础。

（5）统一衔接的信息平台，作为空间规划的子规划，成果全部纳入空间规划管理平台，形成“一张蓝图”。

（6）统一衔接的管理体制，打破部门隔断，市直部门职能全面覆盖县区、乡镇、村。

2.编制路径和重点

紧密对接县级空间规划，坚持区域协调、城乡融合，针对发展中存在的交通问题，着力完善交通基础设施布局，摸查交通建设项目与“三区三线”空间的符合性，严格执行生态保护红线和永久基本农田控制线，牢牢树立底线思维不动摇，合理优化交通基础设施空间布局，协调好开发与保护管控关系，一张蓝图绘到底。国土空间规划体系下的交通专项规划编制路径和重点内容如下。

（1）空间辨识：问题导向，找准短板，识别资源承载问题。

（2）空间战略：目标导向，贯彻国家战略、符合发展趋势、满足人民需求。

（3）空间格局：刚性管控，用途管制，底线约束，绿色发展；全域覆盖，用途管制。

（4）空间配置：明确内容，构筑导则体系，明确管控内容，强化空间传导实施。

（5）空间协同：空间资源优化整合，围绕一个总体目标，所有专业协调统筹为空间一张蓝图，符合“三区三线”空间管控要求。

二、界首市交通专项规划探索

界首市位于安徽省西北，与河南省交界，是阜阳市下辖的县级市，总面积668 平方公里。近年来，界首市社会经济发展迅速，正在积极探索专项规划管理的全域覆盖、全要素管控。

1.编制思路

界首市市域快速通道规划是界首市国土空间总体规划下的交通专项规划，作为界首市全市域路网发展的顶层设计，起着承上启下的作用。对上，落实总体规划中对国土空间格局做出的全局安排，特别是要严格符合规划的约束性要求和引导性内容，保障总体规划要求传导至专项规划；对下，指导全域道路网建设和设计。两个规划同步编制，可以保障总体规划和专项规划之间的良性互动和及时反馈。

（1）空间辨识方面。重点识别界首市城乡融合方面的三大交通问题：路网总体规模偏小、体系有待完善、通道品质不高。

（2）空间战略方面。落实国土空间总体规划中将界首市打造成为“中原水乡、生态福地”的愿景要求，构建全市域快速通道总体目标：“筑动力先行路织魅力交融网”；传导国土空间总体规划的相关控制指标至交通专项规划，将专项规划的关键指标反馈至总体规划，形成通行时间要求、总体密度、重要节点覆盖率、高等级公路比例、沿线绿化覆盖率、路宅分离和路田分离比例等多项关键指标。

（3）空间格局方面。落实界首市国土空间规划对交通提出的要求：交通为本，建设盘活全域网络骨架，构筑“三区三圈”网络空间体系。①区域层面“2 小时商务圈”：融入国家战略—长三角经济区+中原经济区。②毗邻层面“1小时通勤圈”：打造皖豫边境客货运枢纽城市—门户城市。③市域层面“半小时交通圈”：打造城乡融合的“生活圈+生产圈+旅游圈”。

（4）空间配置方面。明确主要的交通基础设施占地位置和规模，依法反馈到界首市国土空间总体规划中，为项目顺利实施提供保障，防止项目因缺少规划支撑无法落地。①明确各条道路网的宽度、横断面、中心线走向、行政等级、技术等级等内容。②设置规划设计导则，明确空间建设和管理内容：横断面标准、建筑退让、公交站点、生命防护工程、绿化、路灯、服务区等。

（5）空间协同方面。形成统一的数据库平台，实现市域“一盘棋”统筹分配空间资源，充分协调交通基础设施与“三区三线”的空间关系，推动路、水、绿、林、村的优化整合，最大可能地集约节约用地，实现交通基础设施建设线位、点位等空间资源有效预留。

2.编制重点内容

（1）构建空间格局体系。以人们出行时间要求为根本出发点，围绕社会经济发展，重点打造“三区三圈”，构建高质量的交通网络空间格局体系，见表1 所列。

表1 “三区三圈”网络空间体系下路网空间格局体系

（2）明确空间配置内容。通过构筑建设管控导则体系，明确路网空间配置内容，将空间规划要求传导到具体项目施工图设计方案中，主要包括通道宽度、线位选择、城乡公交站点设置、交通安全、道路亮化和绿化的全覆盖等内容。①线位规划设计指引。途径各乡镇的一、二级快速通道，其规划建设线位应尽量连接镇区外围路或者绕行镇区，避免过境交通经过镇区内部，造成内外交通相互干扰，保障镇区道路交通环境和镇区居民交通安全。坚持“近村不进村”理念，原则上快速通道必须从中心村外围绕行。②横断面建设指引。快速通道横断面设计应保证功能完善，同时满足机动车、人行和非机动车交通需求，兼顾城乡公交一体化发展需求，并集约节约用地。③沿线公交站点建设指引。公交站点宜设置在中心村入村口处，选择高等级公路并靠近村庄，设置为港湾式公交站点，并与道路同步设计、同步建设。④沿线道路绿化指引。道路两侧绿化遵循“远乔木、中灌木、近草坪”原则，中央分隔带主要保证遮光防眩、侧重乡土植物，以灌木为主。⑤沿线道路亮化指引。坚持道路沿线路灯全路段覆盖理念。电源来源推荐使用太阳能；光源宜采用高压钠灯；照明等级，一级和二级快速通道宜采用一级照明等级；三级快速通道宜采用二级照明等级。⑥交叉节点建设指引。进入城区和镇区段的一级快速通道建议采用主辅路形式，主道保证主线车辆的快速通过，辅道保证公路沿线地块车辆进出。⑦安全生命防护工程指引。重点强化路侧安全设置，从尽量保障车辆不偏离正常车道、提高路侧宽容性和降低事故后果的严重程度3 个层次进行系统建设。

（3）统筹协同空间资源。在国土空间规划管理平台基础上，建立界首市全域路网数据库系统，方便将交通基础设施纳入全市空间资源中，支撑全市空间资源管控一张图的形成；方便交通管理部门开展日常规划建设管理，系统统一采用2000 国家大地坐标系和1985 国家高程基准作为空间定位基础。属性信息包括路线名称、管理和养护单位、路线代码、起止点位置、桩号、途径乡镇、主要控制点经纬度、路段等级、长度、宽度、路面面层类型、设计车速等30 余项信息。①界首市目前正在推动全域范围内的快速通道、水系、土地、林地、绿地、城镇等空间资源整体统筹规划，即“六个全市域”规划。全市域快速通道规划与其余五个全市域规划从全域空间一盘棋的视角同步编制、相互协调，打破现状无序建设的局面与各乡镇规划独立编制、不相协调的困境，并与界首市域空间规划相衔接，在空间规划信息平台上进行精准的空间落实，实现真正意义上全域城乡空间资源的优化配置。②在统一底图、统一标准、统一平台上识别出快速通道与“三区三线”之间存在的冲突斑块。专项规划积极互动国土空间总体规划，在规划阶段即消除用地冲突，做好道路用地预留；积极与上级行业对接，骨干道路已经纳入上级阜阳市国土资源储备项目，争取阜阳市级交通建设用地指标对界首道路建设的倾斜。

3.成果形式

专项规划形成了“四个一”的规划成果：一套规划成果、一张蓝图、一个管理平台、一套建设管控导则；采用指标控制、边线控制、图件控制和指引等多种方式强化自上而下的全要素管控传导，形成与国土空间总体规划无缝衔接、有效指导交通路网规划建设的交通专项规划成果。

三、结语

目前，国内在国土空间规划体系下的专项规划还处于探索阶段，对于专项规划与总体规划之间的反馈机制、内容深度和表达形式等尚未形成成熟的规划编制方法。界首市国土空间规划编制和开展“六个全市域”系统工程建设，尝试从空间辨识、空间战略、空间格局、空间配置、空间协同方面探索交通专项规划编制方法和内容，形成总体规划和专项规划同步编制时两者之间的内容反馈和要素传导。

新时代国土空间规划背景下的交通专项规划要更加突出与其他资源的统筹协调，强化城乡融合，以全域空间一盘棋的视角开展整体谋划，解决好不同部门规划在空间管理上的重叠冲突、部门职责的交叉重复。交通专项规划是对总体规划中专项内容的深化和细化，建议在编制时序上与总体规划同步编制，编制过程中相互反馈协调，在空间分配上做好不同资源的“弹性”预控和互相转换。一旦编制完成后，在规划实施时则严格按照总体规划要求实施，确保总体规划的权威性。