谈重庆市中心城区路网更新

□ 廖 姜 周进均

2022 年2 月重庆市人民政府办公厅印发了《关于推进中心城区路网更新的意见》，要求持续推进重庆市中心城区交通缓堵促畅，大力实施既有路网更新改造，盘活老马路、老街巷等道路资源，提升城市路网运行效率和交通出行品质，促进中心城区高质量发展、创造高品质生活。该项工作处于起步阶段，需要弄清楚相关的概念，明确工作重点，对此，笔者通过对路网更新工作的解读，参考国内外的案例经验，对该项工作提出意见和建议，希望有所裨益。

一、对于路网更新的解读

1.路网更新的概念和重点

2015—2021 年上海市、广州市、深圳市、重庆市均针对城市更新相继出台了相应的办法。《上海市城市更新实施办法》中指出城市更新主要是指对本市建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动；《深圳市城市更新办法》是指对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等），进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动；《广州市城市更新办法》是指按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动；《重庆市城市更新管理办法》是指对城市建成区城市空间形态和功能进行整治提升的活动。由此不难看出，城市更新是集中在对既有建筑或城市空间的改造，是我国城市建设飞速发展、大规模城市化后期的必然选择，是解决城市老旧城区城市面貌老旧、功能衰弱、城市社会问题集中的良方。

城市更新的对象是中心城区，通过更新改造，丰富完善城市功能，为居民提供完善的公共基础设施，让居民享受丰富的商业生活配套，增加绿地提升居民的生活生态环境和生活品味。从城市发展角度来看，城市更新可以盘活土地价值，为城市挖掘空间的服务能力，对产业结构、用地结构、交通压力、市政设施、居住环境等问题进行调整，重新激发空间活力。

如果说传统的城市更新重点对象是建筑及其附属环境，那么路网更新的重点对象就是道路及其空间环境，包括车行道、人行道和依附于道路存在的停车、照明、标识、小品、绿化景观、智能设施等，它们共同形成了道路空间环境。

2.路网更新的诉求

路网是为出行服务的，重庆中心城区地形起伏大，山地城市特征明显，路网系统薄弱，由于历史原因，拆迁比较困难，路网条件较之平原地区更差。城市交通运行速度低、质量差，老百姓的出行便捷程度低，生活品质上不去，对路网更新有着更加迫切的需求。根据《重庆市城市体检报告》（2020）中的问卷调查成果，居民对城市路网的意见比较集中地反映在停车困难、步行环境差和通勤时间过长等几个方面。

（1）增加停车位。根据调查结果，39%的居民认为停车位紧张。中心城区78.5%的小区无法满足“一户一位”；55.7%无法满足“一车一位”，停车位供给有着“先天的不足”。无处停放的各类车辆只能去挤占有限的道路资源，车行道和人行道违规被占用情况严重。大量的车行道施划停车位后，通行能力锐减；人行道被车辆占用后，步行连续性被硬性打断，无障碍设施形同虚设，带来了大量的出行安全风险。解决停车难问题，提升出行安全性，是路网更新的重要诉求之一。

（2）提升步行环境。中心城区现有道路依山就势而建，高差大，弯道多。现状道路中，快速路、主干路、次干路、支路网密度分别为0.67，1.41，1.99 和2.75 公里/平方公里。重庆市中心城区人行道大多根据既有条件建设，宽度严重不足、标准低，经过硬化和铺装的比例更低，部分路段被迫采用车行道路代替人行道功能，且间断情况比较普遍，连续性不足。同时，道路两侧街道界面破旧，缺乏供行人休憩的座椅，绿化环境较差，沿街商铺偶有占道经营情况发生，步行体验极差。

（3）路网更新的重要诉求之缩短通勤时间。根据《主城重庆主城区交通发展年报》（2018 年重庆市交通院），主城平均单向通勤时间为32.5分钟，通勤距离为9.1公里。对比国内主要城市，通勤时长和距离均排在前列，也客观反映出城市路网的运行效率较低，服务水平较差。

二、国内外可借鉴的经验

1.国外案例

欧美国家在高度工业化发展后，基本形成了以小汽车为主要服务对象的城市路网结构。随着经济的高度发展，人们对美好生活的向往愈发强烈。交通事故频发、大气污染严重、城市品质低下、街道环境差等让城市居民更加向往田园生活，甚至发生了大量的“逆城市化”现象。为应对这些矛盾，在威廉·怀特、简·雅各布斯、凯文林奇等一批城市规划和设计先驱的引领下，城市管理机构开始探索改善路网条件，创造更加宜居、舒适的环境，先后开展了“完整街道运动”、“活力街道运动”等旨在推动城市环境改善、增强经济活力，促进城市宜居和可持续发展的运动。

同时，应运而生了《纽约街道设计手册》、《伦敦街道设计手册》、《阿布扎比街道设计手册》等操作性很强的街道设计手册，为城市改造提供技术标准指导。这些手册具有很突出的特点：①突出以人为本，优先保障行人和非机动车的路权；②增强设施保障，通过标识引导、隔离设施等精细化设计提高安全性；③强调公众参与，构建群众和社会团体、政府等多方参与的平台，让设计服务效能直达用户。

2.国内案例

上海市很早就提出要建设成为“建筑可阅读，街区可漫步，城市有温度”的城市。上海市意识到街道是市民使用最为频繁的公共空间，具有基本公共产品、重要活动空间、独特人文载体三重属性，是体现大众空间权力的直接载体，蕴育着公平、开放、共享的城市精神。2016年，上海市在国内率先研究制定并发布实施了《上海市街道设计导则》旨在转变观念、凝聚共识，推动街道的人性化转型，实现人民群众对美好生活的向往，助推上海实现“卓越全球城市”的发展目标；提出了迈向安全、活力、绿色、智慧的街道，针对机动车通行优先、道路设计工程化、建筑道路相分离等存在的问题，提出四大理念转变要求，即关注重点由“主要重视机动车交通”向“全面关注人的流通和生活方式”转变，管控方式由“道路红线管控”向“街道空间管控”转变，设计方法由“一般的工程设计”向“整体空间景观环境设计”转变，目标评价由“强调交通效能”向“促进街区与街道融合发展”转变；从营造愉悦的步行感受角度，对沿街建筑立面提出设计引导，优化人的视角与步行速度的视觉体验。

三、未来城市发展趋势的预测

重庆市构建城市快速路、主干路骨架网络，打通立交、断头路等瓶颈节点，大力增加立体过街设施等大规模的路网建设手段，支撑和适应了持续和粗放增长的小汽车交通需求，有效地解决了城市对新增道路设施的渴求，也拉动了巨大的基建投资，成为城市经济发展的重要动力。2021 年底，重庆市中心城区道路通车总里程达到5 690公里，其中，快速路475公里、主干路1 155 公里、次支路4 060 公里。已经形成“五横六纵一环三联络”的快速路网结构，连通各组团的主干路系统基本建设完成，伴随规划道路基本建设完成，中心城区的道路建设也进入了“下半场”。

随着重庆城市化进程的推进，2021 年末，重庆市常住人口为3 212.43 万人，其中，城镇人口2 259.13 万人，常住人口城镇化率为70.32%，已经接近欧美国家标准，后期增长已乏力。受全球经济增速放缓、中国持续老龄化等影响，中国正逐渐进入“中等收入陷阱”。据重庆市统计局资料显示，在育龄妇女人数递减，生育意愿下降等因素影响下，2021 年全市人口出生率继续走低，当年出生人口20.83 万人，比2020 年减少3.05万人，人口出生率为6.49‰，比2020 年下降0.98‰。城市人口的增长呈现持续下降的趋势，城市扩张速度也必将随之减缓，因此，转变城市建设的重点和理念迫在眉睫。路网更新的理念转变应该集中体现在4 个方面，即建设重点由“创造更多的机动车通行空间”向“创造安全和舒适的人行环境”转变；更新单元由“单纯的城市道路”向“路网空间”转变；建设模式由“道路工程设计”向“路网整体空间环境设计”转变；参与方式由“单纯的政府主导”向“群众、社会团体、政府、工程专家等多方共同决策”转变。

四、城市中心城区路网更新工作的建议

1.对不同区域采用不同的更新模式

中心城区城市面貌和条件不尽相似，重庆是著名的抗战文化城市，有大量的历史遗迹和文物保护单位，周边聚集大量的旅游和参观人流，这些区域的路网更新，要在满足旅游交通需求的同时，注意历史文化的保护，路网空间应该通过配套小品、雕塑等遵循“历史沉淀感”。

2.强化公共交通引领

正是因为重庆中心城区高差大，人行设施匮乏，加之夏季天气炎热，导致居民出行较多选择自驾小汽车或者打车。以“轨道交通+步行”发挥骨干交通作用，是适应城市发展的必然选择。在大力发展轨道交通的同时，创造高品质的步行空间，让“最后一公里”更连贯、更安全、更便捷、风景更宜人、更有体验感，是有效提高轨道交通吸引力的“法宝”。

3.合理解决停车问题

重庆市地形条件较差，停车设施缺口较大，部分城区尤其是老旧城区的停车问题，在基础设施没有大规模改造的条件下，要想完全满足，几乎是不可能的。对于这些区域，不应该采用挤占人行道施划停车位的方式来增加停车供给。可以采用加强科学执法和“异地停车”的方式来合理调配停车需求，不能牺牲人行路权和通行安全。

4.谨慎使用单循环

国内城市单循环的案例已经充分证明，单循环是解决城市交通的无奈之举。而且“副作用”较大，使部分交叉口的转向交通流集中、产生大量路段的非必要绕行交通、驾驶员的行驶操作难度加大、到达性不便后的街边经济萧条等“后遗症”突出。

5.避免重复建设

应深刻理解和运用《重庆市城市更新管理办法》和《重庆市城市更新技术导则》两个政府出台的法规和技术导则，将路网更新工作与城市更新工作有机结合，利用城市更新项目的大规模、连片化优势，科学融入路网更新，必要时可以将路网更新作为城市更新的专项，统筹设施。同时，在实施过程中，人行道、车行道、管网、交通管理设施、绿化、城市小品等项目应该由政府将各建设责任单位统筹起来，整合方案和施工计划安排，防止重复建设，浪费大量的城建资金，而彼此又不衔接，交叉界面说不清，责任主体破败不堪。

6.引导多方参与

路网更新对区域的群众生活和出行意义重大。结合重庆市印发的《重庆市规划师、建筑师、工程师助力共创高品质生活社区行动方案（2022—2024 年）》，科学借助社会技术力量，构建群众、专家、政府共商共建共管的新型路网更新模式和新局面。

7.灵活运用技术手段

可以采用多种技术手段，提高和增强路网对人的服务效果，在保证交通安全的条件下，可以适度突破规范限制。如适当压缩车道宽度，增加通行能力；取消部分路内停车，创造更多步行空间；缩减交叉口转弯半径，迫使车辆转弯减速；抬升人行道高度，增加硬质隔离，提高人行安全性；多杆合一，减少视线遮挡和空间占用等。

8.强化大数据智能化管理应用

可以借鉴城市体检数据平台的模式，综合运用热力图识别、仿真平台推演、手机大数据分析等先进工具手段，为路网更新方案提供数据支撑和方案模拟论证。同时利用平台实施监控更新设施效果，对部分违法现场及时制止和处理。

五、结语

路网更新不应该只是交通工作者的事。需要城市设计、公共景观、园林绿化、智能设施、建筑改造、大数据等多方面的人才和专业技术，以及社会多主体形成广泛的共识，需要在管理方式、标准规范、制度设计等方方面面进行系统性、深层次的变革。