全面开创数字政府建设新局面

文/国务院发展研究中心研究员 李广乾

■李广乾，国务院发展研究中心信息中心研究员。长期从事国家IT 和信息化发展战略与政策研究工作，有关研究报告直接推动了国家电子政务、二维码支付、工业互联网平台等行业领域发展。参与了《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》文件的起草讨论。目前兼任中央和国家机关、地方政府信息化专家委员会委员、国家社科基金重大项目评审专家。

李广乾

我国信息化建设格局正在发生重大变化。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》（以下简称“十四五规划”）将国家信息化建设统一规划为“数字中国”，并将其划分为四个部分：数字经济、数字政府、数字社会和数字生态。在这个框架之下，2022 年6月23 日，国务院发布《关于加强数字政府建设的指导意见》（以下简称“指导意见”）。“指导意见”是在“十四五规划”明确提出“数字中国”战略之后的首个电子政务建设指导意见，相比以往的几个重大的国家电子政务政策文件，“指导意见”在国家电子政务建设的诸多方面都提出了许多新的概念、框架、工程和政策，我国数字政府建设将由此迎来新的发展局面。

我国数字政府建设取得重要成就

作为信息化建设的先导部门，长期以来，我国数字政府建设快速发展，对国家治理体系和治理能力现代化建设作出了积极贡献。特别是党的十八大以来，我国数字政府在基础设施、政务服务标准化便利化、数据资源管理等诸多方面取得了重要成就，为数字中国建设打下了坚实基础。

数字政府基础设施体系相对完善。除了遍布基层的大型电子政务网络体系和各类涉密网和专用网络，近年来正在加速推进政务云建设，电子政务基础设施建设将迈上新台阶。一体化政务服务平台初步实现了部门之间和地方政府之间的互联互通，成为支撑数字政府建设的重要保障。

政务服务标准化规范化建设取得重要进展。近年来，我国数字政府建设早已跨越政府上网、信息公开的早期电子政务建设阶段，数字政府成为改善营商环境、维护市场秩序的强大的技术手段和工具。基于数字技术，政务业务流程得到优化，政务公开与政务服务方式和手段日益多样化，政府门户网站、政府部门网站、政务微博、政府微信公众号等服务手段齐全，有力支撑了各地的政务服务创新。

政府数据资源管理体系更加科学、规范。经过多年发展，我国已经建立完善了以人口、法人、自然资源和空间地理信息等基础数据库、服务政府部门尽职履职的专题数据库为主体的政府数据资源体系，为推进政务公开、政府数据共享开放、建设服务型政府提供了强有力的大数据支撑。

数字政府建设机制体制更加成熟健全。当前，我国已经建立起中共中央网络安全与信息化委员会领导下的、从中央到地方各级政府协同的数字政府建设统筹推进管理体制。

近年来，数字政府在促进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥了重要作用，取得了显著成就。根据《2020 联合国电子政务调查报告》，我国电子政务发展指数从2018年的0.6811提高到2020 年的0.7948，达到全球电子政务发展“非常高”的水平。其中，作为衡量国家电子政务发展水平核心指标的在线服务指数上升为0.9059，指数排名为全球第9 位。近3 年来，我国数字政府建设经受住了严峻考验，有力支撑了我国新冠肺炎疫情防控工作，成为世界各国的学习典范。

我国数字政府建设的创新发展历程

根据重要文件和重大政策、重要建设项目来划分，可以将我国数字政府的发展历程划分为如下几个历史阶段：

首先是起步期，时间在1993 年至2002 年。这个时期是我国“数字政府”建设起步时期，当时“数字政府”被称之为“政务信息化”，主要内容是政府机构应用电子信息技术提高业务效能。在这期间，有三个重要的历史事件：一是1993 年启动的“三金工程”（即金桥工程、金卡工程和金关工程）；二是1997年召开的“全国首届信息化工作大会”，确立了我国对于信息化总体认识框架，即“信息化六要素”，“政府信息化”被看作是整个国民经济和社会发展信息化建设的一个业务应用；三是1999 年启动的“政府上网工程”。

其次是快速发展时期，时间在2 0 02 年至2015 年。在这个时期，之前的“政府信息化”被代之以“电子政务”。在此期间出台的两个重要文件，奠定了如今的我国数字政府发展格局。第一个是2002年国家信息化领导小组发布的《关于我国电子政务建设指导意见》，提出了“两网一站四库十二金”的国家电子政务建设的基本内容及发展方向（“两网”即电子政务内网、外网；“一站”即政府网站；“四库”即人口库、法人库、自然资源和空间地理信息库、宏观经济库；“十二金”即十二个重要业务系统建设，包括金财工程、金农工程、金盾工程、金保工程、金税工程、金关工程、金水工程、金质工程、金审工程、金卡工程、金贸工程、金企工程）。第二个是2006年国家信息化领导小组发布的《国家电子政务总体框架》，从顶层设计角度规划设计了我国电子政务建设的基本结构。

第三是充分发展时期，时间在2 0 15 年到2021 年。为了适应移动互联网和大数据产业发展的需要，特别是为了适应国家“互联网+”战略发展的需要，2016 年国务院印发《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》，建立了移动互联网时代我国数字政府发展的基本思路和方向。在此期间，综合我国数字政府建设实际，国家有关部门整合建设了全国一体化政务服务平台，成为当前我国数字政府后台建设的重要支撑条件。

第四是成熟期，时间在2021 年至今。2021年3 月发布的“十四五规划”明确提出了我国信息化发展的基本目标是建设“数字中国”，并将“数字中国”建设概括为紧密相关的四个方面：数字经济、数字政府、数字社会和数字生态。“数字政府”建设成为“数字中国”核心，“指导意见”应运而生。

总的来看，“数字政府”建设不仅是新时期“数字中国”建设的重要组成部分，也是未来我国电子政务的发展目标，更是对30 年来我国电子政务建设的提炼和升华。

我国数字政府发展经验与模式

在长期的数字政府发展过程中，我国各级政府各部门探索出了众多切实有效的电子政务发展模式，积累了众多经验做法，并成功地探索出具有中国特色的数字政府发展模式。

第一，电子政务建设一直被看作是国民经济和社会发展信息化的重要推动力量。在国家信息化发展初期，电子政务是拉动国家电子商务、企业信息化和社会信息化的首要力量；在我国电子商务及平台经济快速发展、各行各业数字化发展达到一个较高水平之后，数字政府通过加强内部数据共享、提高行业与部门业务协调水平，成为市场营商环境、市场竞争秩序的维护者，为推进我国数字经济发展保驾护航。

第二，与时俱进，不断创新电子政务建设方式方法。根据信息化发展的不同阶段及不同的技术条件，我国数字政府建设采取了不同的发展方式。初期的信息化建设，主要是服务一些重点行业和部门，如税务、海关等，业务相对独立；在发展到一定程度之后，则强调业务协调和系统、数据整合；近年来则强调一体化建设，即建设全国一体化政务服务平台。但是，无论是最初的政务信息化和政府上网工程，还是电子政务和“互联网+政务服务”以及近年来开始推行的“数字政府”建设，都极大地促进了各个时期我国国家治理体系和治理能力现代化。

第三，统筹协调，分工明确。中央与地方政府在开展数字政府建设方面分工明确、协同发展。在我国电子政务发展过程中，中央政府和各级地方政府形成了有效的协同发展局面。中央政府负责总体规划、政策制定、涉密网和专用网、基础数据库建设、加强资源整合等，而各地则根据本地营商环境建设与自身发展实际，不断创新电子政务发展模式。近年来出现的“一窗式”“一门式”“一网通管”“最多跑一次”“粤省事”等政务服务模式，都是一些地方政府根据自身经验所创新的电子政务发展模式。

第四，加强政府数据资源开发利用。政府数据资源管理日益成为我国数字政府建设的抓手。早在2002 年，《关于我国电子政务建设指导意见》就从四大基础数据库建设、政府数据资源目录体系和交换体系建设两个方面入手，注意加强政府数据资源管理体系建设，强调政府数据内部的交换共享。2015 年国务院发布的《促进大数据发展行动纲要》启动“政府数据资源共享开放工程”，要求通过建设政府数据统一共享交换平台、形成国家政府数据统一开放平台，推动政府数据资源共享。2022 年6 月发布的“指导意见”则将政府数据资源管理体系建设提到一个新的高度。

综上所述，我们可以将具有中国特色的数字政府发展模式概括为三个方面。首先是以人民为中心，通过数字政府连接人民、服务人民，基于人民利益重组电子政务业务流程，创新电子政务服务方式。其次是数据驱动，多年来，我国电子政务建设坚持“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”，先后建立完善了人口库、法人库、自然资源与空间地理信息库等基础数据库以及众多行业主题数据库，通过政府数据服务政务公开、共享开放，应用人工智能技术提高政府数据资源价值，充分发挥其数据要素价值。第三是整体协同，通过政务业务服务标准化、数据共享，整合各级政府、各部门的软硬件系统，打造全国一体化在线政务服务平台。这三个方面，既是长期以来我国数字政府建设的重点内容，也是我国数字政府发展的重要经验和特征。

我国数字政府建设即将开启新局面

面对百年未有之大变局，党中央国务院积极应对、果断决策，对事关国家发展大局的网络安全和信息化体制机制再次进行改革与创新，以数字中国统揽信息化发展全局。“十四五规划”对“数字中国”进行了总体安排，对包括“数字政府”在内的各个部分进行了相应部署。为贯彻落实该部署，“指导意见”主动顺应这个总体部署，充分释放数字化发展红利，为全面开创我国数字政府建设新局面作出全面部署。

根据当前我国数字经济和数字政府发展形势，结合上述国家政策部署，未来我国数字政府建设将发生重大变化，具体体现在四个“转变”上。

首先是由分散建设向顶层整合转变。“指导意见”紧扣政府职能及政府履职能力建设，围绕政府职能的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护，布局数字政府的各项电子政务建设。此外，国家政务服务平台建设、全国一体化大数据中心体系和全国一体化政务云平台体系建设、政务云建设等都是顶层整合的体现。

其次是由各类政务网络建设向政务云建设转变。这是我国数字政府在信息基础设施建设领域的重大变化。云计算是新一代信息技术的重要内容，对于信息化、数字化建设带来根本的转变，也是数字政府建设的必然要求。

第三是由政府（门户）网站建设向政务服务平台转变。长期以来，政府网站特别是政府门户网站一直是各地电子政务建设的重要内容，然而政府门户网站是与政府层级密切相关的概念，是一级政府的电子政务建设工具。政府门户网站在推进地方电子政务发展方面发挥了积极主导作用，但随着数字政府建设的不断推进，分层分级的电子政务建设机制显然已经不再适合未来的发展需要。在这种情况下，国务院办公厅在2018 年6 月印发的《进一步深化“互联网+政务服务”推进政务服务“一网、一门、一次”改革实施方案》中就开始规划建设全国一体化政务服务平台（即国家政务服务平台），提出整合构建全国一体化网上政务服务平台。如今，国家政务服务平台已经包含46 个部门的1376 项政务服务事项、31 个省(自治区、直辖市)和新疆生产建设兵团的547 万多政务服务事项。今后，国家政务服务平台将成为各地各部门开展数字政府建设的基本依托和重要支撑。

第四是由数据资源建设向数据治理转变。长期以来，我国电子政务建设项目都建设了大量的数据库，不仅国家层面建设了人口、法人、自然资源和空间地理等基础信息库，一些地方也建设了类似的基础信息库，而且每个电子政务项目都配套建设了各自的专题数据库。如何提高这些政务数据库的数据质量、加强协同共享以充分发挥其价值，就成为今后我国数字政府建设的重要任务。为此，要突出“数据治理”，强化政府数据资源管理体系建设。

我国数字政府建设即将迎来新的发展格局，将为国家治理体系和治理能力现代化提供更加坚实的技术条件和基础保障。