扩大交通有效投资的资金要素保障分析及政策措施建议

文 交通运输部科学研究院 杨建平 蒋桂芹

在我国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱的三重压力下，2021年中央经济工作会议提出，实施好扩大内需战略，适度超前开展基础设施投资。2022年1月10日召开的国务院常务会议提出，把稳增长放在更加突出的位置，坚定实施扩大内需战略，有针对性扩大最终消费和有效投资。2月11日交通运输部印发了《关于积极扩大交通运输有效投资的通知》，对加强交通建设资金要素保障提出了明确要求。在3月5日的国务院政府工作报告中，今年的宏观经济政策得到进一步明确。

财政政策目标有所收缩 实质更加积极

今年的政府工作报告提出，2022年赤字率拟安排2.8%左右，低于2021年的3.2%，赤字规模比2021年减少2000亿元（中央和地方各减少1000亿元），比2020年减少3900亿元。拟安排地方专项债3.65万亿元，与2021年持平。预计2022年财政收入继续增长，加之特定国有金融机构和专营机构依法上缴的近年结存利润、调入预算稳定调节基金等，支出规模比去年扩大2万亿元以上，可用财力明显增加，财政政策实质更加积极。

一般公共预算支出规模扩大2万亿元以上

根据《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告（摘要）》，2022年中央一般公共预算收入9.49万亿元，比2021年执行数增长3.8%，增加预算收入3470亿元。中国人民银行、中国投资有限责任公司、中国烟草总公司等特定国有金融机构和专营机构上缴利润1.65万亿元，主要用于留抵退税和增加对地方转移支付，体现了货币政策与财政政策协调联动。从中央预算稳定调节基金调入2765亿元，三项合计2.27万亿元，其中，用于增加对地方转移支付约1.5万亿元。

地方专项债可用资金高达4.85万亿元

2022年新增地方专项债3.65万亿元，与去年持平。但实际上，考虑到2021年四季度未使用及未发行的1.2万亿元专项债资金留至2022年使用，叠加2022年新增专项债额度，全年实际可使用专项债资金4.85万亿元。

稳健的货币政策更加积极 降息降准仍有空间

2021年中央经济工作会议提出，稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。今年的政府工作报告提出，加大稳健的货币政策实施力度，发挥货币政策工具的总量和结构双重功能，扩大新增贷款规模，推动金融机构降低实际贷款利率、减少收费，货币政策的总基调更加积极明确。

降息降准周期尚未结束

鉴于近期国际地缘政治冲突升级、大宗商品涨势迅猛及美联储货币紧缩的潜在影响，未来一段时间或更加重视结构性工具的使用，预计2022年社会融资规模增速将达到10.9%左右。

降息仍有一定空间

中国人民大学副校长刘元春研究认为，从衡量市场资金状况的房地产抵押贷款看，目前美国5年期房地产抵押贷款利率为2.37%，我国5年期平均加权利率为5.35%，中美之间的利率空间目前是300BP（基点），也就是3%。在2022年人民币汇率预期保持相对稳定的情况下，我国的货币政策依然有100BP（基点）的调整空间。

总体来看，降息降准周期仍未结束。从目前的经济环境来看，若一季度经济数据明显不及预期，降息仍是优先选择。若后续新增贷款保持稳定，更可能通过降准的方式支持实体经济。因此，继2021年两次全面降准、推动降低贷款利率后，2022年国内外经济环境仍为货币政策适当靠前发力留有一定的空间。

未来半年政府土地出让收入将下降30%至40%以上，保守估计2022年地方政府土地出让收入可能下降2万亿元到3万亿元。

除财政政策和货币政策积极发力外，今年的政府工作报告在稳增长方面还提出了积极扩大有效投资，适度超前开展基础设施投资，建设重点水利工程、综合立体交通网、重要能源基地和设施等。今年中央预算内投资安排6400亿元，比去年增加300亿元。政府投资更多向民生项目倾斜，加大社会民生领域补短板力度。优化投资结构，破解投资难题，切实把投资的关键作用发挥出来。

各地积极采取措施 加大资金要素保障

自国务院常务会议部署加快推进“十四五”规划《纲要》和专项规划确定的重大项目后，各地陆续发布2022年重大项目建设计划，提升投资规模，适度超前开展基础设施投资，加大资金等要素保障，加快推动项目落地。浙江省提出，对承担功能性基础设施建设的国有平台公司，各级财政可根据项目情况和财力状况，注入一定资本金，撬动更多社会资本参与重大项目建设。上海市提出，提前下达2022年市级建设财力、土地出让金、公交专项扶持基金、城市基础设施配套费等政府性专项资金投资计划。

在交通基建投资要素制约进一步趋紧、财政资金保障压力不断加大的情况下，四川省积极探索“肥瘦搭配、打捆招商”“30年收费+后期养护管理收费”共同招商、资源与项目共同招商等新招商模式。江西省印发《江西省人民政府办公厅关于深化高速公路、水运项目投融资改革的若干意见》，推动江西形成政府引导、分级负责、多方筹资、风险可控的交通投融资机制。同时，为进一步发挥省级补助资金对普通公路建设的引导作用，目前，江西正加快制定普通公路省级补助资金管理暂行办法，加快推进普通公路建设。

此外，近期湖南、陕西、山东等地也密集颁发有关推进地方政府融资平台公司整合重组和转型升级的政策文件，要求整合国有资产和城市资源、通过市场化机制发挥最大价值，通过平台公司自身的资产运营、产业投资、资本运作等获取收益，有效化解政府性债务风险、不断提升融资能力和未来可持续发展能力，继续承担融资建设责任。

交通基建财政供给依然不容乐观

中央资金规模与去年总体持平

根据《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告（摘要）》，2022年中央一般公共预算收入中，车辆购置税预计为3550亿元，与2021年的3520亿元基本持平。中央预算内投资安排6400亿元，比去年增加300亿元。加之港口建设费取消后，水运建设资金从现有资金渠道安排（没有增量资金）。可以判断，2022年中央可用于交通基建投资的资金规模与去年总体持平。

地方财力供给不容乐观

根据《关于2021年中央和地方预算执行情况与2022年中央和地方预算草案的报告（摘要）》，2022年地方一般公共预算本级收入11.53万亿元，增长3.7%，增加预算收入4110亿元。地方财政赤字7200亿元，通过发行地方政府一般债券弥补，比2021年减少1000亿元。

土地出让收入或负增长。2022年地方政府性基金预算本级收入9.44万亿元，增长0.4%，其中93%左右为国有土地出让收入。2022年起，国有土地出让收入将划转为税务部门征收，这将遏制地方政府“土地财政”的运作模式。

野村证券研究认为，土地出让收入是地方政府基建投资的重要资金来源。2021年11月，政府土地出让收入已经同比下降10%，根据过去几个月的政府卖地情况，未来半年政府土地出让收入将下降30%至40%以上，保守估计2022年地方政府土地出让收入可能下降2万亿元到3万亿元。据此估算，地方政府可用于基建投资的资金规模将比去年减少2000亿元至3000亿元。

债务还本付息支出增加。2021年中央国债余额22.5万亿元，同比增长11.4%，地方政府债务余额30.3万亿元（不含地方专项债）、同比增长17.9%，地方债与国债比例为57∶43。2021年仅债务付息支出就达到1.05万亿元，同比增长6.6%。债务还本付息支出上升，挤占了政府财力，加剧了地方财政负担。财政部原部长楼继伟曾在2020年底第五届财政与国家治理论坛上说，地方政府债务存量一直在快速增加，对未来地方财政可持续性提出了更大挑战。“十四五”时期，多数省市的债务可持续性堪忧，粗略计算，大约四分之一的省级财政50%以上的财政收入将用于债务的还本付息。

中央转移支付新增财力不可乐观。今年的政府工作报告提出，增加中央对地方转移支付约1.5万亿元，新增财力下沉基层，主要用于落实助企纾困、稳就业保民生政策，促进消费、扩大需求。这项举措将在一定程度上缓解地方政府的交通基建投资压力，对普通国省道、农村公路等民生工程的投资发挥促进作用。

但从总体看，虽然2022年地方一般公共预算收入增加4000多亿元，但发行地方一般债的额度减少了1000亿元。同时，地方土地出让收入的减少和债务还本付息支出的增加，极有可能抵消财政收入增加的规模。中央对地方的新增财力虽然对交通基建特别是民生工程有促进作用，但也不可乐观。

2022年中央预算内投资安排6400亿元，比去年增加300亿元。政府投资更多向民生项目倾斜，加大社会民生领域补短板力度。

交通基建市场融资面临三重约束

德邦证券和光大证券研究认为，当前基建投资面临三重约束：一是防范化解风险的底线思维没有改变，中央经济工作会议继续要求坚决遏制新增地方政府隐性债务，地方融资平台债务监管政策持续收紧。二是受减税降费和土地出让收入减少等因素的影响，地方财力紧张，投资能力受限。三是资产质量下降，收益与成本相匹配的优质项目缺乏，有效投资需求不足。

交通资产质量不断下降

近年来，新建高速公路项目进一步向中西部地区和边远山区延伸，桥隧比高，投资回收期长，经济效益普遍较差。与此同时，砂石、钢材、水泥、沥青等原材料价格持续上涨和高位运行，建设成本不断攀升，投资收益不断下降。如江苏交通控股有限公司反映，自2011年以来新通车高速公路项目累计亏损严重，路龄长的路桥大中修刚性养护成本持续攀升，边际投资收益不断下降。中国交通建设集团反映，2014年以来投资的PPP高速公路项目中，能够实现盈利的项目数量非常有限。

地方专项债资金使用受限

由于基建项目资产质量下降，投资回报率低，投资回收期长，相较产业项目，更多依赖于财政资金投入。以宁夏为例，2021年基建重大项目资金来源中，财政资金占比接近30%。随着高速公路项目等交通资产质量的不断下降，国家持续强化专项债券的风险管理（融资收益平衡是项目审核重点），加之地方政府的财力紧张、财政资金配套能力减弱等因素的影响，尽管2022年地方专项债可用资金高达4.85万亿元，但能否充分用好地方专项债政策，还有待观察。

事实上，2021年全国共计发行用于项目建设的新增地方专项债券为3.5万亿元，交通运输领域使用的专项债券为4000多亿元，不足全国发行规模的12%。其中收费公路专项债券约1400亿元，仅占全国发行规模的4%。从地方专项债发行使用的总体情况看，2021年已经出现部分地方专项债项目真实投资能力不足，地方政府为避免后续风险，导致专项债拉动投资效果不及预期的情况。

宽松的货币政策难以用足

针对扩大交通有效投资、加强交通建设资金要素保障的相关要求，梳理符合条件的政府收费公路项目，继续用好用足专项债券作为项目资本金政策。

与地方专项债使用受限的机理相同，由于交通资产质量不断下降，项目成本收益难以实现自平衡，如果没有财政资金对项目资本金的充分注入，难以有效吸引社会资本投入或得到银行等金融机构的信贷支持。同样，由于地方财力紧张和地方融资平台债务监管政策的持续收紧，使得项目资本金的筹集问题成为用好用足货币政策和地方专项债政策的关键。综上分析，在2022年扩大交通有效投资的资金要素保障中，中央资金规模与去年总体持平。地方财力尽管增加了中央转移支付的规模，但受土地出让收入减少和债务还本付息支出增加等因素的影响，能用于交通基建投资的增加额度并不乐观。同时，受地方财力紧张和防控债务风险政策收紧的影响，项目资本金筹集难问题，成为制约用好用足货币政策和地方专项债政策的关键。

政策措施建议

针对扩大交通有效投资、加强交通建设资金要素保障的相关要求，结合国家宏观经济政策分析，提出以下建议。

首先，优化车购税资金政策，调整支出结构，提升普通国道建设项目的中央出资比例，引导地方政府加大财政资金和一般债券资金投入，扩大政府出资主渠道。

其次，梳理符合条件的政府收费公路项目，继续用好用足专项债券作为项目资本金政策。2021年各地安排近1400亿元专项债券资金用作重大项目资本金，更好发挥了专项债券拉动有效投资、稳定经济增长的积极作用。其中，公路交通领域使用专项债券用作项目资本金超过500亿元。

再次，充分利用高速公路最低资本金比例15%的政策，对效益好的国家高速公路项目，车购税补助标准可适当降低，腾挪出资金用于普通公路建设。同时，积极吸引社会资本加大资本金投入，用好用足当前宽松的货币政策。

最后，应密切跟踪并关注债务风险累积态势，把扩大有效投资和防范化解债务风险更好地结合起来。扩大有效投资，用好当前宽松的货币政策，必然带来债务规模的累积。同时，在部分地区存在采用乐观交通量、上涨收费标准、随意延长收费期和承诺财政补贴等方式扩大投资需求的问题，且愈加普遍和突出，债务风险和社会矛盾在不断累积，必须引起重视。