EPC总承包模式在我国推行发展的研究

1 EPC总承包的概念

EPC总承包起源于国际咨询工程师联合会（FIDIC）发布的《设计采购施工（EPC）/交钥匙工程条件》（“银皮书”），是一种国际通行的工程建设组织实施方式，是将工程的设计（engineering）、采购（procurement）、施工（construction）整体交给一个承包商实施，承包商对工程的质量、安全、工期和投资等全面负责的模式。EPC总承包模式因其显著的优势和良好的发展前景得到了国内外建筑工程领域的高度关注。该模式也被大家称为“交钥匙”模式（Turnkey）。

2 我国推行EPC总承包的重要意义

从建设项目层面来看，EPC总承包模式通过将分项的设计、采购、施工责任向单一主体集中，最大限度地发挥各方的优势，对整个项目进行统筹规划和资源协同，对项目建设质量、工期与投资综合控制，最大可能地优化设计、缩短建设工期，降低建设成本，以最低的成本实现项目必要的功能，以相对固定的合同价格，交付满足业主功能需求的合格建筑产品。它以单一责任主体、总价相对固定以及设计、采购、施工的深度融合等优势，有效解决了传统平行发包模式下责任分散、责任边界不清晰、推诿扯皮、效率低下的弊端，符合工程建设的客观规律。

从发包人层面来看，EPC总承包模式对发包人管理团队的技术要求、协调管理的幅面和工作量均降低了，也使项目建设的风险通过EPC总承包的模式合理地转移给了承包商，有效防止了项目投资失控、功能不能实现的风险。

从承包商层面来看，EPC总承包模式使承包商在项目建设中拥有更大的主动权和灵活性，通过设计、采购与施工三者紧密结合、协调统一、发挥相互作用，对项目的质量、进度和投资有更好的掌控能力，提高建设效率。同时也促使总承包商有极大的热情和高度的积极性不断优化设计、优化资源配置、研究推广新技术新工艺，通过降低成本、缩短工工期和提高质量，来获得比传统施工承包模式更高的项目收益。

从行业层面来看，推广EPC总承包模式，是我国建设领域工程建设组织模式的革新，是我国建筑业由“粗放型”向“精细化”发展的重大转型，是供给侧结构性改革的重要任务之一，有利于推进建筑业高质量发展改革。

从国家战略层面来看，通过发展行业的工程总承包管理能力，培育一批具有先进管理技术和国际竞争力的总承包企业参与国际竞争，实现“走出去、迎进来”的战略落地，推动“一带一路”国家战略的实施。

从社会发展层面来看，承包商通过优化设计，大幅减少了沙石、水泥、钢筋等主要建筑材料的消耗，承包商技通过技术术创新和工艺改良，诞生了各类新材料、新技术、新工艺，从而大大提高了劳动生产率、节约了社会生产资源，也带来了环境保护效益，极大地推动了社会生产力的发展。

3 现阶段我国EPC总承包模式面临的困境

EPC总承包模式在我国推广发展三十多年来，虽得到了高速发展，但在管理水平、建筑能力、施工技术方面与世界先进水平仍有一定的差距。尽管政府针对EPC总承包模式出台了一系列政策，但我国还有相当数量的EPC总承包项目并不是真正意义上的EPC项目，未能真正地发挥EPC模式应有的优势和作用，我国EPC总承包模式的推行正面临着困境：

3.1 基层政府，缺乏对EPC模式的认知，对投资控制审批把关不严、决策管控措施不力

3.1.1 项目前期阶段，对EPC总承包项目的投资控制审批把关不严

在前期的方案和初步设计阶段，基层政府部门对初步设计和概算评审把关不严，初步设计深度不达标，不能满足概算编制的要求，导致概算编制不准确；概算评审质量粗糙，导致概算招标控制价存在少算、漏算、错算等错误，如概算控制价要么做高了，承包商额外牟利；或者做低了，项目实际投资超出概算，导致投资失控，甚至成了烂尾工程。

3.1.2 项目审批阶段，对发包模式的选用管控不当

根据国内外EPC总承包模式案例，EPC总承包模式适用于项目功能明确、标准化程度高、总价固定、工期确定的项目，对于标准化程度不高、成功经验指标不足的项目，不宜采用EPC总承包模式。实践中，基层政府不是根据项目自身特征选择合适的项目发包模式，而往往是为了完成上级下达的行政指令而盲目地“为EPC而做EPC”。还有部分基层政府人员，片面地认为EPC模式是造成项目超概、滋生腐败的根源，甚至出台文件限制或禁止政府投资项目采用EPC模式，这些不恰当的作为，严重阻碍了EPC总承包模式的推进和发展。

3.1.3 项目实施阶段，EPC模式配套政策文件严重滞后

在EPC总承包项目建设实施的过程中，出现了一系列承包商恶意提高设计标准、做大工程量、提高工程造价、牟取暴利的行为，严重扰乱了EPC总承包市场的秩序，曾一度使EPC总承包项目陷入了严重超概、投资失控的泥潭，但规范EPC总承包市场行为的配套政策文件却迟迟没有出台。EPC项目实践缺乏政策支撑，给发、承包双方带来了较大的风险。

3.1.4 EPC模式与现有法律政策相冲突

众所周知，EPC总承包项目的精髓就在于相对固定的合同价格，总承包商在满足业主最低功能需求的前提下完成项目的设计、采购与施工并获得固定总价的报酬的“交钥匙模式”，这是一种合理分配风险的合同模式，发包人明码标价获得需要的建筑产品，总承包商则通过优化设计、改进施工方案，获得比传统的施工承包更高的项目利润。原则上，在项目功能需求明确的情况下，发包人应优先选用固定总价合同，而实践中，这种合同计价方式却很少在我国的EPC总承包项目中被采用，最主要的原因是固定总价的EPC总承包模式在我国还存在着一定的政策障碍，比如说依据固定总价的EPC合同，承包商经优化设计和改进工艺技术以及技术创新而节约的投资额，理应作为承包商的合法收益支付给承包商，这种激励机制也是EPC模式精神实质的体现，但这与现行政策法规是相冲突的，得不到政府审计监督部门认可和支持。

总承包商的责任主体地位和合法利益得不到合理保障，这也极大地打击了总承包商降低成本的积极性。目前我国EPC项目更多是采用固定单价合同形式，或者演变成为上限总价+固定单价的双控模式。但这二种合同模式均存在一定的弊端：单价合同模式下，采用财政评审价格作为结算单价，实际上将发、承包双方的矛盾前移，一旦承包商觉得评审单价达不到自己的要求时，便会采取消极怠工、拖延进度的对抗行为，增加了发包人项目管理的难度；总价+单价双控的合同模式下，只要总价不超出合同价，总承包商会想尽办法把工程造价做到接近上限控制总价，总承包模式的优势完全体现不出来，项目投资没有合理降低，社会资源也没有节约，甚至还造成了一定程度的浪费。

3.2 发包人层面，缺乏全局思维、专业技术力量薄弱

EPC模式的顶层设计，其核心要素之一就是全局思维和统筹规划。目前大多数的发包人还未能摆脱传统惯性思维，暂未能树立起EPC模式全局思维。在项目前期阶段，发包人未能很好地就项目的功能需求、建设范围、建设标准、投资额等进行明确的定位和充分的分析；在交易阶段，发包人未能在招标文件中或总承包合同条款中对设计提出科学合理的控制指标，未能明确EPC总承包项目的合同计价方式、调价方式，未能对风险范围和调整方式进行约定。

3.3 总承包商层面，总承包商难以达到设计与施工深度融合的效果

一方面，大部分的总承包商普遍缺乏总包项目集成和资源整合的能力，各专业协同配合性差，缺乏既懂设计又懂施工且具有管理协调能力的复合型管理人才，EPC总承包模式优势没有体现出来。另一方面，承包商缺乏诚信，为了实现利润最大化，按照最有利于自身利益原则进行施工图设计，把EPC模式作为牟取暴利的工具，给工程质量和造价控制带来了风险。

4 对EPC总承包模式发展的对策与建议

4.1 加快EPC模式规范化文件的出台，为EPC总承包模式的推广应用提供强有力的法律支撑

收集EPC总承包模式的典型案例，研究EPC总承包模式的特性，不断总结经验，统筹规划，加速推进针对EPC总承包模式的规范性文件的出台，规范EPC总承包市场的责任主体的行为，从发挥EPC总承包模式优势为出发点，出台总承包的基本建设管理程序、管理规范、管理标准等规范性文件，明确市场准入资格等。出台相应监督管理办法，加强对EPC总承包模式建设全过程的监督管理，使承包商在承担了EPC模式责任的同时，又能享受到EPC模式带来的利益，保证发、承包双方的合法权益，杜绝违法违规及腐败行为的发生，为EPC总承包模式的发展提供良好的市场环境和强有力的法律支撑。

4.2 选用科学合理的合同价格模式，是发挥EPC总承包模式优势的前提

EPC总承包项目的精髓就在于合同价格相对固定，我国大部分EPC总承包项目还不是真正意义上的EPC总承包项目，对于项目功能需求明确、工程范围清晰、建设标准确定的项目，在做好前期策划和控制工作的前提下，通过政策引导，鼓励优先选用固定总价的总承包合同价格模式。对于存在不可预见风险的工程内容，如±0以下的基础、地基工程，建议选用单价合同模式，对相对复杂的项目，根据项目实际情况，采用总价合同+单价合同的组合方式，保证项目风险在发、承包双方的合理分配，有利于项目推进和投资控制。

4.3 加强EPC项目建设各阶段的审批，是保证EPC总承包模式顺利实施的重要保证

目前，发包人技术力量相对薄弱，加上委托第三方机构提供的项目前期服务质量也参差不齐，政府部门抓好前期阶段各环节的监管是EPC总承包项目实施成功的重要保障。

在项目前期阶段，发改部门要对可行性研究报告、投资估算进行评审把关；规划部门要对方案设计进行评审把关，住建部门要对初步设计进行把关，保证设计质量和设计深度达标，发改部门要对概算进行评审把关；交易阶段，住建部门要对招标文件进行审查把关，保证招标文件对项目功能需求、工程范围、建设标准表达准确，合同条款约定明确；施工图审查阶段，审图机构对施工图设计文件进行审查把关。施工阶段，质量安全监督部门对项目进行质量安全监督检查，这样环环相扣，确保项目达到预期目标。

4.4 加强人才培养，培育一批具有先进管理水平的EPC承包商是EPC模式健康发展的必备条件

组织开展EPC模式的培训学习，理解EPC模式的精髓和实质，研究分析国内外成功案例，不断总结经验，为EPC总承包模式的发展提供与之相匹配的技术力量。树立起统揽全局的EPC新思维，把“按需交付、统筹规划、资源融合、功能优先、设计主导、高效响应、快速应变、价值优选、精益建造、消除浪费”作为EPC模式实施者核心的思维模式和行为准则，把最大化满足客户需求作为项目最终目标，通过EPC项目实践，形成EPC模式的程序文件、技术规范、操作指南和质量标准，打造一批具有先进管理水平和国际竞争力的EPC承包商。

4.5 全过程工程咨询是EPC总承包模式必要的、可靠的配套项目管理模式

全过程工程咨询是我国在推行EPC总承包模式的同一时间提出的建设工程组织管理模式，2019年，国家发改委、住建部联合发文推行全过程工程咨询，大力发展以市场需求为导向、满足委托方多样化需求的全过程工程咨询服务，EPC总承包模式与全过程工程咨询模式相辅相成，共同服务EPC总承包项目，使项目建设发挥最大的优势和效益。目前，我国各建设单位技术力量参差不齐，而EPC总承包项目在建设前期存在较高的不确定性和复杂性的特点，对建设单位的技术管理能力提出了较高的要求，在这种情况下，全过程工程咨询作为一种新型的建设工程组织管理模式应运而生了，它以一体化、多样化、综合性、协同性等优势，克服了建设单位技术力量薄弱的缺点，为EPC总承包项目的顺利进行提供了有力保障，已逐渐成为工程建设咨询服务组织管理模式的首选。全过程工程咨询团队站在全过程、全局化、全寿命周期的高度进行项目策划与统筹管理，把技术与经济有机结合，帮助建设单位准确地分析需求，合理确定项目功能，推行限额设计、开展价值工程和方案经济技术比选，准确确定概算控制价，科学选择合同计价方式，合理设置合同条款，最终保证顺利建成并达到预期控制目标。

5 EPC总承包模式在我国发展的展望

回望EPC模式在我国的发展历程，EPC总承包模式是时代发展的产物，也是我国建筑行业向“精细化发展”转型的必然选择。EPC模式现已在我国众多行业的工程建设领域得到了广泛应用。各级政府部门对工程总承包模式的优势和价值的认识在逐步深入，推广的力度不断加大，推进的措施也越来越具体，EPC总承包模式在建设领域的市场份额也越来越大，逐渐成为我国建设领域的主流建设管理模式。

随着EPC总承包模式在我国的快速推行，也引发一系列的问题和挑战，各级政府部门、建设单位、总承包商以及全过程咨询企业正积极投身到EPC总承包模式实践的大潮中，勇敢迎接挑战，探索出一条适合我国国情的EPC总承包模式发展道路，让EPC模式将在我国建筑领域的应用发挥更大的优势，推进建筑行业转型升级，促进建筑业高质量发展改革，助力“一带一路”国家战略实施落地，推动EPC总承包模式向更深层次、更广领域、更高水平发展！