《数字服务法案》落地 欧盟给科技巨头戴上“紧箍咒”

◎文/孟佳惠

近日，欧盟27国通过了旨在对大型科技企业网络内容进行严格管理的《数字服务法案》。根据《数字服务法案》，欧盟可以对在网络发布仇恨言论、虚假信息和有害内容等违规行为处以高额罚款，从而迫包括美国元宇宙平台公司、谷歌、亚马逊以及推特等大型科技公司加强自我监管。

——题记

近日，在特斯拉首席执行官埃隆·马斯克用440亿美元（约合人民币2885亿元）收购推特的消息传出后，这一拥有2.17亿用户的社交媒体平台的未来发展备受全球瞩目。马斯克“放松推特内容审查政策”的言论一经曝光，欧盟方面反应强烈，数度警告称推特在欧洲运营必须遵守欧盟的新数字法规和网络安全相关法案，否则将面临巨额罚款，甚至是在欧盟被禁的风险。

4月23日，欧盟27国官员和议员们经过16个小时的谈判，通过了旨在对大型科技企业网络内容进行严格管理的《数字服务法案》。根据《数字服务法案》，欧盟可以对在网络发布仇恨言论、虚假信息和有害内容等违规行为处以高额罚款，从而迫使包括美国元宇宙平台公司、谷歌、亚马逊以及推特等大型科技公司加强自我监管。欧盟方面指出，《数字服务法案》将与《数字市场法案》一道，助力构建更加安全的数字环境，保护用户基本权利，建立公平竞争环境。

强化监管一体两翼各有分工

“2020年12月，欧盟委员会就已提出《数字服务法案》的草案。《数字服务法案》的出台背景是欧盟内部数字市场被第三方大企业严重挤压。长期以来，欧盟一直希望对这些企业把控客户数据、肆意推广广告及服务等涉及垄断的经济行为进行规制。”中国现代国际关系研究院欧洲所学者董一凡分析称，一年多来，由于欧盟成员国在数字领域有不同诉求，一些国家担忧该法案可能影响自身对美国科技企业投资的吸引力，还有一些声音认为加强市场监管可能阻碍欧洲数字经济的创新，因此该法案遭遇了不小阻力。但总体来说，法案的基本框架和内容与其制定初衷没有太大变化，反映了欧盟及其成员国和民众的一种普遍诉求。

根据欧盟法定文件，《数字服务法案》适用于为欧盟用户服务的数字服务提供商，包括在线购物平台、社交媒体平台、搜索引擎等，有关大型服务商须遵守相对更多的规则，这将重新平衡用户、在线中介机构（包括在线平台和大型在线平台）以及公共机构的权利和责任。“这项法案具有历史性意义，将升级所有在线服务的基本规则，并确保在线环境安全。”欧盟委员会主席冯德莱恩认为，规模越大，在线平台的责任就越大。

据悉，《数字服务法案》是欧盟为保护互联网用户采取双重措施的第二部分，而第一项措施是《数字市场法案》。3月24日，欧洲议会、欧洲理事会和欧盟委员会就《数字市场法案》达成协议。对此，法新社评论称，《数字市场法案》将首次规定大型线上平台在欧盟市场的竞争规则。

“这两部法可以说是一体两翼，对平台进行严监管，并有所分工。”中国政法大学国际法学院教授戴龙表示，《数字市场法案》是对传统反垄断法的补充，规范平台竞争，特别针对大数据平台限制竞争、自我优待、价格扭曲等方面，确立了新的守门人标准。在戴龙看来，欧盟是在确立规则的话语权。“在数字经济规则制定方面，欧盟走在前面，推进的也比较稳步。相比于市场容量更大、数字经济发展更领先的中国和美国，无论是在个人隐私保护、数据安全监管还是反垄断领域，欧盟对跨国互联网巨头的监督都更前驱。”

复旦大学欧洲问题中心主任丁纯分析称，《数字市场法案》与《数字服务法案》各有侧重：前者旨在规范数字市场，尤其是数字企业之间的竞争，避免跨国科技巨头凭借垄断优势，在欧洲市场过度扩张；后者侧重从内容及形式等方面规范数字企业提供的服务，以此更好保护欧盟消费者。

维护主权推动欧盟数字自主

事实上，在《数字服务法案》的立法进程中，欧盟对于大型跨国互联网巨头一直保有较高的关注度。欧盟内部市场专员蒂埃里·布雷顿表示，大型在线平台表现出“太大而不在乎”的时代即将结束，《数字服务法案》将为大型互联网平台设定与它们自身规模、影响和风险匹配的义务。而微型或者小型企业只需承担与其能力和规模相称的义务。由此可见，该方案谋求欧洲单一市场的创新、增长和竞争力，使规模较小的平台以及处于起步阶段的平台也能够有效运营与发展。

当前，欧盟委员会正针对美国苹果公司提出一项新的反垄断指控，该指控与瑞典音乐流媒体巨头Spotify投诉引发的音乐流媒体反垄断调查有关，如果这项指控成立，美国苹果公司可能将面临巨额罚款。

另一家美国互联网巨头谷歌公司也是欧洲国家监管部门“重点关照”的对象。当地时间2021年5月13日，意大利反垄断监管机构竞争和市场管理局发布公告，决定对谷歌控股的三家企业——Alphabet、谷歌公司和谷歌意大利处以1.02亿欧元罚款。这一反垄断案是因“谷歌拒绝意大利电力公司的电动车充电软件Enel X在其汽车应用上提供服务”而触发的。意大利反垄断监管部门认为，这限制了用户使用该软件的权利。

德国也是如此。今年2月，谷歌及其母公司 Alphabet被德国反垄断机构调查，此案由欧洲出版历史会向欧盟投诉谷歌对出版商实行“广告技术控制”而触发。德国反垄断机构披露的数据显示，谷歌在德国拥有超过80%的市场份额，是德国搜索广告的主要提供者。

“欧盟历史上就形成了对个人隐私、数据信息高度保护的传统，不论是横向的市场竞争关系，还是对纵向的市场交易关系的监管，欧盟都是积极作为的。”戴龙介绍，《数字服务法案》将委托欧盟委员会对大型互联网平台企业进行监管，可以对它们处以全球营业额6%的罚款，在屡次严重违规的情况下，还可以禁止它们在欧盟单一市场内运营，这一罚款比例与全球其他辖区相比是很高的。

近年来，欧盟数字经济市场主体竞争力不足，在全球数字版图中被边缘化的趋势显著。欧盟这一全球最大规模的高质量数字市场利润空间长期被以美国企业为主的大型数字平台企业所垄断。如Facebook在欧洲拥有约4亿用户，创造其全球收入的25%；谷歌在多数欧盟成员国的搜索市场份额也超过90%。因此，有专家分析认为，欧盟希望通过出台这两部法案，对美国科技巨头的无序扩张起到有效的遏制作用，为本土企业发展创造空间。

董一凡也提到，《数字服务法案》是欧盟战略自主在数字市场和产业监管领域的体现，其目的是让欧盟数字市场体系更加完善、竞争更加有序，进而夯实产业基础，推动欧盟数字自主。

完善规则推动全球数字治理

科技界曾有人戏称，“欧盟没有科技巨头，但美国的科技巨头，是欧盟的提款机”。近年来，欧盟通过构建以“公平治理”为核心导向的数据治理政策体系，对美国数字巨头垄断欧洲市场数据资源的现状展开猛烈反击。一系列政策组合拳精准打击之下，欧盟通过重塑规则体系不断强化在数据治理领域的全球制度性话语权。

2020年，欧盟接连发布了《塑造欧洲的数字未来》《欧洲数据战略》以及《欧洲的数字主权》等一系列战略文件，并持续运用反垄断手段，聚焦域外数据霸权对本土市场竞争的影响。2020年7月，欧盟法院以美国的监控计划不利于数据保护为由，裁定欧盟与美国签署的《欧美隐私盾牌》协议无效，美国从欧盟自由获取数据的通道被切断。近期渐次落地的《数字服务法案》和《数字市场法案》是欧盟近20年来在数字领域的首次重大立法，提供了一套统一的欧盟数字规则。有法国专家甚至将两部法案称为“防止外部渗透、侵蚀的最强守门人”。

与此同时，欧盟及德国、法国等成员国多次对谷歌、亚马逊等美国科技企业展开反垄断、避税、用户隐私等调查，法国、西班牙、意大利等国还宣布了对互联网巨头征收数字服务税的计划。

“过去，欧盟主要对美国科技企业采取巨额罚款。如今不再只是针对个案，而是通过制定一套规则，建章立制，以此遏制美国科技巨头在欧盟数字市场的‘野蛮生长’。欧盟相继出台两部数字法案，从制度建设角度来看，对全球加快数字经济立法、保护消费者及规范市场竞争具有积极作用。”丁纯认为，两部数字法案是欧盟数字化的一部分，也是全球数字化发展的重要组成。

董一凡认为，《数字服务法案》作为一部对欧盟数字市场影响重大的法案，将进一步完善相关制度体系，使欧盟拥有更有力的工具来制约境外科技企业，引导其遵守欧盟反垄断规则和数据使用规则，并对欧盟数字市场起到一定的再平衡作用。同时，作为全球最大的单一市场，欧盟在数字经济规则方面的发展，也将对全球数字经济治理产生影响。