无定河流域水环境综合治理与高质量发展重点任务分析

罗文刚，方 凯，陈 博，张 嫄

(1.陕西省水利电力勘测设计研究院，陕西 西安 710001；2.榆林市发展和改革委员会，陕西 榆林 719000；3.陕西省水利厅，陕西 西安 710004)

无定河流域面积占榆林市国土总面积的70%，水资源量占全市50%，承载着榆林54%的人口、75%的粮食产量、41%的生产总值[1]，是榆林人民的母亲河。近年来，随着流域城镇和产业快速发展，取水和排污量不断增加，导致河流生态水量不足、水质污染、地下水位下降、湿地萎缩、水生态功能退化等问题突出，严重制约榆林市推进生态文明建设和高质量发展，加快无定河流域水环境综合治理，建设幸福无定河[2]，走生态和经济协调发展之路，是沿线人民群众的迫切需求。

1 流域概况

1.1 自然环境

无定河是黄河右岸一级支流，发源于榆林市定边县白于山北麓，流经内蒙古自治区和榆林市的横山、榆阳、绥德等县区，于清涧县汇入黄河，榆林境内河长442km，流域面积21049km2，多年平均径流量11.68亿m3。无定河径流年际变化大，年内分配不均，6—9月径流量占全年的75%以上[3]；主要支流有海流兔河、芦河、榆溪河、大理河、淮宁河等。流域地处毛乌素沙漠与黄土高原过渡区，是黄土高原重要的生态屏障。

1.2 经济社会

无定河流域包括榆阳、横山、定边、靖边、绥德、米脂、清涧、子洲8个县区，2020年常住人口207万，生产总值1658亿元。流域是榆林国家能源化工基地的主要分布区，主导产业为煤油气能源化工、特色农业、现代服务业、新能源、文化旅游等。流域内3次产业结构为10.0∶53.2∶36.8，产业结构持续优化。

1.3 水资源

流域属资源性缺水地区，人均水资源量476m3，仅为全国的1/3。2020年无定河流域总供水量为6.35亿m3，其中地表水源供水3.35亿m3、地下水2.93亿m3、其它水源0.07亿m3；总用水量6.35亿m3，其中农业用水量4.19亿m3、工业用水量1.35亿m3、生活用水量0.75亿m3、人工生态环境用水量0.06亿m3。流域供水量以地表水为主，占总供水量的53%；用水量以农业用水量为主，占总用水量的66%[4]。

2 水环境现状

“十四五”期间无定河流域共设国考断面6个，分别为：无定河干流的大沟湾、蘑菇台、党家沟、辛店、王家河断面以及支流榆溪河的鱼河断面。2020年大沟湾、蘑菇台断面水质达到Ⅱ类，党家沟、辛店、鱼河等3个断面水质达到Ⅲ类，王家河断面水质为Ⅳ类，国考断面水质达标率为83%[5]。流域共设置重要水功能区监测断面12个，其中吴起源头水保护区、靖边开发可利用区、绥德缓冲区等3个功能区监测断面水质不达标，水功能区水质达标率为75%[6]。

流域共有主要入河排污口270个，约有150个排污口存在设置不规范，缺乏监测，处理不达标或未经处理直接排放等问题。2020年废污水入河排放量约2.02亿m3，工业废水与生活污水排放量所占比例基本相当；其中榆阳区、靖边县废污水入河量最大，合计占流域废污水总量的73%，是水污染控制的重点区域[7]。

近年来，通过实施无定河流域全线综合整治，已建成城市污水处理厂9座，处理能力达27.8万t/d，流域工业聚集区废污水收集处理率已达到95%以上，县城生活污水处理率已达到85%以上，并已完成市县级污水处理厂提标改造，出水全部达到DB 61/224—2018《陕西省黄河流域污水综合排放标准》，流域水质总体呈向好趋势。

3 主要问题及成因

3.1 水资源开发利用与环境承载能力不匹配

无定河流域经济发展以能源化工产业为主导，多高耗水产业。流域多年平均水资源量12.52亿m3，2020年用水总量6.35亿m3，水资源开发利用程度已达到50%，超过了保护生态环境的合理水资源开发利用率(一般为40%[8])，造成生产生活用水挤占河道生态用水现象突出，年挤占河道内生态水量约0.6亿m3。同时，供水结构中，地下水占比过大，占总供水量46%，靖边县出现了地下水超采区，年超采量达237万m3；用水结构中，农业用水较大，占总用水量66%，加剧了水资源供需矛盾，流域水资源配置格局需要进一步优化。

3.2 水资源节约利用水平低，绿色生产生活方式尚未根本形成

由于再生水处理成本较高、处理设施建设滞后、矿井水缺少集中利用配套设施、相关激励政策和机制不健全，致使流域多数城市污水及矿井水在处理达标后直接排放，造成水资源浪费。流域内矿井水利用率仅为41%，多数污水厂未配套中水利用设施，再生水利用率不足15%；农业高效节水灌溉面积仅占62%，农田灌溉水利用系数为0.56，距离国内先进水平仍有差距，农业节水潜力较大，用水效率亟待提高[9]。流域内大多数企业水资源成本压力较小，节水技改动力不足，工业水重复利用率低，节水型社会建设体制机制有待进一步完善。

无定河流域水资源节约水平与陕西省、全国先进水平比较如图1所示。

图1 无定河流域水资源节约水平与陕西省、全国先进水平比较

3.3 污染物排放量高，河流水质达标压力较大

流域多数乡镇未建设污水处理厂，污水处理率仅为30%，已建乡镇污水厂由于污水管网建设滞后、运行经费紧张、自动监控设施不完善等，造成污水处理设施运行效果不佳，停运现象频发。一些城市污水厂处理能力不能满足城市污水增加处理需求，如靖边、绥德等县污水厂，频繁发生超排情况。流域耕地有机肥施用面积占比仅45%，加上区域严重的水土流失，造成氮、磷流失，污染水体。区内尚有58%养殖场(户)废污水直排、处理不达标。据计算，无定河流域现状主要污染物COD、氨氮入河排放量分别达到8054、475t/a，接近河流纳污能力，即COD 9360t/a、氨氮564t/a，污染物削减任务重[10]。流域内的党家沟、辛店、王家河、鱼河等4个国考断面，受污染负荷高影响，水质难以稳定达标，考核压力大。

3.4 河流生态水量不足，城市河段乱占乱弃，水生态功能退化

无定河流域经济社会用水挤占生态用水等问题突出，重点断面白家川生态流量保证率仅为50%[11]，加上部分城镇河段乱占乱弃，河道不合理渠化、河岸带硬质化建设等，导致河湖湿地萎缩、自净能力下降、生物多样性降低、河流生态系统退化。流域湿地面积相比20世纪80年代减少约37%。地下水的过度开采使靖边县东坑、宁条梁镇一带形成地下水超采区，造成地表植被退化。

3.5 上下游协同治理机制不健全，环境共治体系有待完善

流域水环境治理仍然存在部门各自为政、行政壁垒掣肘的问题，缺乏系统理念，治理成效低，易反复，河长制没有充分发挥协同治水的作用，没有达到治污水、排涝水、防洪水、保供水和抓节水等“五水共治”。同时，治水主要依靠政府治水，没有构建起政村企民联动、多元治水全民治水体系。流域上下游协同、高效治理水环境的机制体系尚未形成。水环境监测体系不完善，饮用水源地监测点位断面、入河排污口及生态流量监测覆盖不足，重点区域企业监控和预警系统建设滞后，监测体系信息化现代化水平低，难以为水环境监督管理、行政执法、减排红线考核提供有效支撑。

4 总体思路

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届历次全会精神，落实习近平总书记在深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会、来陕考察重要讲话重要指示精神，践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，以防治水污染、修复水生态、推进水资源集约节约利用、提升水环境治理能力现代化水平为重点方向，以推动流域产业结构调整、工农业污染源控制为根本举措，全面实施无定河水安全保障、水生态修复、水监测管理体系建设，统筹解决无定河流域水短缺、水污染、水生态、水管控等问题。使流域水环境质量显著改善，入黄水质稳定达到Ⅲ类，水生态功能得到恢复改善，经济绿色转型成效显著，全面推进水环境治理体系和治理能力现代化建设。

5 重点任务

5.1 构建水资源开发与资源环境承载能力相匹配的格局

在流域规划编制、政策制定、生产力布局中，坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产的原则，建立覆盖流域市、县各级行政区域的用水总量、用水强度控制指标体系，实行水资源消耗总量和强度双控。严格限制无定河流域城市发展规模，限制高耗水、高排放项目建设和大规模种树；对流域规模以上取水口实施动态监管，实行取用水计划管理，全面配置区域行业用水，精确计量，淘汰落后产能，推动传统产业提档升级，压减能源工业、农业用水量，适当降低流域水资源开发利用强度，到2024年流域水资源开发利用率降低4%，退还河道生态水量6000万m3。。

不断强化“三线一单”硬约束，实施生态环境分区管控。将生态保护红线作为空间管制抓手，将环境质量底线和资源利用上线作为容量管控和环境准入抓手。按照《榆林市“三线一单”生态环境分区管控方案》(榆政发[2021]17号)，优先保护单元以生态环境保护为主，依法禁止或限制大规模、高强度的工业和城镇建设；重点管控单元以生态修复和环境污染治理为主，加强污染物排放控制和环境风险防控，不断提升资源利用效率；一般管控单元以生态环境保护与适度开发相结合为主。

完善覆盖重要水功能区断面、饮用水源地、入河排污口、水生态敏感区、生态流量控制断面以及地下水保护区等的监测站网体系，建立流域水环境智慧信息平台，形成集环境承载能力调查、监测、解析和对策为一体的环境承载能力监测预警机制。

5.2 推动形成绿色生产生活方式

强化水资源承载力刚性约束，围绕农业、工业及城镇生活等重点领域水资源利用各环节，强化节水增效、节水减排、节水降损，提高非常规水利用率，全面提升水资源集约节约利用水平和利用效益。

在榆阳区、横山区全面推进煤炭无害化开采，推广煤矿井下采选充一体化、绿色高效充填开采、无煤柱连续开采、保水开采、矿区地表修复与重构等技术应用，修订化工产业投资指导目录，制定能耗“双控”底线标准，落实能源化工产业、火电、建材以及农业等领域用水指标，划定水资源承载能力地区分类，实施差别化管控；深化“亩均效益”综合评价改革，通过差异化要素配置倒逼落后产能加快出清，以榆林市创建能源革命创新示范区为抓手，大力发展绿色化工。重点对煤、油气、盐、电、化工产业和中型以上规模企业，开展水平衡测试、用水审计及水效对标，提升传统产业能效水平。到2025年工业用水重复利用率提高到95%以上，万元工业增加值用水量控制在10m3以下。

加快中型灌区续建配套和节水改造，在榆阳、横山、定边、靖边等城郊蔬菜种植基地发展滴灌为主的高效节水灌溉技术。到2025年高效节水灌溉面积占比提高到70%，农田灌溉水利用系数达到0.58以上，减少农业用水量2000万m3、压采地下水量237万m3。加强雨水、再生水、矿井疏干水等非常规水多源、梯级和安全利用，推动非常规水纳入水资源统一配置，逐年提高非常规水利用比例。到2025年，流域城市污水厂再生水利用率提高到25%，矿井水综合利用率提高到90%，减少新鲜水用量4000万m3以上。

5.3 推进试点流域控源减污

加强水功能区限制排污红线管理，实施污染物排放总量控制。按照因地制宜，分类治理，落实属地责任等原则，对流域存在问题的150个入河排污口逐个制定整治方案，推进入河排污口专项整治工作。对直排的工业和城镇生活排污口实施截污纳管进入污水厂集中统一处理达标排放；对乡村直排排污口建设微型污水处理站或人工湿地；对农田退水排污口加强长效管控，推广使用有机肥、测土配方施肥和节水灌溉技术；对支流型排污口加强支流水环境治理，根据需要开展水质净化和生态修复等工作，提升支流水质。加快入河排污口规范化改造，配套污水自动监测装置。

积极实施工业园区污染物减量化、资源化利用工程，新建、改建、扩建重点行业建设项目实行主要污染物排放减量置换。加强城市污水收集处理设施建设与提标改造，重点实施靖边县、绥德县城市污水处理厂扩建工程，推进城镇污水处理厂入河排污口人工湿地建设，完善污水处理厂运营管理机制，积极探索“厂-网-河”机制，推动污水处理厂由末端管理向过程管理转变，实现污水处理厂全过程、全工段管理，杜绝超排直排现象。

现有规模化畜禽养殖场(小区)应配套建设粪便污水贮存、处理、利用设施，鼓励生态化畜禽养殖产业发展，推动种养结合、废弃物循环利用等农业清洁生产和循环经济模式，支持建设有机肥加工厂等畜禽粪污治理设施。积极推进稻田养蟹、秸秆还田工作，通过自然生态方法，减轻农药化肥污染。实行测土配方施肥，增施有机肥，实行水肥一体化技术等示范，逐步推广，逐步降低流域内化肥农药施用量，减少化学需氧量、氨氮、总氮、总磷等污染物入河量。加快建制镇污水垃圾集中处理设施建设，积极推进城镇污水、垃圾处理设施和服务向农村延伸，推进农村户厕改造和农村生活污水治理工作，建设农村污水净化沼气池、有机肥加工、庭院湿地等，治理农村生活污染源。

5.4 提升水体自净能力和水生态系统功能

切实保障河道生态流量。生态流量是为了维系河流、湖泊等水生态系统的结构和功能，需要保留在河湖内符合水质要求的流量及其过程。保障河湖生态流量，事关江河湖泊健康[12]。要进一步强化节水和非常规水源利用措施，缓解生产生活用水与生态用水矛盾，加快推进黄河马镇东线引水工程，实现年引水2.2亿m3目标，利用王圪堵水库蓄存水量，退还无定河被挤占的河道生态水量；将保障重点断面生态流量目标作为硬约束，科学制定流域水量调度方案和调度计划，采取闸坝联合调度生态补水、枢纽生态流量下泄等措施，维持流域基本生态用水需求，确保无定河白家川断面生态流量不低于3.0m3/s；加强河道生态流量监测预警，针对不同预警等级制定预案，实施动态管理。

保护水生态空间，修复湿地生态功能。加快完成无定河流域城镇集中式饮用水源保护区、省级重要湿地、湿地自然保护区定桩定界及河湖保护范围划界工作，水生态及水源保护范围内禁止进行不利于水生态环境保护的其他开发活动，防止农田和建设用地侵占河流湿地，加强水源涵养林建设，实施湿地生态保护与修复，积极预防各类污染源产生，全面改善湿地生态功能，提升水体自净能力。在靖边县地下水超采区开展高效节水灌溉、适当压缩耗水作物、落实以水定产等措施，进一步涵养地下水源，改善生态环境。

推进无定河干支流城镇河段水生态修复治理工程。实施流域内城镇河段“四乱”整治、疏浚清淤、污水截流纳管、滩地水生植物恢复、生态护岸等，消减河道点面源和内源污染，建设生态廊道，打造城市绿肺，系统推进河道水生态修复，提升水体自净能力。重点实施芦河横山段，无定河榆阳区镇川段、米脂城区段、绥德城区段，无定河国考断面河段，榆阳区芹河等河道水生态修复治理，消除无定河清涧段、靖边芦河段蓝藻水华，全面达到城镇河段“河畅、水清、岸绿、景美”的整治目标。

5.5 创新体制机制，提升环境与发展治理能力

不断健全以环评制度为主体的源头预防体系，以排污许可制为核心的污染源监管制度体系，健全节水激励体制机制，建立“无定河流域-水功能区-控制单元-行政辖区”多层次的流域空间管控体系，水流生态保护补偿机制；强化区域协作和各级行政辖区责任，加快市域一体化战略，全力推进流域上下游、左右岸协同治理，强化生态环境、水利、农业、住建、自然资源等相关部门协同治理，多规合一，实现无定河流域水环境治理一张蓝图干到底，鼓励社会资本实施无定河流域水环境综合治理和产业发展，共同致力打造黄河流域生态保护和高质量发展典范。

6 结论

(1)无定河流域水环境存在主要问题是水资源与水环境刚性约束作用不强，水资源开发利用率高，生产生活用水集约节约利用水平亟待提高；污染物入河量大，农业农村面源污染治理率低；河流生态水量保障较差，水生态空间被破坏，水体自净能力和水生态功能降低；对工业和城市重点排污单位、饮用水源地等监控管理体系存在短板和漏洞，水环境共治体制、长效机制尚未全面建立等。

(2)通过建立流域水资源、水环境承载能力监测评价预警体系，落实用水总量和用水效率双达标控制要求，完善节水机制，可有效降低流域水资源开发利用强度，促进建立绿色低碳现代产业体系。结合加快推进乡村生活污水垃圾处理设施建设、畜禽养殖及农田面源污染治理，提升城市和工业污水治理水平，实施河道水生态功能修复，以及建立起跨县区、跨部门协同高效的水环境治理管理体制，培育形成政府引领、企业施治、市场驱动、公众参与的长效机制，可实现无定河水环境质量稳定改善，助力建设榆林黄土高原生态文明示范区，促进经济社会高质量发展。