以高质量社会救助制度筑牢共同富裕底板

张浩淼

一、高质量社会救助制度是低收入群体实现共同富裕的坚实底板

随着我国开启共同富裕的新征程，社会救助制度需要逐步完善，其覆盖范围与内容需要扩张，救助水平也要随之提高。简言之，高质量社会救助制度是低收入群体实现共同富裕的兜底性安排。

（一）低收入群体的界定与类型划分

由此可见，绝对困难、相对困难和其他困难三类低收入群体正对应了分层分类社会救助三个圈层的救助对象（见表1），即分层分类救助的对象基本可以涵盖当前低收入群体的不同类型。各地对不同圈层的操作化界定要科学合理、动态调整，并逐步缩小地区和城乡差距，以真正实现对低收入群体的全面与公平覆盖，这应是高质量社会救助制度建设的关注重点。

表1 低收入群体类型与分层分类社会救助体系对象圈层的关系

（二）共同富裕背景下高质量社会救助制度建设的必要性

习近平总书记在2021年中央财经委第十次会议上指出，“低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障人群”，这体现了党和政府对低收入群体帮扶保障问题的高度重视。低收入群体的帮扶保障离不开作为兜底安全网的社会救助，因此共同富裕背景下建设高质量社会救助制度十分必要。

一方面，高质量社会救助可以为共同富裕筑牢兜底防线。在共同富裕背景下，社会救助的重要性并不会因脱贫攻坚的全面胜利而减弱，反而会因救助对象向低收入人口拓展、救助标准提升等高质量发展措施凸显其作为共同富裕的兜底性制度的重要性，兜底保障的“底线”会随经济社会发展而提升。伴随着贫困治理任务从反绝对贫困转化为反相对贫困，社会救助目标需要提升，救助对象、内容、方式等也需及时调整。对于一些因身体、能力等原因难以依靠自身力量摆脱困境的低收入群体而言，高质量社会救助制度通过资金、物质、服务等多种救助方式为其提供基本生活保障，是编织了一张密实牢靠的民生兜底安全网，进而确保其能够共享经济社会发展成果。

另一方面，高质量社会救助可以为共同富裕提供现实保障。要实现共同富裕，就要缩小低收入群体和其他群体之间的收入差距，这不能仅依靠物质和现金救助，而是要通过各种服务救助来提升低收入群体的就业能力和发展潜力，使其通过劳动就业来实现对美好生活的追求。高质量社会救助应该要发挥兜底保障和促进发展的双重功能。兜底保障是社会救助的基础功能，可以保障低收入群体的基本生活；促进发展是社会救助的拓展功能，能够防止低收入群体被边缘化，使其获得发展能力和机会。为此，要推动社会救助的人力资本投资转向，使社会救助从“消极”走向“积极”，既要通过就业介绍和推荐、培训教育等积极救助措施提升低收入群体的就业能力，也要通过扶志扶智、宣传教育等手段树立低收入群体摆脱困境的信心和上进心，为实现共同富裕提供现实保障。

二、我国社会救助制度的现状评估：成效与问题

（一）主要成效

我国社会救助制度的发展完善建立了有中国特色的民生保障兜底网，具体成效如下：

一是建立了较完整的社会救助项目体系。2014年，国务院颁布的《社会救助暂行办法》标志着我国初步实现了社会救助的规范化和体系化，形成了“8+1”的社会救助项目体系，主要以低保、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助为主体，以社会力量为补充，各救助项目作为一个整体发挥合力。

二是形成了相对稳定的社会救助资金来源。经多年发展，我国社会救助资金投入基本呈增长态势，尤其是中央财政投入占比较高，同时也一定程度地利用了社会资金，形成了较稳定的资金来源。以民政部门支出的社会救助资金（包含城乡低保和特困人员供养）为例，2015年支出为1823亿元， 2020年增加到2597.9亿元，增幅达42.5%。

三是构建了社会救助工作的相关协调机制。近年来，社会救助各项工作协调机制逐步建立和完善，治理能力不断提升，形成了有助于救助对象精准认定的救助申请家庭经济状况核对机制、有助于各部门沟通信息与配合的社会救助部门联席会议制度、有助于简化救助申请和办理手续的“一门受理、协同办理”机制、有助于快速回应救助诉求的主动发现和“救急难”工作机制等。

表2 我国城乡低保标准占居民人均收入的比例（2015—2020）

（二）主要问题

在共同富裕背景下，我国社会救助还存在质量不高、可持续性不强的问题。

三、共同富裕背景下高质量社会救助制度建设的理念、目标与行动议案

推动高质量社会救助制度建设，需要明确制度建设应秉持的理念、原则和框架设计，确定其目标和着力点。

（一）高质量社会救助制度：理念、原则与框架设计

1.理念。

第一，坚持基础性地位。在我国社会保障体系中，社会救助居于基础性地位，这是由公民的受助权利和贫困的相对性决定的，不会随社会保险与社会福利的发展而改变。同时，社会救助是维护社会稳定的重要制度安排，是党全心全意为人民服务的集中体现，在全面建设社会主义现代化强国和迈向共同富裕过程中居于基础性地位。社会救助的基础性地位决定其是应该重点保证、优先安排的社会保障制度。

2.原则。

三是满足有需要者需要。要贯彻公平理念，就需要精准满足需要。现实中，低收入群体的救助需要存在较大差异。为此，应该借助信息化与入户调查等多种手段精准地对低收入群体的需要进行综合研判，做到精准救助，既保证低收入群体得到针对性的救助帮扶，又提高社会救助资源的使用效率。

四是避免贫困陷阱。要落实积极理念，就需要避免贫困陷阱。从国际视野看，1990年代始，社会救助均被注入积极元素。我国社会救助的一些不合理安排，如专项救助依附于低保的“福利捆绑”、救助资格认定中没有包含是否具有劳动能力的因素、就业激励机制不完善等，导致了一些受助者不愿通过就业去积极改善生活。为此，要落实积极理念以“激活”受助者，通过制度设计和实施的改革来促进受助者发展。

3.框架设计。

高质量社会救助制度应立足于现有“8+1”项目体系，适当扩充整合相关救助内容，使之成为综合型社会救助，发挥兜底保障和促进发展的双重功能。高质量的综合型社会救助制度，首先应该解决社会成员的基本生活困难。社会成员因医疗、教育、失业等导致家庭陷入困境时，国家应给予针对性救助，助其解决看病就医、子女入学、就业培训等实际困难。此外，当社会成员因遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病、自然灾害或其他特殊原因导致基本生活陷入困境时，国家要给予急难社会救助，帮助其渡过难关。

由上可见，综合型社会救助制度应包括三大类救助项目。一是基本生活救助，主要包括低保和特困人员供养。基本生活救助的标准要与经济社会发展同步提升，且随着养老服务等社会福利的完善，特困人员供养可逐步转化为社会福利的一部分。二是专项社会救助，主要包括教育、就业、住房、医疗和司法救助。为形成“物质+服务”的救助方式，应借助社会多元力量参与来积极发展服务类专项救助，如建立和发展康复与护理救助、心理救助、看护与托管救助、殡葬救助等，逐步丰富专项救助的内容。随着社会福利和社会保险的发展完善，部分专项救助要与社会福利和社会保险有效地衔接或整合，以避免功能重复和边界模糊。三是急难社会救助，主要包括临时救助、受灾人员救助、流浪乞讨人员救助等，其中临时救助的负担会随着基本生活救助和专项社会救助的完善而不断减轻。

总的来看，高质量社会救助制度框架应该由低收入群体的分层分类、低收入人口动态监测平台为主的需求研判、多元主体共同参与提供救助帮扶这三个板块构成（见图1），力求丰富社会救助的内容和形式，尤其强调服务型专项救助。首先，在受助对象方面，要做好“扩面”和“精准”工作，以绝对困难群体、相对困难群体和其他困难群体对低收入群体的类别进行初步划分，实现低收入群体的分层分类。其次，互联网与大数据的参与是高质量社会救助的鲜明特色，依托低收入动态人口监测平台开展信息采集和需求研判工作，以达到供需匹配的理想效果。在低收入人口动态监测平台的运作中，既需要政府部门内部打破信息壁垒通力协作，也需要社会工作者的广泛参与，提炼出低收入群体的共性需要和特性需要，精准满足其基本生活、发展和急难帮扶的需要。既要保障受助者的基本生活，也要促进其自立和发展，实现对美好生活的向往。最后，在救助帮扶方面，政府应引导社会、市场等力量积极参与提供“物质+服务”救助，具体涉及基本生活救助、专项社会救助和急难社会救助三大类别，并本着满足有需要者需要的原则为不同困难类型的低收入群体提供针对性救助。在此框架中，要在明确致困因素和促进积极脱困的同时，主动创新救助观念，做到“政策找人”和“服务找人”。

图1 高质量社会救助制度框架图

（二）高质量社会救助制度：发展目标与着力点

基于当前社会救助质量不够高、可持续性不够强的现实，要分别面向2035年和2050年设定目标，最终全面建成高质量社会救助制度，发挥兜底保障和促进发展的双重功能，筑牢共同富裕的底板。

1. 2022—2035年：兜底保障安全网密实牢靠，基本建成高质量社会救助制度。

从当前到2035年，要确保兜底保障安全网密实牢靠，基本建成高质量社会救助制度，总体适应基本实现社会主义现代化的目标。具体着力点如下：

一是制定《社会救助法》，为社会救助高质量发展提供法律依据。基于社会救助制度的基础性地位，应该加快改变社会救助法制建设滞后、法治化程度偏低的现实，并提升社会救助的法律位阶，加快制定《社会救助法》，发挥法治对社会救助制度高质量建设的引领作用。

二是建立完善分层分类的综合型社会救助制度。要强化分层分类救助管理，针对不同类型的低收入家庭提供差异化救助，尤其要逐步淡化地域色彩，使社会救助实质性地包含流动人口。完善低收入家庭救助需求综合评估，根据其具体困难类型、程度和特点，相应给予基本生活救助、专项社会救助或急难社会救助。做到对象、措施与成效均精准，既减少“低保捆绑”带来的“悬崖效应”，又扩大救助范围，实现救助瞄准重点从低保群体转向低收入群体，救助方式从物质帮扶为主转为“物质+服务”帮扶。

五是实现社会力量的积极参与。在共同富裕背景下，低收入群体不仅需要经济支持，而且需要个性化帮扶，以解决其因经济困难而产生的社会、身体、心理和行为的问题。要积极引导社会力量参与，充分发挥慈善组织作用，建立健全政府救助与慈善救助衔接机制，推进政府购买社会救助服务，积极发展服务类社会救助。要建立完善政府购买社会救助服务的清单，规范政府购买流程，加强监督评估。

2. 2035—2050年：兜底保障与促进发展功能有效发挥，全面建成高质量社会救助制度。

从2035到2050年，要确保兜底保障与促进发展功能有效发挥，全面建成高质量社会救助制度，总体适应建成社会主义现代化强国的宏伟目标。具体着力点如下：

一是促使综合型社会救助制度全面定型。在这一阶段，我国已经基本实现社会主义现代化并迈向社会主义现代化强国，国家财富积累大幅增长，人民生活水平普遍提高，低收入群体救助需求进一步升级。这就要求综合型社会救助制度全面定型，实现法制健全、体系完整、水平适度和运转协调。首先，要修订完善社会救助法律法规，以彰显国家责任和规范救助工作。其次，要完善“物质+服务”的综合型社会救助制度，健全基本生活救助、专项社会救助和急难社会救助，保障低收入群体提供的基本生活并促进其发展。最后，要重视体现积极理念的预防式与赋能性救助。预防式救助是对处于困境边缘的个人或家庭提供一定帮助，以避免其陷入困境。赋能性救助是注重提升低收入群体的发展能力，包括为其提供发展机会、增强其能力和动机。

三是实现社会救助管理与运行的现代化。随着我国向社会主义现代化强国迈进，社会救助管理和运行也将全面实现现代化。这体现在：全部社会救助事务均被纳入法治化轨道并依法运行，充分发挥法制的引领作用；信息化建设在社会救助各领域得到广泛应用，低收入人口动态监测系统健全完善，变被动服务为主动服务，社会救助更加精准全面；救助管理实现转型升级，智慧救助得以全面实现；救助经办机构与工作人员实现专业化，运行过程实现严格规范化；慈善等多元力量的参与积极有序并发挥重要补充作用；等等。

四是实现社会救助与社会保险、普惠性福利的协调联动。随着我国国力持续增强，社会保险和普惠性福利制度将成为社会保障体系中的重要内容。社会救助目前涵盖的部分救助对象会因被社会保险和普惠型福利所覆盖而免于陷入困境。社会救助将在发展中与社会保险、普惠型福利协调联动并逐步调整方向。随着老年福利、残疾人福利和儿童福利等的发展，目前社会救助职能紊乱的问题会得以根本性解决，以老年人、儿童和残疾人为主要对象的分类施保和特困人员供养均可转化为普惠性福利；随着教育福利、医疗保障和住房保障的持续完善，教育救助、医疗救助和住房救助的重点也将发生转变；商业保险的发展会使灾害损失主要由保险公司赔偿，政府的灾害救助负担得以减轻；包括家庭津贴在内的各类普惠型福利将大幅降低儿童、残疾人、老年人等特殊群体陷入困境的风险，社会救助制度对象的结构将发生改变。以上种种变化会使社会救助职能更加清晰，更加集中于解决相对贫困问题，为兜底保障和促进发展功能的发挥提供有利条件。当然，无论国民生活水平如何提高，无论社会保障体系如何完善，相对贫困群体总会存在，社会救助制度的基础性地位不会改变。