镇坪创新的重要价值
——《县乡人大工作绩效管理实践与理论》序

□ 浦兴祖

（一）

2018 年春，通过阅读资料、聆听介绍和应邀研讨，镇坪县人大工作绩效管理的探索与创新，引起了我浓厚的兴趣。

绩效管理最早产生于企业，后来也被导入了政府等公共部门。据知，十多年前，有地方人大也开始试行这一管理模式，但主要是针对某一方面的工作（如预算监督）。而镇坪县从2012 年起将绩效管理逐步引入两级人大的全面工作之中，这是在全国开了先河的。“为什么要走出这一步？”我特别关注镇坪探索与创新背后的驱动力。事实是，县人大常委会领导经过调查发现，县乡（镇）两级人大工作中“走过场”“形式化”的现象比较严重。同时，“工作干好干坏一个样”的问题也很突出。经进一步分析认定，出现上述情况的一个重要原因在于，缺乏科学的、具体的、量化的绩效标准可供规范和评价两级人大工作。以此问题为导向，县人大常委会在县委领导下，先后出台了加强和规范人大各方面工作的多个意见。在此基础上，又分门别类制定了一系列可供操作并可规范和评价人大工作的标准。镇坪认为，这样的探索与创新能够推动人大制度在县、乡（镇）两级“落实落细”，能够使人大工作“脱虚向实”。

“落实落细”“脱虚向实”，这正是镇坪探索与创新背后的驱动力！由此，想起了自己将近40 年研究所形成的一些基本理念：任何政治制度都是在一定的社会历史条件下生成、变迁的；当代中国政治制度是在近现代中国社会历史条件下产生和发展起来的；未来中国政治制度的走向，由未来中国社会历史条件决定；不排除会找到更加适合国情更加理想有效的制度之可能，但“不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’”；现在，我们需要的是“当真用足”已有政治制度的“制度空间”；这套政治制度中的人民代表大会制度，是中国人民借鉴人类政治文明有益成果，并结合本国实际所作出的伟大创造，“是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”“是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”；既然人大制度符合国情、具有特色、蕴含优势，那就更应“当真用足制度空间”，用镇坪话讲，就是要把人大制度“落实落细”，让人大工作“脱虚向实”。唯有如此，人大制度才能真正发挥其制度优势。反之，再好的制度也只是静态的文本、条条，或者是流于动态的“空转”。

社会调查获知，有的地方领导出于对民主价值的漠视等原因，抱有“民主不搞不行，真搞更不行”的心态。在这些地方，人大工作不可避免地成为“虚功”，成为“摆设”，变得形式化。其后果，不仅不能用足制度空间实现制度优势、不能解决人民所需要解决的问题、不能转化成国家治理的实际效能，更会构成对人大制度的亵渎，影响人民群众对人大民主的真实感和认同度，从而销蚀根本政治制度的生命力。这是一个非常严重的问题！好在社会调查也让我们欣喜地见到，在浙江温岭、陕西镇坪等许多地方，有着真心重视人民民主的党委和人大。他们是要“当真用足制度空间”，要把人大制度“落实落细”，让人大工作“脱虚向实”。他们的一个共同点是，在党委的全面领导和支持下，人大积极开展探索与创新，例如温岭人大探索与创新参与式预算民主，镇坪人大探索与创新绩效标准化管理。

（二）

要“当真用足制度空间”，就须积极开展探索与创新。这是因为，制度是具有层次性的。我们以制度自信的豪情，确信人大制度是中国人民行使国家权力、实现当家作主的好制度，主要是就宏观层面、总体框架对这一根本政治制度的充分肯定。与此同时，我们并不否认人大制度的中微观层面——各类体制、机制、程序，乃至直接规范操作行为的具体规则、形式、方法，存在某些缺陷甚或空白。尽管改革开放以来已有不少进步，但仍然需要通过积极探索与创新，继续完善和发展之。只有在日益完善的中微观制度与宏观制度相匹配时，“当真用足制度空间”才不会成为一句空话，人大制度的优势才能得到最大程度的发挥。为此，中共十八届三中全会通过的决定，首次提出了“推进人民代表大会制度理论和实践创新”的要求。

在党中央要求的激励下，镇坪两级人大工作绩效管理的探索与创新步步推进，年年深化。经过九个寒暑四个阶段的努力，县委领导和支持县人大制定出台的两级人大工作绩效标准，涵盖两级党委加强对人大的领导、人大代表的选举、人大代表能力的提升、依法履职、联系选民、向选民述职、选民监督与评议代表、人大会议和人大常委会会议的举行、人大及其常委会的履职、人大常委会的自身建设、“一府一委两院”贯彻落实人大及其常委会决议决定和审议意见、规范性文件备案审查等方方面面的工作，总计100类682条2322款，构建了一个颇为完整的绩效标准体系（本书共收集了55类378条1417款）。这些标准，明显细化了宪法法律有关县乡（镇）人大的各项规定，可使两级党委、两级人大、县人大常委会及其党组、两级选民、两级政府和县监委、县两院等各方面主体，清楚地知晓自己围绕人大工作应当干什么、怎么干，亦可使评价主体以此为依据精准评价相关工作主体。按此，在很大程度上克服了“不知具体干什么、怎么干”以及“干多干少没两样，干好干坏一个样”的难题。经过数年的实践，对于人大制度落实落细、人大工作脱虚向实，进而推动整个县域发展，取得了可喜的成效。在此基础上，2021年6月，县委宣布镇坪县已基本建成全国首个人大工作标准化县。

此外，正如本书中指出的，镇坪县原创的人大工作绩效管理标准体系以其“至少十项全国第一”，先后受到全国人大20 余次重点关注。2018 年8 月15 日得到中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书同志批示肯定。2021 年4 月11 日，在全国人大“加强和改进新时代人大工作五级人大代表座谈会”上，委员长面对面听取了镇坪县人大工作绩效管理标准化创新情况的专题汇报。2021 年6 月3日至4 日，镇坪作为全国两个特邀县（区）之一，在全国人大组织召开的“人大工作信息化建设经验交流会”上，以书面及口头两种方式进行了经验交流。全国人大先后4 次以内刊《人大工作研究》《研究与交流》专刊形式作了详细介绍。镇坪的探索与创新作为全国唯一县级人大创新成果，收入2017 年《中国人大制度理论和实践创新成果交流研讨会文集》和2018 年《推进人大制度理论和实践创新论文选》。《中国人大》杂志、新华社《国内动态清样》《半月谈》、人民日报社《内参》、《人民代表报》《陕西日报》《人大研究》等主流媒体先后进行了多次重点报道。镇坪人大工作绩效标准创新成果，先后获得国家版权局3项知识产权认证。

截至目前，全国先后已有20 多个省市、1000 多个兄弟县市区人大、研究机构、高等院校、专家学者等以各种方式关注交流考察镇坪人大工作绩效标准的探索、创新。镇坪县还先后应邀到全国人大北戴河培训基地、北京市人大、北京市委党校、深圳市人大、深圳人大干部培训中心、上海松江区人大以及多所大学介绍经验、开展授课、讲座或研讨。

作为人大制度的一名研究者，我由衷祝贺与感佩镇坪县敢为人先，勤于探索勇于创新，并编写了这本好书！

（三）

本人相信，镇坪的探索与创新不会止步于此书，一定会继续深化和完善他们的创新成果。日前在大致浏览和充分肯定书稿后，我向本书第一主编、镇坪县人大常委会陈敬民主任提出了几个可以进一步探索研究的问题。例如，已量化为“X 次”“X 个”的那些标准，能否解决“质量鉴定”的问题？我担心，若难以鉴定质量，会否引来“凑数交账”，重返“虚化”、形式化？又如，一些非常态的履职工作，诸如依法质询、依法提出议案、依法组织特定问题调查委员会等，能否标准化、量化？还有，“人大协商”是否也应列入绩效标准体系？对此，恕我多言几句。

众所周知，人民代表大会，不只是“代表的”大会，更是“人民的”代表大会。各级人大必须代表人民的意志行使国家权力。问题是，在一个利益多元化的社会，民意必然多样化。人大代表如果能够广泛联系人民群众／选民，就不难发现，围绕同一项公共政策、同一个社会问题，往往会听到多种不同的甚或对立的声音。如何鉴别哪种声音是真正代表最广大人民群众利益的“合理民意”？纯粹由人大代表个人来判断以作取舍？简单地以多数人的意见为合理民意？均不可靠！本人吁请各级人大及其代表，应当切实重视党的十八大以来一再强调的协商民主。千万不要以为协商民主仅仅是人民政协的事，尽管政协是“专门的协商机构”，但中央多次明确列出协商民主的七种渠道或曰七类主体，其中就包含人大协商。2021 年，习近平总书记在中央人大工作会议上再次提出，要“健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商”。请注意，不仅是“立法协商”，还有“人大协商”。一些地方人大开展了立法协商，促进了立法民主化和科学化。但在行使另外三个职权时坚持开展人大协商的，至少本人鲜有听闻。尤其是无立法权的县乡两级人大，行使监督权是他们的主要履职工作。那么，人大通过协商，从不同民意中汇集共识或者接近共识，以此作为合理民意，作为履行监督等职权的民意基础，便是十分必要了。从这一意义上讲，“人大协商”也应列入人大工作绩效标准体系内——未知镇坪如何看？

尽管以上问题还有待探研，但眼前这部书稿一旦出版，定会受到各地人大代表、人大工作者和人大研究者的欢迎；定会在全国范围内，进一步传播“落实落细”“脱虚向实”的镇坪方案和镇坪精神；定会启迪和带动各地方人大乘中央人大工作会议的东风，从全过程人民民主的高度，“继续推进人民代表大会制度理论和实践创新”，“加强和改进新时代人大工作”——这应该是镇坪探索与创新以及本书的重要价值之所在。

奉敬民主任之嘱，写下以上感言，聊以为序。

（辛丑冬至于沪上逸仙华庭）

[1]习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立60 周年大会上的讲话》，新华社北京2014年9月5日电。

[2]习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，人民出版社2017年版。

[3][5][6]习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话，新华社北京2021年10月14日电。

[4]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，见《中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议文件汇编》，人民出版社2013年版，第46页。