“印太战略”下拜登政府的东南亚政策*

武香君

【内容提要】 拜登就任美国总统之后，延续特朗普时期的“印太战略”，虽然没有从本质上提升东南亚地区在“印太战略”中的地位，但仍然对特朗普时期的东南亚政策予以一定修正，给予东南亚地区高于特朗普时期的关注，增加了美国在外交与经济领域的参与，保持其在东南亚地区的军事存在，从多个维度展示美国重拾对东南亚地区关注的决心。拜登治下的美国东南亚政策将在“印太战略”整体框架下逐步展开，未来一段时间内，美国的东南亚政策将更有规划，美国会进一步拓宽与东南亚地区的双边、多边合作领域，包括对价值观外交进行强化，激活既有双边伙伴关系，创新性拓展与东南亚地区合作的维度，致力于全面提升美国在东南亚地区的影响力。然而拜登政府如果不切实消除对东南亚政策宣示与实际执行之间的偏差，不能真正提升东南亚地区在美国“印太战略”中的优先级，就无法消除东南亚国家对美国的地区承诺和政策连续性的质疑，美国同东南亚关系的不确定性将增加。

“东南亚”作为地理术语直到二战时期才出现，比世界上几乎其他任何区域出现的都晚，但这并不妨碍东南亚地区的战略重要性，是地缘政治、地缘经济以及主要大国开展秩序之争的角力场。①Satu Limaye, “Signs Are Taken for Wonders. ‘We Would See a Sign’: The Trump Administration and Southeast Asia,” Contemporary Southeast Asia: A Journal of International and Strategic Affairs, Vol. 39, No. 1,April 2017, p.15.2021年1月拜登就任新一届美国总统之后，沿续特朗普时期的“印太战略”，将与中国展开全方位竞争的思维进一步强化，把东南亚地区作为同中国开展战略博弈的区域，在一定程度上改变特朗普时期对东南亚地区的漠视态度，对美国东南亚政策进行了调整。在拜登政府“印太战略”逐渐明晰之际，有必要在厘清“印太战略”中美国对东南亚地区定位的基础上，对美国东南亚政策的调整与未来走向进行分析与探讨。

一、“印太战略”中的东南亚地区

美国对于“印太”概念的使用在奥巴马时期已经出现，但真正以“印太”一词替代“亚太”作为美国亚洲战略的全新名称，是特朗普政府的首创。2017年12月特朗普政府首份《美国国家安全战略报告》（National Security Strategy of the United States of America）发布，正式以“印太”替代“亚太”作为美国全新的亚洲地区概念，②The White House, “National Security Strategy of the United States of America,” December 2017,https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.由此，以东南亚地区作为战略支点的“再平衡”政策时代彻底结束，在全新的“印太战略”之下，美国对东南亚地区进行了再定位。

（一）特朗普时期“印太战略”中的东南亚地区

特朗普就任后不久，美国政府在官方表述中开始以“印太”取代“亚太”，“印太战略”成为特朗普政府的全新亚洲战略。在特朗普政府的“印太战略”谋划中，突出强调日本、韩国、澳大利亚对于战略实施的重要性，致力于将美印日澳四边安全框架机制打造为“最重要的中心”（principal hubs）。③The White House, “U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific,” January 5, 2021, p.4, https://trumpwhitehouse.archives.gov/wp-content/uploads/2021/01/IPS-Final-Declass.pdf.2019年9月，美日印澳“四方安全对话”（QUAD）机制升级为外长级别，以期将其塑造为美国实施“印太战略”的重要支撑；并提出在“印太战略”框架下加强美韩日、美日澳、美印日等多组三方伙伴关系，①US Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” June 1, 2019, p.45, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.以小多边的形式加强与相关国家的合作，共同推进“印太战略”。

东南亚地区作为“印太”指涉范围的一部分，具有显而易见的重要性：该地区正好位于印度洋和太平洋之间，且“印太战略”强调海上领域，更突显东南亚地区的重要性——该地区有数条连接印度洋与太平洋的重要航道，是“印太战略”强调的“自由”与“开放”的关键试炼场。②Prashanth Parameswaran, “ASEAN’s Role in a U.S. Indo-Pacific Strategy,” Wilson Center, September 2018, p.2, https://www.wilsoncenter.org/sites/default/files/2018-09_aseans_role_parameswaran.pdf.但是在特朗普政府初期的“印太战略”中，东南亚地区及东盟的重要性并未被过多提及，直到2018年7月，时任国务卿蓬佩奥（Michael Pompeo）才在印太商务论坛上提出：“东盟实际上位于印太的中心，在美国描述的印太图景中扮演着中心角色。”③US Department of State, “Remarks on ‘America’s Indo-Pacific Economic Vision’,” July 30, 2018,https://www.state.gov/secretary/remarks/2018/07/284722.htm.即便如此，特朗普任期内的每一份关于“印太战略”的官方文件基本都显示出，在多边层面美国更倚重以QUAD 国家为核心的四边和三边伙伴关系；在双边层面，日本、澳大利亚、印度以及韩国的重要性都更加突出。

在特朗普时期的“印太战略”构建中，已经出现美国对其同盟和联盟体系的调整与重新规划。在相关的新型制度安排中，东南亚国家和东盟都呈现出被边缘化的态势，不再占据美国新版亚洲战略中的核心支点地位。这种调整反映到政策层面，就是特朗普任期内屡见不鲜的对东盟和东南亚国家的漠视行为。加之特朗普政府秉持“美国优先”的核心价值导向，热衷“交易”外交模式并排斥多边主义，所以在特朗普政府时期，美国多以自身关切议题为导向，以争取东盟及东南亚国家支持为目的，有选择、有限度地开展与东南亚地区的互动。④武香君、方长平：《特朗普政府东南亚政策的调整》，《国际论坛》2020年第2 期，第55 页。对比奥巴马“再平衡”政策时期，特朗普大幅减少的经济、外交存在令东南亚地区对美国东南亚政策连续性之差有了深刻领悟，这种政策调整影响到美国在东南亚地区的可信度，给美国与东南亚关系造成较为明显的负面影响。

（二）拜登政府“印太战略”中的东南亚地区

2021年1月拜登执政后，在较短时间内就在经济、气候与环境、新冠疫情援助、重返国际多边机制等方面实施了诸多与特朗普政府区别显著的举措，展现出革除特朗普政治遗产的姿态，令东南亚国家对其寄予较高期待，希望拜登政府的东南亚政策可以比特朗普政府更加稳定，希望美国愿意对东南亚地区投入更多的经济和外交参与。但是拜登政府继续选择特朗普时期的“印太战略”作为自己的亚洲战略，即便在特朗普政府版本的基础上进行了调整，然而在战略实施优先级方面，拜登政府的“印太战略”依然没有从本质上提升东南亚地区的重要性。

拜登政府的“印太战略”致力于通过与印太地区盟友和相关伙伴国家的联合以及对美国同盟和联盟体系的进一步调整，形成更有效的对华遏制战略阵营，削弱中国在地区内的影响力。所以拜登政府继续强化和突出“四方安全对话”的核心机制地位，在2021年3月将这一机制的会议级别上升至领导人级别，并且参与“四方安全对话”的成员不局限于美日印澳四国；机制下探讨的议题也持续丰富，拓展到安全之外的新冠肺炎疫情、疫苗援助、气候变化等领域，“四方安全对话”机制在“印太战略”中的核心地位进一步稳固。拜登政府还将特朗普时期计划打造的三边合作形式加以落实和推进，且将“印太战略”合作盟友扩大到欧洲，联合英国组建了美英澳三边安全伙伴关系（AUKUS），进一步丰富“印太战略”框架下的机制布局，以便更加有序和有效地推进“印太战略”实施。

2022年2月，拜登政府发布《美国印太战略》报告（Indo-Pacific Strategy of the United States）。在这份报告中，拜登政府对东盟的重要性予以确认，在措辞上表现出对东盟地区重要性更高程度的认可——在2019年的《印太战略报告》（Indo-Pacific Strategy Report）中，美国表示“支持（support）东盟在地区安全结构中的中心性”，①US Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report：Preparedness, Partnerships, and Promoting a Networked Region,” p.46.而在2022年报告中，则是“认可（endorse）东盟中心性并支持东盟在持续应对地区最紧迫挑战中作出的努力”，②The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States, ”February 2022, p. 9, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/02/U.S.-Indo-Pacific-Strategy.pdf.将对东盟中心性的尊重扩大到整个地区，而不是仅在地区安全秩序中。拜登政府明确表达对东南亚地区重要性更高程度的肯定，确定会给予比特朗普时期更多的关注，从这一层面考量，东南亚地区在拜登政府“印太战略”中的重要性有所提升。但本质上，拜登政府选择延续特朗普时期“印太战略”的核心布局，继续稳固“四方安全对话”机制的战略基石地位，并创建AUKUS 机制，强调欧盟及欧洲盟友重要性，即在推行“印太战略”过程中已经开始着眼更广阔的区域范围，而这一扩大的区域范围就使得东南亚地区在其中显得更小。所以在拜登政府的“印太战略”中，东盟以及东南亚国家的战略优先级实际上排在上述机制及国家之后，东南亚地区在“印太战略”中的重要性反而有所下降。这种战略地位的变化，实质上宣告以东南亚地区作为支点的美国亚太战略时代在拜登政府时期难以重现。

二、“印太战略”下拜登政府东南亚政策的有限调整

拜登政府“印太战略”继续将与中国竞争及对中国进行遏制置于突出地位，致力于联合欧亚大陆“边缘地带”国家组成“C 型战略弧”，共同从欧亚大陆的东南来封堵中国的崛起空间，①陈宇：《经典地缘政治理论视域下的“印太”及其内在张力》，《东北亚论坛》2022年第2 期，第72 页。并提出自身在印太地区目标的实现与盟友、伙伴以及地区机制的配合密不可分。②The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” p.7.因而即便拜登政府没有对东南亚地区在“印太战略”中的重要性作出有别于特朗普时期的实质性改变，但是东南亚地区本身具备的地缘政治重要性、东盟在地区相关机制中的引领作用都使得其对东南亚地区的重视高于特朗普时期，致力于消解特朗普政府给美国—东南亚关系带来的负面影响，以赢取东南亚国家和东盟对“印太战略”更高的配合度。拜登政府结合“印太战略”推进需要，对特朗普时期美国在东南亚地区降低的多领域参与进行了有限度并且缓慢的转圜，同时，继续保持在东南亚地区的军事存在，尤其在海上领域重点加强与东南亚国家的军事合作。

（一）高官频繁出访，彰显对东南亚地区的重视

在特朗普任期内，美国退出“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP），较大幅度减少外交参与、漠视东盟主导的多边合作，造成美国—东南亚关系倒退，在一定程度上使得特朗普时期的“印太战略”没有获得东南亚国家积极响应，这显然影响到“印太战略”的实施效果。拜登政府继续以“印太战略”作为与中国竞争的核心战略工具，甚至将其置于美国整体对外战略中的突出位置，所以为了“印太战略”能够收获预期成效，在必须削弱中国影响力的东南亚地区，拜登政府改变特朗普时期的漠视政策势在必行。然而在拜登政府的“印太战略”中，东南亚地区的战略定位并没有得到有别于特朗普时期的本质提升，这决定了拜登政府不会投入过多精力用于全面改善美国—东南亚关系，所以拜登政府选择了曾在奥巴马时期收效良好的“访问外交”（visit diplomacy）作为彰显美国对东南亚地区重视的主要举措。

2021年1月20日拜登正式就任后，新任国务卿布林肯（Antony Blinken）在1月27日分别与东南亚地区盟友泰国和菲律宾通电话，重申美泰、美菲盟友关系对于“自由与开放”的印太地区至关重要；强调与菲律宾之间《共同防务条约》（Mutual Defense Treaty）的重要性以及条约对南海海域的适用性，表明美国在南海问题上的态度。①US Department of State, “Secretary Blinken’s Call with Thai Deputy Prime Minister and Foreign Minister Don Pramudwinai,” January 27, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-with-thaideputy-prime-minister-and-foreign-minister-don-pramudwinai/; “Secretary Blinken’s Call with Philippine Secretary of Foreign Affairs Locsin,” January 27, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-call-withphilippine-secretary-of-foreign-affairs-locsin/.这与特朗普就任百天未发表任何关于东南亚政策的讲话相比，明显作出了改变。但这种改变在随后并没有得到有效延续，在5月下旬举行的东盟外长与布林肯首次视频会议上，因为所谓的“技术问题”致使东盟外长们在长达45 分钟的时间里没有见到布林肯，这场会面就此结束。部分与会部长将这一技术故障视为美国的“政治轻视”（political slight），是美国又一次将其他地区重要性置于亚洲地区之前的体现。②Colum Lynch, Jack Detsch and Robbie Gramer, “The Glitch that Ruined Blinken’s ASEAN Debut,”Foreign Policy, May 27, 2021, https://foreignpolicy.com/2021/05/27/blinken-asean-meeting-pivot-asiamiddle-east/.随后，拜登政府为消弭此次失误的负面影响，派出副国务卿谢尔曼（Wendy Sherman）访问印尼、泰国和柬埔寨，并且在访问印尼期间到访东盟秘书处。以此为开端，在2021年下半年，拜登政府频繁派出高官出访东南亚国家或举行视频会议：7月国防部长奥斯汀（Lloyd Austin）到访新加坡、越南和菲律宾；8月初布林肯再度与东盟外长举行视频会议，并参加东亚峰会（EAS）、东盟地区论坛（ARF）、“湄公河—美国伙伴关系”以及“湄公河之友”等四个部长级别会议；③US Department of State, “Secretary Blinken’s Participation in ASEAN-related Ministerial Meetings August 2-6, 2021,” July 31, 2021, https://www.state.gov/secretary-blinkens-participation-in-asean-relatedministerial-meetings-august-2-6-2021/.8月底，副总统哈里斯（Kamala Harris）出访新加坡和越南；11月底至12月初，新任东亚和太平洋事务助理国务卿康达（Daniel Kritenbrink）访问了马来西亚、印尼、新加坡和泰国；12月13日，布林肯开始了其担任国务卿以来的东南亚首访，到访印尼和马来西亚（原定到访泰国，但后因新冠肺炎疫情而取消）。④Derek Grossman, “Biden’s Southeast Asia Policy Still Has Much to Prove,” Rand Corporation,December 17, 2021, https://www.rand.org/blog/2021/12/bidens-southeast-asia-policy-still-has-much-toprove.html.

2021年10月26日，拜登以视频会议的方式出席美国—东盟峰会（US-ASEAN summit）和东亚峰会，这是时隔4年后美国总统再度出席，没有延续特朗普时期派低等级官员与会令东盟国家领导人倍感冒犯的做法。

拜登本人亲自出席美国—东盟峰会和东亚峰会，在2021年下半年频繁派出高官出访东南亚地区，基本做到了在东南亚地区保持出现，释放东南亚地区曾熟悉的“美国重视”信号。但“访问外交”在现阶段的效用已大打折扣，东南亚地区已经不是“前2011 时代”（pre-2011 times）——“再平衡”政策出台之前，东南亚地区很少有美国高级官员到访，所以奥巴马时期包括其本人在内的高官频繁到访令东南亚地区感受到前所未有的重视。但是特朗普政府的政策转变让东南亚地区深刻意识到，美国对本地区的重视可以“转瞬即逝”，所以面对拜登政府的“访问外交”，东南亚国家领导人们没有过于欢欣鼓舞，他们关注的重点不再是派谁来，而是这些到访官员的例行讲话内容是否包含美国的新承诺和保证。2021年12月，布林肯在印尼的发言就因为缺乏有新意的内容被认为是废话连篇。①David Hutt, “Washington Needs to Sort Out Its Ambassadors to Southeast Asia,” The Diplomat,January 10, 2022, https://thediplomat.com/2022/01/washington-needs-to-sort-out-its-ambassadors-tosoutheast-asia/.重拾奥巴马时期的“访问外交”搭配新意不足的地区承诺正映射出东南亚地区在美国“印太战略”中重要性没有本质提升的现实。

（二）释放加强地区经济参与的信号，减少单边经济制裁

拜登政府的“印太战略”比特朗普时期更加重视对印太地区的经济参与，意欲塑造美国在印太地区的经济领导地位。在实现这一目标的过程中，增加美国在东南亚地区的经济存在是重要一环。特朗普时期美国选择退出TPP 以及对东南亚地区的越南、马来西亚、泰国、印尼、新加坡等采取不同类型的单边措施，降低了美国在东南亚地区的经济影响力。根据伊西斯—尤索夫伊萨克研究所东盟研究中心的《东南亚现状调查报告》，在2019 和2020年只有7.9%的受访者认为美国是东南亚地区最有经济影响力的国家，到2021年则仅剩7.4%的受访者持这一观点。与此形成鲜明对比的是，从2019 至2021年，均有超过70%的受访者认为中国是在东南亚地区最具经济影响力的国家。②The State of Southeast Asia: 2021 Survey Report, ISEAS- Yusof Ishak Institute, ASEAN Studies Centre, February 10, 2021, p.20, https://www.iseas.edu.sg/wp-content/uploads/2021/01/The-State-of-SEA-2021-v2. pdf.

为了恢复美国在东南亚地区的经济影响力，拜登政府的举措一方面是给予东南亚地区经济援助和做出增加地区经济参与的承诺。拜登政府宣称已经为东盟国家提供2300 万支以上的疫苗和超过1.58 亿美元的援助，帮助这些国家抗击新冠肺炎疫情。柬埔寨、印尼、老挝、马来西亚、菲律宾、泰国和越南等均收到了来自美国的疫苗和资金援助，缅甸也收到2030 万美元的抗疫资金援助。①US Department of State, “US Support to ASEAN in Fighting COVID-19,” August 4, 2021, https://www.state.gov/u-s-support-to-asean-in-fighting-covid-19/.在拜登亲自出席的美国—东盟峰会中，他宣布美国将投入1.02 亿美元用以扩大美国—东盟的战略伙伴关系，聚焦东南亚地区从新冠肺炎疫情中恢复、气候危机、经济增长和人力资本的开发。②The White House, “Readout of President Biden’s Participation in the US-ASEAN Summit,” October 26, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/26/readout-of-presidentbidens-participation-in-the-u-s-asean-summit/.这一资金将被用在上述领域，以新倡议的形式开展美国—东盟之间的合作，反映出拜登政府对东盟的重视，以及对东盟在美国“自由和开放”的印太地区愿景中具有的中心角色。在这一系列未来倡议中，专门设立有“美国—东盟经济未来”（US-ASEAN Economic Futures）倡议，在这一倡议之下，美国将向东盟提供1 千万美元新贷款和1 千万美元的资助，用以支持美国—东盟在贸易和创新领域的合作。③The White House, “Fact Sheet: New Initiatives to Expand the US-ASEAN Strategy Partnership,”October 26, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/10/26/fact-sheetnew-initiatives-to-expand-the-u-s-asean-strategic-partnership/.在东亚峰会中，拜登宣布美国将会打造“印太经济框架”（Indo-Pacific Economic Framework，IPEF）。2021年12月，布林肯访问印尼期间再度表示拜登政府正在计划IPEF，并承诺拜登政府的东盟中心政策将包括美国在地区内更多的商业和资本投入。④Rizal Ramli, “Blinken in Southeast Asia: Is This the Real ‘Pivot’?” The Diplomat, December 21,2021, https://thediplomat.com/2021/12/blinken-in-southeast-asia-is-this-the-real-pivot/.这一拜登政府反复提及并多次延迟宣布的经济框架在2022年5月23日拜登首访日本时被正式提出，包括“贸易，供应链，清洁能源、脱碳与基础设施，税收与反腐败”四大支柱，首批成员国为印太地区的13 个国家，分别为QUAD 四国，韩国、新西兰和七个东盟国家：文莱、印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国及越南。IPEF 中超过一半的成员国为东南亚国家，在一定程度上体现出美国对于东南亚国家在地缘经济层面重要性的肯定。

另一方面，拜登政府有限度地缓和了特朗普时期对部分东南亚国家采取的强硬经济单边措施。在拜登政府“印太战略”中，越南获得了较高的重视，是“印太战略”

中关键国家之一，①Nguyn Khc Giang, “U.S.-Vietnam Partnership Goes beyond Strategic Competition with China,”United States Institute of Peace, April 19, 2022, https://www.usip.org/publications/2022/04/us-vietnampartnership-goes-beyond-strategic-competition-china.拜登政府结束了特朗普时期对越南的一些严苛单边制裁。在特朗普时期，即便美越关系进一步密切，但是美国财政部提交至国会的《美国主要贸易伙伴宏观经济及外汇政策报告》（Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States，以下简称“MFEP 报告”）中，认定越南达到“2015法案”（2015 Act）的全部3 条标准，根据“1988 法案”（1988 Act），将越南认定为“货币操纵国”，②US Department of the Treasury, Office of International Affairs, “Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,” December 2020, p.4，https://home.treasury.gov/system/files/206/December-2020-FX-Report-FINAL.pdf.此外还在2020年10月对其展开“301”调查。在拜登就任之后，美国虽然并没有完全放弃经济领域的一些单边措施，但是对越南的政策有明显转变：2021年4月，拜登政府首份财政部MFEP 半年报就摘除了越南“货币操纵国”的标签；2021年7月，美国贸易代表处正式宣布结束对越南的“301”调查，美国财政部和越南国家银行（the State Bank of Vietnam，SBV）就调查达成满意决议。③Office of the United States Trade Representative, “USTR Releases Determination on Action and Ongoing Monitoring Following US- Vietnam Agreement on Vietnam’s Currency Practices,” July 23, 2021,https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2021/july/ustr-releases-determinationaction-and-ongoing-monitoring-following-us-vietnam-agreement-vietnams.在12月新发布的MFEP 报告中，越南被认定超过了“2015 法案”的全部3 条标准，但是没有被列为“货币操纵国”。④US Department of the Treasury, Office of International Affairs, “Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,” December 2021, p.4，https://home.treasury.gov/system/files/206/December-2021-FXR-FINAL.pdf.2022年6月发布的最新MFEP 报告认为越南已经不再超过“2015法案”的全部3 条标准，并且美国财政部通过与SBV 的密切合作，对于越南在财政部关切领域取得的进步非常满意。⑤US Department of the Treasury, Office of International Affairs, “Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,” June 2022, p.4, https://home.treasury.gov/system/files/136/FINAL_Spring_2022_FXR.pdf.拜登政府弱化特朗普政府时期对东南亚部分国家在经济议题上的强硬态度，选择越南这类在“印太战略”中重要性被明确强调的国家，不仅释放美国致力于在未来对东南亚地区进行更多经济参与的信号，也显示出拉拢相关国家以更好地在印太地区与中国展开竞争的意图。

（三）继续保持美国在东南亚地区的军事存在

“印太战略”是拜登政府与中国展开全方位竞争的重要战略工具，在其框架之下，“四方安全对话”机制的升级与战略核心地位的巩固、AUKUS 机制的创建等，展现出“印太战略”突出安全导向。为了配合“印太战略”推行，美国在东南亚地区继续选择从多个维度保持自身在该地区的军事存在，特别突出在海上领域强化与东南亚国家和东盟的合作，彰显所谓“地区安全承诺”，其本质意图则是在海上领域形成对中国的威慑。

首先，拜登政府继续以开展军事演习、与东南亚国家进行军事合作的方式，保持在该地区的军事存在。双边层面，2021年4月，美国与菲律宾恢复因为新冠肺炎疫情而中断一年的年度联合战斗训练，重点关注边防、反恐和人道主义救援项目；6月，美国批准向菲律宾出售包括F16 战斗机、中程空对空AIM-120 导弹以及雷达、GPS 导航在内的总价约24.3 亿美元的军备。①Mike Yeo, “Philippines Gets Approval for F-16, Missile Buy Worth over $2 Billion,” Defense News,June 25, 2021, https://www.defensenews.com/global/the-americas/2021/06/25/philippines-gets-approved-forf-16-missile-buy-worth-over-2-billion/.8月，美国与印尼进行了15年以来规模最大的联合演习——“哥鲁达之盾”（Garuda Shield），这一持续两周之久的联合军演被认为稳固了美国与印尼之间的防务伙伴关系并深化了维护“自由和开放”印太地区的合作。②Danielle O’Donnell, “Exercise Garuda Shield 2021 to Build on Enduring Partnership with Indonesian National Army,” US Army, August 6, 2021, https://www.army.mil/article/249135/exercise_garuda_shield_2021_to_build_on_enduring_partnership_with_indonesian_national_army.12月，布林肯访问印尼期间，将美国与印尼之间现存的海上合作协议续签至2026年。多边层面，2021年8月，美国与20 个国家举行了2021年度多边军演“东南亚合作与训练演习”（SEACAT），共有7 个东南亚国家——印尼、马来西亚、菲律宾、新加坡、泰国、越南和东帝汶参与，此次演习目的在于“加强演习国应对共同面对的海上安全议题的互通性，并维护基于规则的国际秩序”，③“SEACAT 21 Annual Multilateral Exercise Begins in Singapore,” Naval Technology, August 11,2021, https://www.naval-technology.com/news/seacat-21-annual-multilateral-exercise-begins-in-singapore/.同时，在此次SEACAT 演习中，首次有国际组织受邀参与，④这些国际组织包括：联合国毒品与犯罪办公室（United Nations Office of Drugs and Crime），欧盟泛印度洋关键海上航线（EU Critical Maritime Route Wider Indian Ocean）和国际红十字委员会（International Committee of the Red Cross）。以此显示“对已有规则、法律和规范的理解与遵守”。⑤Diana Stancy Correll, “Navy, Partner Nations Launch SEACAT Exercise in Singapore,” Navy Times,August 11, 2021, https://www.navytimes.com/news/your-navy/2021/08/10/navy-partner-nations-launchseacat-exercise-in-singapore/.

其次，美国保持在东南亚地区军事存在除了直接开展双边、多边军事合作与演习之外，还有在南海地区不间断的海空军事侦查、航行等“间接”方式。在特朗普时期，因为白宫对南海自由航行的审批方式改变，而使得美军在南海开展自由航行变得更加容易，美国也以这种方式向东南亚地区的南海声索国传递对南海争议的关切，并始终以此作为挑唆中国与相关国家关系的手段，在一定程度上实现制约中国在东南亚地区影响力的目的。拜登政府依然热衷于以这种方式保持美国在东南亚地区的军事存在，作为履行所谓“地区安全承诺”、维护“自由与开放”印太地区秩序的方式。在拜登执政的第一年，美国的航母打击大队进入南海海域10 次，对比2020年的6 次和2019年的5 次有了明显增加，并且航行线路更加复杂和不可预测。过去美国航母编队经常通过巴士海峡进入南海，近期则开始通过菲律宾巴拉望省最南端的巴拉巴卡海峡（Balabac Strait）这个更加狭窄的水道进入南海区域。①Minnie Chan, “South China Sea: US Navy Moves Suggest New Approach in Likely Taiwan Flashpoint,” South China Morning Post, January 18, 2022, https://www.scmp.com/news/china/diplomacy/article/3163854/south-china-sea-us-navy-moves-suggest-new-approach-likely?module=perpetual_scroll_0&p gtype=article&campaign=3163854.除了航母群的巡航，拜登政府还提升在南海海域开展海上军事侦查活动的强度。仅在2021年上半年的181 天中，至少有161 天美军都在南海部署了海洋监视船，出动率达到89%，基本没有空窗期。②《美军海洋监视船对华海上抵近侦察概况|2021年1月—6月》，南海战略态势感知计划，2021年7月15日，http://www.scspi.org/zh/dtfx/1626163888。

再次，拜登政府宣称支持《东盟印太展望》（ASEAN Outlook on the Indo-Pacific）中“海上支柱”（Maritime Pillar）建设，宣布投入6 千万美元，用以创设印太地区海上新倡议，进一步加大对东南亚国家海上安全能力建设的支持，顺势强化美国在东南亚地区军事存在，在海上领域给中国施加更多压力。新的海上合作倡议主要由美国海岸警卫队（US Coast Guard，USCG）主导，这些倡议涉及海上训练、能力建设、国防用品转让、海上执法等多个领域（见表1）。其中有一项倡议是用于“帮助”东盟国家应对“非法的、未报告的以及未经管制的捕捞”，该项倡议被认为是专门针对中国在区域内的“非法捕捞”。③Trevor Hunnicutt, “With China in Focus, Biden Makes $150 Million Commitment to ASEAN Leaders,” Reuters, May 13, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/with-china-focus-biden-plans-150-million-commitment-asean-leaders-2022-05-12/.

表1 美国海岸警卫队主导的美国—东南亚海上新倡议

三、拜登政府东南亚政策展望

拜登政府目前的东南亚政策基本延续特朗普时期的政策基调，将东南亚地区作为“印太战略”中的次要核心部分，主要通过增加地区外交存在、重返东盟主导的多边机制、宣布新的援助计划、缓和单边经济制裁等举措体现美国对东南亚地区的重视，对特朗普时期东南亚政策进行有限的调整。然而这些调整措施多以弥补特朗普时期明显的政策失误为主，鲜有创新性政策出台；并且在政策实施过程中，间或伴随拜登政府对东盟或东南亚国家的敷衍行径，使得这些彰显对东南亚地区关注的政策实效欠佳，并没有从根本上改变美国在东南亚地区可信度下降的现实。

拜登政府东南亚政策在现阶段之所以展现出调整有限、创新不足，与其执政时间不过一年有余有关，更多的政策调整需要更长时间才能逐步展开；但是也与拜登政府沿用“印太战略”并且没有切实提升东南亚地区在战略中的重要性密切相关，从“印太战略”推出之初，东南亚地区的重要性就不复“再平衡”政策之时。在拜登政府“印太战略”的持续推进中，美国东南亚政策将可能出现以下变化：

第一，拜登政府在“印太战略”框架下将拓宽与东南亚地区的多边和双边合作。拜登政府最新的《美国印太战略》报告（以下简称“报告”）中，提出美国将在健康、气候与环境、能源、交通运输、性别平等与公正等领域开展新的高级别参与。在报告的“印太行动计划”部分，专门有针对东盟的内容，高调提出将历史性的首次在华盛顿举办美国—东盟特别峰会，强调对东亚峰会和东盟地区论坛的参与，寻求与东盟开展新的部长级别合作，落实超过1 亿美元的美国—东盟新倡议；在双边领域，美国表示要在整个东南亚地区设立更多的大使馆和领事馆，重点在加强健康安全、应对海上挑战、增强连通性和深化民众交流等领域开展双边合作。①The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” pp. 15-16.所以，在接下来的一至两年中，②《美国印太战略》报告的“印太行动计划”明确表明是在接下来的12 到24 个月中重点实施这些核心条目（core lines），详见“Indo-Pacific Strategy of the United States”第15 页。美国计划从多边和双边维度强化与东盟及东南亚国家的多领域合作。

然而，举办时间几经调整、最后在2022年5月终于召开的“美国—东盟特别峰会”除了宣布空缺已久的驻东盟大使、决定在2022年11月的美国—东盟峰会上升级双方关系为“全面战略伙伴关系”等象征性成果之外，承诺给出的1.5 亿美元援助着实无法令东盟国家印象深刻，并且拜登也没有在此次会面中与东盟国家就美国加强经济参与的具体计划进行充分讨论，使东盟国家倍感失望。③Jeff Mason, David Brunnstrom and Michael Martina, “US Hails ‘New Era’with ASEAN as Summit Commits to Raise Level of Ties,” Reuters, May 14, 2022, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/us-tellssoutheast-asian-leaders-it-will-be-region-generations-2022-05-13/.受新冠肺炎疫情影响，东南亚国家经济发展受挫，较低的疫苗接种率更是进一步影响了这些国家经济复苏。在疫情影响持续存在的情况下，经济复苏将一直是这些国家的核心关切，与域外国家深化经济合作的重要性更加突显。在美国缺席亚太经济多边合作的5年多时间里，“全面与进步跨太平洋伙伴关系协定”（CPTPP）和东盟提出并主力推进的“区域全面经济伙伴关系协定”（RCEP）纷纷生效，尤其RCEP 的签署和生效，对亚太地区经济一体化和区域内贸易投资便利化等都带来重要影响。游离于上述经贸协定之外，使得美国在东南亚地区的参与显得更加捉襟见肘。虽然拜登政府致力于将IPEF 作为美国重塑印太地区经济秩序的工具，但是拜登政府反复表示IPEF 不是自由贸易协定，不包含且未来也不会增加对亚洲国家扩大美国市场准入及关税减免等内容，所以即便IPEF正式推出、包括7 个东盟国家，看似补齐拜登政府对东南亚地区经济参与缺失的政策短板，也并不完全符合东南亚国家的预期。加之IPEF 与“蓝点网络”计划（Blue Dot Network）、“重建更美好世界”（Build Back Better World）两个倡议存在重合领域，而这两项倡议至今没有产生值得称道的实质性进展，①Mohammadbagher Forough, “America’s Pivot to Asia 2.0: The Indo -Pacific Economic Framework,”The Diplomat, May 26, 2022, https://thediplomat.com/2022/05/americas-pivot-to-asia-2-0-the-indo-pacificeconomic-framework/.未来若无切实推进，IPEF 也可能和上述两个倡议一样沦为“清谈馆”。②Premesha Saha, “The Indo-Pacific Economic Framework (IPEF): An ASEAN Perspective,”ORFonline, June 25, 2022, https://www.orfonline.org/research/the-indo-pacific-economic-framework/.所以，美国虽然寻求在“印太战略”下扩大与东南亚地区的各类、各层级合作，但与东南亚国家的核心关切仍存在一定偏差，后续各项计划与倡议究竟能否顺利实施以及实施的实际效果难以预测。

第二，拜登政府对东南亚地区扩大的参与将会涉及东南亚地区不欢迎的领域。拜登政府在报告中开宗明义，明确“美国是印太国家”，“印太战略”的实施和各项经济、安全倡议的谋划和推行，不仅意在增加美国在印太地区的经济、贸易、安全存在，更本质的意义在于凭借美国主导的规则、机制等塑造美国在印太地区的领导地位。意欲重塑地区领导权的拜登政府对印太地区的关注领域比特朗普政府更加广阔，将“增强国家内部韧性建设”置于“促进自由与开放印太地区”的第一部分，与特朗普时期“自由与开放印太地区”构想中对于这类内容模糊的说明大为不同。拜登政府所谓的“增强国家内部韧性建设”包括：在印太地区内，美国要通过投资民主机构、自由媒体和具有活力的“公民社会”实现对开放社会的支持，确保印太地区政府能够免受胁迫独立作出政治决策；与美国首个反腐败战略一致，在印太地区，美国寻求推进财政透明以曝光腐败并推动改革；通过外交参与、对外援助以及协同地区组织，美国将是强化民主机构、推动法治、加强民主治理进程的伙伴。③The White House, “Indo-Pacific Strategy of the United States,” p.8.由此可见，拜登政府在“印太战略”中增加了价值观外交比重，加强对印太地区民主、人权等议题的关注。这与拜登自就任以来反复强调美国政策中民主要素的重要性、高调举行民主峰会等举措相契合。虽然拜登政府没有明确指出将在哪些国家实施上述措施，但是东南亚部分国家向来在民主建设、人权保护等议题领域遭到国际社会的批评，美国也一直对东南亚地区进行民主与人权状况的审查。美国将在这类议题领域加强对东南亚国家的关注、施加比特朗普时期更多的压力，而这些措施很难受到东南亚国家的欢迎。

第三，拜登政府东南亚政策将会寻求以更多样的方式维持美国在东南亚地区的存在。不论是从塑造美国在印太地区领导地位还是从制衡中国方面进行考量，东南亚地区对于美国的重要性都不言而喻，特朗普时期对东南亚地区的漠视并不是正确选择，招致美国国内较多批评，其治下美国在东南亚地区参与度的降低被认为给中国—东南亚关系深化留出较大空间。为了更加有效地将中国在东南亚地区的影响力“推回去”（push back），在未来一段时间内，拜登政府会围绕“印太战略”，寻求以更多样方式维持美国在东南亚地区的存在，比如强化美国与东南亚国家的双边伙伴关系，因为部分双边伙伴关系一直缺乏实际互动。这类双边关系深化，会优先选择“印太战略”中确定的伙伴国。在2021年8月，美国就与“印太战略”伙伴国印尼开展了此类互动。借助布林肯出访印尼，美国和印尼举行了双方伙伴关系下的第一次战略对话，激活双方在2015年就已经建立的战略伙伴关系。①US Embassy & Consulates in Indonesia, “Secretary Blinken’s Meeting with Indonesian Foreign Minister Retno Marsudi,” August 3, 2021, https://id.usembassy.gov/secretary-blinkens-meeting-withindonesian-foreign-minister-retno-marsudi/.鉴于目前拜登政府与东南亚国家进行的双边接触较少，未来激活、升级美国与东南亚国家双边伙伴关系的举措可能会增加。另外，美国未来可能会在州层面加强与东南亚地区的合作，推动这类合作的是在美国影响力持续增长的东南亚裔美国人团体和活跃在华盛顿特区的东盟大使馆以及“纽约东南亚网络”（New York Southeast Asia Network）等关注东南亚地区及美国—东南亚关系的组织。②Prashanth Parameswaran, “Sustaining Its Commitment to the Region Requires the US to Maintain a Series of Elusive Balance,” The Diplomat, January 28, 2022, https://thediplomat.com/2022/01/us-southeastasia-strategy-a-balance-of-commitment-approach-under-biden-and-beyond/.因而拜登政府时期的美国东南亚政策将会出现一些新动向，对美国—东南亚关系产生显性影响的因素会更加多元。

四、结语

特朗普时期美国对东南亚地区的持续忽视，造成美国在东南亚地区参与减少、可信度下降，给美国—东南亚关系造成消极影响，对其“印太战略”推行造成一定的阻碍，但是也为中国—东南亚关系深化带来了空间。拜登政府延续“印太战略”，并继续强调与中国的全面战略竞争，所以在其执政的第一年中，为了压制中国在东南亚地区的影响力，美国主要以外交领域的高官出访、总统本人出席东盟系列峰会等曾在奥巴马时期收效良好的方式，展现对东南亚地区的关注，强调东南亚地区之于美国的重要性，以期更好地将东南亚地区纳入对华竞争战略框架中。但是这些声势浩大的举措无法掩盖拜登政府的东南亚政策既没有彻底解决特朗普时期遗留问题，也缺乏创新和实质性内容的现实，特别是拜登政府间或出现的对东南亚地区和东盟的敷衍行为，也令东南亚地区国家对这种重视和关注能持续多久保有疑虑。2022年2月发布的拜登政府版本的“印太战略”报告中，给予东盟在地区内重要性更高的肯定，提出意欲丰富与东南亚地区的双边、多边合作。但是即便在拜登政府的“印太战略”团队中有科特·坎贝尔（Kurt Campbell）等“再平衡”政策主要设计者，东南亚地区在拜登政府“印太战略”中的优先级也依然没有提升到“再平衡”政策时期的支点地位。

在拜登接下来的任期里，美国的东南亚政策会在“印太战略”整体框架下逐步展开，但是对于民主、人权等议题的高调态度、对价值观外交的重视，可能会给拜登政府在东南亚地区的参与带来一些阻碍。然而最能给美国—东南亚关系带来阻碍的，是美国平衡不好东南亚地区对于其“印太战略”有效推进具有的客观价值和拜登政府对东南亚地区战略重要性本质上的降级，这二者之间的张力导致了拜登执政一年多来，美国东南亚政策实施中出现不能有效履行对东南亚地区各种政策宣示的状况。如果看起来多领域、多层面的地区参与和承诺经常得不到切实兑现，加之缺乏政策领域内的创新，长此以往，美国在东南亚地区的可信度将继续下降。

在美国更加强调在印太地区对中国进行遏制并赋予美国东南亚政策更加浓厚的制衡中国“底色”之时，中国更要坚定与邻为善、以邻为伴，坚持睦邻、安邻、富邻，突出亲、诚、惠、容理念的周边外交方针，保持中国东南亚政策的连续性，持续不断推动中国与东盟及东南亚国家关系走深走实，即使面对美国“印太战略”下的多重挑战，也能维护中国与东南亚关系稳定发展不偏航。