行政复议制度革新的价值立场与核心问题

文/曹鎏

确保行政复议发挥化解行政争议的主渠道作用，是行政复议法修订的核心目标，亦是行政复议制度实现行政争议“诉源治理”、回应法治政府建设需要以及推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。主渠道作用的逻辑建构与制度回应的最优方案，需要理论研究持续创新发展。本文将围绕主渠道的基本价值追求，梳理、总结并回应修法过程中理论界和实务界未能达成共识且无法回避的核心问题，以探寻激活行政复议制度潜在优势以及破解修法症结的突破口，进而在法治轨道上完成对行政复议体制机制的再造。

功能定位：化解行政争议的主渠道作用

（一）主渠道之解析。主渠道意味着大量争议进入复议后能终结于复议程序中，实现诉源治理，把争议化解在行政程序之中。我国行政主导体制下，行政权具有统筹调度资源配置的天然优势，有利于真正实质性化解争议，这构成了主渠道的现实逻辑。行政复议既审查合法性又审查合理性，具有解决个案正义的天然优势，能够通过穿透式监督实现对依法行政的倒逼与提升，促进合法行政与良好行政相融合、形式法治与实质法治一体推进。我国现阶段行政争议的特殊性、中华传统“和合文化”的延续与发展等诸多因素，共同决定了行政复议作为化解行政争议主渠道的必要性与正当性。故引入主渠道的法律表达非常必要。在立法上明确主渠道作用，这既构成对新功能定位逻辑基础的阐释，又强调了行政复议制度革新的主线以及行政复议法实现内涵式发展必须完成的理念更新及制度回应。

（二）“行政司法”之回归。在主渠道目标导向下，行政复议的行政司法属性之重申，也是对新时代与新使命的积极回应。“行政司法”与“准司法”不同，“准司法”更偏向于行政复议的司法面向，而“行政司法”强调的是行政复议的双重特征。一是行政之维，即行政内部监督这个面向决定了它在化解争议方面的独特优势，是其核心竞争力。二是司法之维，强调的是与行政诉讼类似，但非法院化，其生命力在于对个案正义的追求。这就要求在行政主导的前提下，通过部分司法元素嵌入来提升行政复议化解争议的质效。其中行政面向是支撑，司法面向旨在补强并促进行政面向更好地发挥作用，亦是行政复议与其他行政活动方式迥异的显要标志。任何片面追求行政化或者司法化单一面向的做法，都可能会阻碍复议化解争议优势的发挥，甚至引发复议失灵等困境。

（三）多元功能之彰显。“行政司法”属性下的行政复议功能应当具有三维面向。行政复议的基础性功能是化解争议，这是由主渠道目标所决定的。但作为主渠道，主要应由行政监督功能来成就。在当前法治社会水平未能与法治政府建设齐驱并进的背景下，老百姓的真实诉求往往无法完全转化为法律诉求。这就需要通过行政监督权灵活性和高权性的禀赋，充分回应申请人维权的真实诉求，促进行政复议行政救济功能的实现。合法诉求与合理诉讼的固有差异、维权与维稳之间的张力，导致单一的监督依法行政无法充分实现争议的实质性化解。这就需要在原来监督依法行政的单一维度上，立足于主渠道目标，对行政监督功能予以扩容，回应社会治理的现实需要，切实发挥行政监督权所独具的穿透式预防调处化解争议的天然优势，促进形式法治向实质法治监督的延伸，全方位回应并解决老百姓的真实诉求，进而实现维权与救济功能的同步推进。基于此，行政复议功能绝非多元功能的简单叠加，而应立足于法律功能的体系化整合及升级。行政复议定位的模式选择，应以主观复议为原则，客观复议为辅助，通过监督权优先解决行政争议的实质性化解，进而倒逼依法行政实现维护公法秩序之目标。

主体调整：相对集中复议体制与复议委员会建构

《行政复议体制改革方案》的正式发布，意味着我国以相对集中复议体制为突破口的改革正式在地方全面铺开。

（一）相对集中行政复议体制改革的全面推进。目前地方改革模式主要有两种类型：一是行政复议委员会办公室或者行政复议办公室模式，二是行政复议局模式。差异化的地方模式加剧了地方改革协同并进的难度。受制于地方编制管理的局限性，“无法挂牌”“事走人未走”“事编不匹配”、越往基层改革难度越大甚至没有专职人员等问题凸显，通过修法根除体制改革现实障碍，特别是解决机构和人员力量薄弱等问题显得尤为必要。此外，还需解决好政府机构改革与管辖规则的适应性问题。比如针对司法行政部门自己审自己、部分城市公安局长分管司法局却又需要审理公安部门案件等问题，有必要探索上提一级的管辖规则。此外，《行政复议体制改革方案》仅对地方复议体制改革作了部署，国务院部门和省级政府仍然存在“自己审自己”的问题，亦应同步推进改革，以确保全国一盘棋。

（二）行政复议委员会的组织架构。我国行政复议委员会改革历经两个阶段。第一阶段为试点阶段。自2008年开展行政复议委员会试点以来，全国近21个省级行政区在组织形式上形成了“议事咨询型”和“议决型”两种模式。第二个阶段自2020年2月至今，以建立相对集中复议体制为依托。从目前地方实施方案看，复议委员会模式差异明显，存在单轨制和双轨制两种类型，前者又分为单一行政复议委员会模式或者单一行政复议咨询委员会模式，后者是指行政复议委员会和行政复议咨询委员会同步建立。

地方单轨制与双轨制的差异化探索本质上反映了地方结合自身实际情况落实国家改革要求的现实选择，出发点就是要因地制宜处理好相对集中复议职责与行政首长负责制之间的关系问题。故修法还应当解决好复议委员会组织架构的规范化建设问题，并为地方创新提供自主性空间。

救济延展：复议范围与申请资格的宽松化

（一）复议范围之扩展。基于行政监督主导性功能的内在逻辑，行政复议受案范围应实现“应收尽收”，并努力实现两方面的突破。（1）将行政争议作为复议审理构造的逻辑支点，以简化复议门槛的设置，不必纠结于行政行为构成要件的逻辑判断，无需考量行政行为的类型归属、种类判断、法律效果等具体问题，只要是行政管理活动中有关权利义务的法律争议，就符合受案范围的实质标准。（2）采用负面清单立法模式，即概括式肯定结合否定式列举排除之模式。为实现行政复议申请范围的明确性与可操作性，可以在未来行政复议法实施条例修订时，设置专门条款解决行政复议范围正面列举的具体化问题。

（二）申请人资格之放宽。行政司法的特性及行政监督功能的主导地位，决定了复议申请人资格的标准宜采用比诉讼原告资格更为宽泛、灵活的标准。至于标准的非同质化可能会引发复议后又诉讼的程序衔接障碍问题，完全可以通过重构复议和诉讼衔接机制的技术规则予以解决。此外，“保护规范理论”能否作为认定申请人资格的判断标准？行政复议“主观为主、客观为辅”的定位模式，决定了其对“利害关系”的把握，不应仅仅通过法解释技术和请求权框架予以认定。客观上行政侵权对依法行政底线的冲破、行政复议机关作为行政系统内监督机关所独具的行政自制权，决定了复议申请人资格应当适度宽松化。对于承担行政行为后果、法定权利或正当利益受到行政行为的实际影响且具有值得行政复议保护的利益，即行政复议机关认为所涉行政侵权是造成损害后果的相当原因，且无法通过其他途径予以救济的，均可纳入复议申请人资格范畴。

程序优化：兼顾公正与效率

（一）简易程序与普通程序的区别与转化问题。首先，复议案件审理内部流程优化应以改变复议机构以“办文”的方式来“办案”为突破口，通过简化行政组织内部流程审批，以实质性提升效能性。其次，既要对简易程序的简易标准形成法条表达，又要将简易程序与普通程序之间转化的选择权赋予申请人。此外，复议委员会委员是否参与听证程序，复议委员会案审会是否属于书面审，符合简易程序条件但申请人申请复议委员会审议程序等具体问题，仍需作出进一步规定。

（二）强化行政复议调解的法治逻辑。为促进“应调尽调”，复议调解范围无需受羁束类与裁量类行为内在标准的羁绊，而应在个案中兼顾行政决定违法程度、修复可能性、官民合意可行性等维度进行综合判断。调解应当成为行政复议化解争议的基本方式。复议调解绝不允许以“和稀泥”的方式简单追求案结事了，而应当在查清事实、明晰责任的基础上，在不违反法治红线的前提下，最大限度促成行政争议双方权利义务归属的合意。

权限延伸：附带审查权之强化

理论上，针对复议机关有权审查的行政规范性文件，复议机关作为监督机关的地位决定了个案中的附带审查本质上构成对行政规范性文件合法与否的有权判断，具有普遍约束力，这与行政诉讼中司法附带审查仅解决个案适用而非抽象判断完全不同。《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》对附带审查权内容的规定仍较为简化，需要进一步解决两个问题。（1）合法性审查标准的完整性。合法性审查应既关注实体合法，又关注程序合法问题。程序审查应当是复议对行政规范性文件监督的优势所在，理应高于、严于行政诉讼附带审查的程序标准，应在修法时予以明确。（2）引入合理性审查标准。具体应涉及对行政规范性文件制定必要性、内容是否符合比例原则要求、能否做到同等情况同等对待等方面。

实效提升：复议决定种类更新及体系化形塑

为促进实质性化解争议目标实现，征求意见稿构建了以“变更决定与履行决定”为支撑的复议决定体系，以实现“应改尽改”与“应赔尽赔”，但仍需从两个方面加以完善。（1）行政复议决定种类的更新问题。具体涉及用驳回复议请求替代维持决定并增加无效决定。（2）行政复议决定体系化形塑问题。行政复议决定体系应当以形成、变更以及解除行政法律关系为核心，这就有必要在立法上明确对被申请人进行纠错的主要决定形式和辅助决定形式及相互关系问题。在被申请人被纠错的复议决定体系中，应通过法条设定行政复议机关的法定义务，明确复议体系应以变更决定、履行决定为支撑，撤销决定和确认决定为补充。此外，要同步解决好监督依法行政问题，避免变更决定过于泛化。

救济衔接：替代“被告”制度的最优方案

一方面，共同被告制度在倒逼复议机关提高纠错率方面发挥了作用，但同时纠错率提高存在一定波动性，有“假改善”之嫌。实际上，我国法治政府建设水平不断提升的发展趋势也令纠错率持续提高逐渐成为“伪命题”。另一方面，共同被告制度实施后也引发了新风险，复议机关不愿当被告引发了“驳回会”困境，“以事实为根据，以法院为准绳”的潜规则加重了复议和诉讼的同质化；共同被告制度引发了程序空转，复议机关“出庭几乎不出声”的走过场行为浪费了行政资源；对于复议机关而言，维持决定能够实现“与被申请人的捆绑式应诉”，而改变决定就要冲在被告前线，基于理性人趋利避害的本性，必然会冲击共同被告制度的实施效果。共同被告制度实际上是通过诉讼倒逼复议的末端治理之策，关注“治已病”，未能对预防式治理“治未病”的功能予以充分回应。行政复议的良性发展，应该解决整体主义视角下的系统之治，与其从末端去倒逼，不如从体制机制改革、程序再造的优化及发展去真正解决源头重塑问题。

行政复议机关不当被告是否为最优选择，笔者认为，还取决于替代性方案本身的周延性和严密度，应同步解决好三个问题。一是行政复议决定的法律效力问题。修法应同时明确“起诉效力中止”原则。二是澄清经过复议后起诉的诉讼标的。诉讼标的不等于程序标的。行政复议机关不当被告，但原决定和复议决定均为行政诉讼审理对象，行政诉讼判决要分别针对原决定和复议决定的合法性作出认定。同时人民法院对行政复议机关的事实认定和专业判断应给予适度尊重。三是推进复议人员职业化改革，建立更强有力的监督和正向激励制度。建议吸收司法员额制改革经验，参考法官司法责任制评价体系，综合复议人均年度办案量、纠错率、和解调解率、诉讼败诉率等指标，建立科学的复议人员绩效考评制度以及严格的个人责任追究体系。

结语

中国特色行政复议制度体系的健全完善是一个系统工程。行政复议法自身的修改与完善是基础；修法完成后，行政复议法实施条例的及时更新，复议改革系列文件的持续性发布，复议指导案例和批复制度的确立与定型，都是确保行政复议良性发展必不可少的制度保障。主渠道目标导向，决定了必须处理好行政复议在纠纷解决体系中的定位问题。行政复议制度更新应当与行政诉讼法修改同频共振。此外，以行政复议的率先发展带动整个行政司法体系的整合优化，凸显法治政府建设的行政司法维度，重构以行政复议为支撑的行政机关化解争议预防调处化解体系，切实发挥行政机关集成式、全周期实质性化解争议的特有优势，探索“一级政府一个窗口对外”的“最多访一地”模式，将构成行政复议通过主渠道目标辐射力促进法治政府建设的理想选择。