区域统筹中利益共享机制创新研究
——以东莞功能区区域统筹为例

杨泱泱 刘 川

(东莞理工学院经济与管理学院，广东 东莞 523808)

1 东莞市功能区统筹中建立利益共享机制的现状分析

1.1 探索建立利益共享管理体制

成立了功能区统筹发展领导小组。一是建立功能区工作协调制度。领导小组用于审议决定功能区统筹发展中的重大发展事项。二是建立功能区干部挂任职交流机制。制定相关办理办法，加强对挂任职干部的管理和考核。

1.2 建设投融资平台利益共享

松山湖功能区挂牌成立了松山湖金融产业集团，该集团有国资企业松山湖控股集团主导，通过引入东莞金控集团的投融资优势，对功能区投融资平台松山湖金融产业集团进行重组，分别成立合资公司，推动功能区基础设施和重点项目建设。

1.3 积极探索基础设施建设利益共享

实现道路等基础设施互联互通是区域统筹发展的基础条件，为此功能区积极探索基础设施建设利益共享模式。滨海功能区积极推进功能区公共基础设施建设，功能区统筹以来，组织召开了两次功能区联席会议，确定了功能区首批十大基础设施建设项目。

1.4 积极探索招商利益共享

为切实增强松山湖功能区的品牌影响力，基本实现功能区招商引资工作的一体化，制定形成相关制度，保证招引项目质量与统筹布局，实现招商质量不断提升。同时，加快招商资源信息共享平台建设，建立水乡新城功能区招商资源库。不断提升了水乡片区的经济实力，也进一步扩大了水乡新城的品牌影响力。

2 东莞市功能区域统筹发展中存在的问题

东莞市目前已经建立功能区，并出台了相关政策推动功能区发展。水乡片区现已取得一定成就。但由于过去的发展模式与当今社会经济发展的需求有冲突，导致东莞市功能区的统筹发展仍存在许多问题。

2.1 利益共享的理念羁绊

改革开放以后，东莞实行的市直管32个镇街的行政管理体制，由于各个镇街都是相对独立的利益主体、利益共享的理念缺乏成为制约功能区统筹发展的一大因素。

由各园镇的负责人组成的功能区统筹发展领导小组难以承担统筹发展的管理和决策角色。在对重大事项进行决策时，各小组成员可能由于立足点不同和代表利益不同，难以从整体以及长远利益上得到协同并做出合理决策。

2.2 利益分配功能发挥欠佳

利益分配机制有利于平衡各镇街的关系，好的利益分配机制是功能区统筹持续发展的动力。目前，功能区统筹发展没有建立有效地分配规则和制度，没有稳定的利益分配方式和渠道，各参与方未能从分配中看到合作的预期收益。未建立功能区与镇街共建科技功能区的利益分配机制，也未建立功能区与镇街已建成项目(企业)转移的利益分配机制。

2.3 利益补偿机制和帮扶机制尚未建立

合理的利益补偿机制可以有效缓解利益的矛盾与冲突，是功能区统筹发展中实现利益整合的重要手段。目前，未建立对利益受损地区的利益补偿机制和对落后地区和社会弱势群体的利益帮扶机制，利益补偿机制的不完善既影响了统筹参与方的积极性，也会对统筹发展的公平性造成影响。

3 功能区统筹发展中建立利益共享机制应遵循的原则

功能区统筹发展会涉及多个不同利益主体，在设计利益共享机制的过程中应遵循的一系列原则，以确保功能区统筹发展的顺利进行。

3.1 发展优先原则

功能区统筹的目的是为了实现区域的协调发展、平衡发展和高质量发展，在统筹过程中要遵循发函优先的原则，大力发展功能区经济，解决统筹建设中遇到的基础性问题，提高功能区的竞争力，关注并解决统筹中发展不平衡的问题，以统筹促发展、以发展促和谐。

3.2 平等公平原则

功能区统筹，不仅仅涉及园区与不同镇直接的协调与统筹，也涉及不同村组、企业和个人的利益。在处理统筹各方利益主体关系时，要遵守平等与公平的原则。既要求功能区的各方，平等协商、平等合作、共同发展，也要求在处理各方关系的时候公平对待，不能厚此薄彼。

3.3 优势互补原则

东莞市各功能区中不同功能区和镇街之间经济与产业发展、土地等稀缺资源等方面各具优势并具有较大差异，在统筹发展中要遵守优势互补原则。明确园区和各个镇的核心资源和核心能力，在合作过程中要注意发挥各方的长处，通过密切合作优势互补，从而达到1+1>2的整体效应。

3.4 风险共担原则

要承认功能区统筹中各园区镇街、各村组各企业等都是相对独立的利益主体，需在平等协商的基础上，按照各方投入的多少、贡献的大小来享受收益，按照收益的比例来共担合作中的风险，这样才能推进统筹事项的顺利进行。

遵循以上原则有助于在功能区统筹发展中明确统筹各方的收益预期，规范统筹收益的分配，进而产生有效激励，减少风险与不确定性，增强统筹各方参与合作的积极性，保障功能区统筹的顺利开展。

4 建立创新功能区统筹发展利益共享机制的政策建议

4.1 加强功能区统筹发展中利益共享理念培育

理念决定行动，是行动的指南。利益共享理念与现实偏差是目前建立利益共享机制的重要障碍。实施功能区统筹发展战略，必须把找到各利益群体之间的利益平衡点，正确处理好不同利益主体的参与重点和利益诉求，统筹促进区域协调发展和平衡发展。

4.2 建全利益共享管理与决策机制

园区统筹发展依赖科学高效的统筹观念和决策，要建立健全利益共享的管理与决策机制。

改革挂片常委在功能区统筹中的双重身份。建议采取“功能区管工委书记+直属分局”模式，成立功能区党工委作为市委直接领导下的党组织机构，挂片常委改任功能区工委书记，作为整个功能区统筹发展的第一负责人组成统筹发展的决策机构。

完善决策公众参与机制。功能区统筹决策既涉及整个区域的发展，也涉及各方的切身利益。需改进决策的公众参与机制，明确公众参与决策的情形以及参与方式和参与程序，实现决策事项科学高效。

成立专家咨询和论证机制。要发挥专家的智库作用，成立功能区统筹专家委员会，对统筹决策的科学性和可行性进行有效论证，确保统筹管理和统筹决策的科学性和有效性，为统筹发展提供智力支撑。

4.3 建立利益共享分配机制

分配机制是利益共享机制的关键环节，只有分配机制合理才能真正实现利益共享。就功能区统筹利益分配的依据而言，要根据各方投入的大小、贡献的高低、风险的大小等来确定分配方式和分配比例。

改革功能区财政与统计制度。一是改革功能区内园镇GDP等数据统计制度，GDP等统计数据1+6合并上报，不再分功能区和镇区单独统计；二是合并1+6财政收入，设立功能区财政分局，在统一收取的基础上重新统一分配。

创立和规范统一的功能区投融资机构，负责功能区的投资与开发。新成立的功能区投融资机构可以与各镇街成立投资公司，负责功能区的公共服务、科技成果转化、产业投资等。各方按出资比例进行收益分成，体现谁出资谁收益的原则，做到产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学规范，以共同投资促统筹发展。

进一步探索和推动土地开发的利益共享。推进园镇共建、镇镇共建科技功能区的利益共享。积极探索合作开发土地的有效模式，通过建立健全土地开发利益共享等激励性措施，实现政府、企业和土地权利人的利益平衡。

积极探索项目流转和区域合作发展利益共享办法。一是积极探索项目流转管理办法，将目前项目流转办法适用范围从市重大项目推广适用到所有招商项目的流转上。二是在区域合作共享上，将功能区统筹中涉及区域合作的项目全部纳入利益共享办法当中，以进一步规范和推动功能区统筹发展。

4.4 完善利益共享补偿机制和帮扶机制

功能区统筹中的利益补偿机制主要是通过建立规范的财政转移支付制度来实现不同区域和不同人群利益转移和损益补偿。利益共享补偿机制在国内已有很多好的经验可以借鉴。一是转移支付机制。建议设立财政直属分局，将市税收返还给功能区和镇部分，以及专项转移支付部分，直接下拨功能区直属分局，做二次返还(转移)。二是功能区互助机制。发达地区带动次发达地区实现区域公共发展。功能区可与各镇大力发展“飞地经济”，利用“一区多园”模式推动功能区统筹发展。可以在功能区范围内试点“碳交易”等新型交易互助合作机制。三是功能区扶持机制。功能区扶持机制最主要通过财政手段，建议与各镇协商设立功能区统筹发展基金，将公共服务均等化和保障民生置于中心和重点。四是生态补偿机制。主要是重点开发地区对生态保护地区进行补偿，实现整个区域的统筹协调发展。

4.5 创新利益约束机制和功能区联动考核机制

一个有效机制的形成和实施，约束和考核机制是不可缺少的环节和重要内容。功能区需要建立和完善全面落实科学发展观、符合功能区发展要求的分类评价、分类考核体系等，还应当建立一套相应的约束机制。考核和约束既要与领导班子和个人的发展有关，还要与各区域资源和利益的再分配挂钩。

建立功能区统筹发展的利益约束机制。由于各方利益诉求不同，在功能区统筹中往往会产生利益的冲突和分歧，需要通过利益约束机制进行规范。一是通过制定相关法规和政策，规范和平衡各方的利益关系；二是要通过制定相关的制度，明确各方权利和责任；三是要通过合作各方的合作协议，明确合作各方的投入方式、投入大小、利益分配等。

建立功能区联动考核机制。现行的对镇街和官员政绩考核制度过分强调单一的经济增长，导致功能区统筹发展进程受阻。要创新功能区联动考核机制，必须革新现行的政绩考核与官员晋升机制，建立功能区联动考核机制，完善评价指标体系，在现有对各镇街的单独考核的基础上，试行联动考核制度，加大在考核中功能区对各镇街的考核权力和考核比重。

4.6 积极探索园镇政策共享机制

以松山湖功能区为例，松山湖作为国家高新区、国家自主创新示范区、广深科技创新走廊核心创新平台，享有一系列其他功能区和镇街不具备的政策优惠，从而在功能区和镇区之间形成政策差距。目前的政策可以简单分为两类：需要财政支持的政策和不需要财政支持的纯政策性政策。对于纯政策性政策规定，积极研究其延伸到镇街的可能性，对有条件、政策允许的情况下，积极将政策延伸到各镇街。对于需要财政支持的政策，根据各具体政策财政支持的条件、方式和力度，研究考虑由市财政、功能区财政和镇财政三级分摊支持的可能性。通过政策共享，进一步推进功能区统筹发展。