安全生产中的人员责任
——《以案说法——安全生产法》（连载四）

文/林鸿潮 赵艺绚

编辑 朱丽晶

2021年9月1日起，《安全生产法》（修正案）开始实施。本刊转载中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任林鸿潮教授主编的《以案说法——安全生产法》一书的部分内容，以案例为依托，深入浅出地解读《安全生产法》的主要内容与执法实践。

2018 年7 月21 日，J 运输公司驾驶员李某，在卸货过程中发生触电事故死亡。经技术调查分析认定，事故直接原因是J 运输公司在绿化喷洒车上自行加装的潜水泵电源线，与车载金属罐体接触部位处绝缘破损，铜丝裸露，导致罐体、PVC 透明钢丝管带电。

事故发生后，J 运输公司总经理张某因未严格履行法律、法规规定的安全生产管理职责，被Y 区安全生产监督管理局处4 500 元的行政罚款。张某不服，提起行政复议，Y 区人民政府维持了Y 区原安全生产监督管理局作出的行政处罚。张某仍不服，遂提起行政诉讼。

一审法院认为：原告作为J 运输公司的主要负责人，对车辆违规改装不掌握，对车辆改变运载介质不掌握，对车辆存在的安全隐患不掌握，对事故的发生具有一定的责任。根据《安全生产法》（2014 年版）第5 条（现法条序号不变）、第21条（现第24 条）、第22 条（现第25 条）所规定的安全生产管理人员的安全生产责任，被告Y 区安全生产监督管理局依据法律规定对原告张某作出罚款4 500 元的处罚，并无不当。张某不服，提起上诉。

二审法院认为：《安全生产法》（2014 年版）第18 条（现第21 条）规定了生产经营单位主要负责人的安全生产责任。张某作为J 运输公司的主要负责人，未能及时督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除事故隐患，对事故的发生具有一定责任，行政处罚并无不当。故判决驳回上诉，维持原判。

虽然两审法院审理结果一致，但细看之下，适用的法律依据却不相同。一审法院是以《安全生产法》规定的安全生产管理人员的安全生产责任作为法律依据，二审法院则是以《安全生产法》规定的生产经营单位主要负责人的安全生产责任作为法律依据。那么，生产经营单位主要负责人与安全生产管理人员的责任应当如何划分，两者的责任之间有何关系？

在《安全生产法》（修正案）中，安全生产中的人员责任由下面4 个层次构成。

基本原则和制度：“三管三必须”和“全员安全生产责任制”

首先，《安全生产法》（修正案）第3 条确立了“三管三必须”原则。该原则除了明确应急管理部门对本行政区域内的安全生产工作承担综合监督管理职责；有关行业、领域的主管部门对本行业、领域的安全生产工作承担行业监督管理职责；党委和政府其他有关部门在各自职责范围内为安全生产工作提供支持保障之外，还有另外两层重要意思。

第一，生产经营单位的主要负责人或主管某项业务的负责人，在其主管范围内承担安全生产职责。例如，生产经营单位中主管财务的负责人，应当保证为安全生产条件所必需的资金投入预留充足预算，主管生产技术的负责人，应当保证不使用易造成重大生产安全事故隐患的落后、淘汰技术。

第二，生产经营单位中主管生产或经营的某一环节的负责人，应在其主管范围内承担安全生产职责。例如，危险化学品公司固体废物处置车间主任，应当对固体废物处置环节进行全程监督管理，并承担相应责任。

其次，《安全生产法》（修正案）第5 条确立了“全员安全生产责任制”。其具体含义是，由生产经营单位根据安全生产法律法规和相关标准要求，在本单位的生产经营活动中，根据企业岗位的性质、特点和具体工作内容，明确所有层级、各类岗位从业人员的安全生产责任。通过加强教育培训、强化管理考核和严格奖惩等方式，建立起安全生产工作“层层负责、人人有责、各负其责”的体系。

按照“全员安全生产责任制”的要求，除了生产经营单位的负责人、决策机构成员、分管负责人等领导层人员、专职安全生产管理人员以外，各工作岗位的一线工作人员都应明确相应的安全生产责任，并保证安全生产责任的落实。

主要负责人：第一责任

《安全生产法》（修正案）第5条在界定生产经营单位主要负责人的安全生产职责时，将“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”修改为“生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责”。

之所以出现这种变化，一是因为生产经营单位主要负责人处于生产经营单位整个生产经营过程的中心和领导地位，在本单位的安全生产条件达成、安全生产制度建设、安全生产资金投入、安全生产设施设备配置等方面具有最高决定权。为了实现权力与责任的对等，所以规定由主要负责人承担本单位安全生产的第一责任。

二是因为实践中出现了大量主要负责人与分管负责人、业务主管、安全生产管理人员等，在事故发生后因怕担责而相互扯皮、串通、隐瞒，或者不报、谎报、隐瞒事故的情况，不仅造成诸多行政争议，还可能导致事故抢救、调查、处理的延宕。例如在本案中，张某就以Y 区原安全生产监督管理局责任认定不准确为由，申请行政复议，提起行政诉讼。为了减少争议，提高事故救援、调查、处理的实效，最大程度保护人民群众的生命和财产安全，《安全生产法》（修正案）明确了生产经营单位的主要负责人是安全生产第一责任人，对本单位安全生产全过程全面负责。

在此之后，另一个重要的问题是，哪些人应当被认定为第5 条所规定的“生产经营单位主要负责人”。一种典型的认识是，单位的法定代表人或个人经营的投资人就是“生产经营单位主要负责人”，但这种认识容易导致对“生产经营单位主要负责人”的界定流于形式化。

从责任主义和比例原则的角度，可以从两个层面界定“生产经营单位主要负责人”：一是生产经营单位的主要负责人必须是生产经营单位开展生产经营活动的最终决策人，享有本单位全部生产经营活动包括安全生产工作的决定权；二是生产经营单位的主要负责人必须实际控制、指挥日常生产经营活动和安全生产工作。

在一般情况下，生产经营单位主要负责人是其法定代表人。但是某些公司制企业，特别是跨国的特大集团公司的法定代表人，往往与其子公司的法定代表人（董事长）同为一人，但他们不负责日常的生产经营活动和安全生产工作。在这种情况下，那些真正全面组织、领导生产经营活动和安全生产工作的人可能是总经理（厂长）或者其他人。还有一些不具备企业法人资格的生产经营单位，不需要也不设法定代表人，这些单位的主要负责人就是其资产所有人或者生产经营负责人。又如，某些公司制企业中，当董事长或总经理长期缺位时，一般由其授权或者委托的副职全面主持生产经营日常活动，此时如果将生产安全事故的法律责任一律由董事长或总经理来承担，既不尽合情理又难以执行，这种情况下应当将生产经营单位的实际控制人认定为主要负责人。

其他负责人：分管责任

《安全生产法》（修正案）第5条规定：“其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。”明确除了生产经营单位主要负责人以外的其他负责人，对职责范围内的安全生产工作负有分管责任。

通常认为，其他负责人应当定位为单位内部具有决策权或业务领导权的中高层成员，并采取严格的职责标准限制其范围。我国目前的执法和司法实践也基本持此立场。例如，在司法实践中，法院将公司的董事、监事、高级管理人员认定为其他责任人。

需要特别说明的是，《安全生产法》（修正案）第25 条新增规定：“生产经营单位可以设置专职安全生产分管负责人，协助本单位主要负责人履行安全生产管理职责。”这里的“安全生产分管负责人”也应属于“其他负责人”的范畴。与一般的业务负责人不同的是，生产安全事故发生后，经查明与事故原因无直接关系的一般业务负责人可以免责，但安全生产分管负责人的职责本来就是单位的安全生产工作，因此往往会与生产经营单位的主要负责人一同被追责。当然，由于安全生产分管负责人的职责是协助主要负责人履行安全生产管理职责，所以在处罚或刑罚的幅度上应当略轻于主要负责人。此外，安全生产分管负责人和主要负责人应当分别承担法定责任，彼此的责任不发生冲抵，也互不构成责任免除或减轻、从轻的要件。

安全生产管理人员：具体责任

生产经营活动的安全进行，除了必要的物质保障和制度保障外，还要从组织上、人员上加以保障。因此，对于从事一些危险性较大的行业的生产经营单位，如矿山、金属冶炼、建筑施工、运输单位和危险物品的生产、经营、储存、装卸单位，或者从业人员超过100 人的生产经营单位，《安全生产法》（修正案）第24 条规定必须配备专门机构或者专职人员从事安全生产管理工作。为了减轻中小型生产经营单位的负担，《安全生产法》（修正案）第24 条还规定从业人员在100 人以下的非高危行业的生产经营单位，可以配备专职或兼职的安全生产管理人员。

安全生产管理人员，顾名思义，就是生产经营单位中具体从事安全生产管理事务的兼职或专职人员，必须具备一定的安全生产专业知识。《安全生产法》（修正案）对安全生产管理机构和人员的工作职责进行了系统规定，体现为以下3 个方面。

第一，具体承担本单位的日常安全生产管理工作。例如，组织或者参与拟订本单位安全生产规章制度、操作规程和生产安全事故应急救援预案、组织或者参与本单位安全生产教育和培训，如实记录安全生产教育和培训情况等。

第二，安全检查和报告义务。《安全生产法》（修正案）第46 条规定：“生产经营单位的安全生产管理人员应当根据本单位的生产经营特点，对安全生产状况进行经常性检查；对检查中发现的安全问题，应当立即处理；不能处理的，应当及时报告本单位有关负责人，有关负责人应当及时处理。检查及处理情况应当如实记录在案。生产经营单位的安全生产管理人员在检查中发现重大事故隐患，依照前款规定向本单位有关负责人报告，有关负责人不及时处理的，安全生产管理人员可以向主管的负有安全生产监督管理职责的部门报告，接到报告的部门应当依法及时处理。”

第三，参与生产经营单位的经营决策并提出意见和建议。《安全生产法》（修正案）第26 条第2 款规定：“生产经营单位作出涉及安全生产的经营决策，应当听取安全生产管理机构以及安全生产管理人员的意见。”根据这一规定，对单位经营决策提出意见和建议既是安全生产管理人员的职责，也是权利。在法律责任方面，第26 条第1 款规定：“生产经营单位的安全生产管理机构以及安全生产管理人员应当恪尽职守，依法履行职责。”既不能不履行职责，对生产经营单位存在的安全生产问题不闻不问，也不能视职责为儿戏，马马虎虎、敷衍了事，更不能明知有重大风险或者隐患，却因追求生产经营单位的短期利益或担心受到打击报复等原因而故意视而不见。

如果安全生产管理人员没有恪尽职守、恰当地履行以上3 个方面的职责，应当根据《安全生产法》（修正案）第96 条的规定承担法律责任。

实践中，在一些中小型非高危行业的企业中，可能存在这样的情况：生产经营单位中，分管安全生产工作的负责人与安全生产管理人员为同一人，此时，如果安全生产管理人员未履行法定职责导致重大隐患或事故，应当如何追究其法律责任？《安全生产法》（修正案）第96 条对这种情况已经有一定的预见，将其他负责人和安全生产管理人员未履行规定的安全生产管理职责的法律责任规定在同一条款中，避免了同一人、同一行为、触犯两个以上的行政处罚条款的“竞合”情况。（本文节选自《以案说法——安全生产法》一书，由应急管理出版社出版，内容略有修改。主编林鸿潮，系中国政法大学应急管理法律与政策研究基地主任、博士生导师、法学博士；本章初稿作者赵艺绚，系中国政法大学宪法学与行政法学专业博士研究生）