“共同生产”如何达成
——基于城市社区公共服务的实证研究

吴 月

（广东外语外贸大学社会与公共管理学院/广东省社会组织研究中心，广州 510006）

一、问题的提出

长久以来，国家与社会关系是我国社区研究的重要理论主线，也是研究者们关注的焦点问题。在早期研究中，该领域强调国家与社会相互对立、此消彼长和零和博弈的关系形态［1］。与之相对应，实践生活中的城市社区也经常在国家治理基础单元的现实角色与社会生活共同体的发展目标之间左右彷徨［2］。伴随着改革开放的深入和社会结构的转型，政治高层从顶层设计上明确了国家治理体系和治理能力现代化的战略目标，与之相对应的是学术话语与宏观政策的变化。在学术话语方面，社会中的国家理念随之兴起，国家与社会可以相互构型转化、相互赋权增能，也可以开展互动与协作［3］。在政策层面，基层社会发展的核心主题从国家力量主导的社区建设转向多元主体参与的社区治理，后者侧重于权力和资源的合理配置，提倡民众在公共服务供给中的参与和贡献，进而实现公共利益的最大化与社会秩序的有效维系［4］。

在上述理论与政策的指引下，一些地方政府率先开展实践，在提供城市社区公共服务的过程中推进如下创新举措：通过财政补贴的方式设立社区公共服务专项基金①近年来，北京、上海、广州、深圳、成都、武汉、南京等地纷纷出台社区公共服务专项基金相关政策，专项基金的使用范围如下：社区民主管理与教育培训、社区设施维护和维修、社区文体公益活动、社区环境治理及社区志愿服务等。社区公共服务专项基金在基层实践中的命名各有不同，主要有“城市社区公共服务和社会管理专项资金”“社区惠民项目基金”“社区为民服务和专项发展基金”“城市社区服务群众专项经费”“自治基金”“民生微实事项目资金”等。（以下统称专项基金），同时，在基层政府与社区两委（社区党委会和社区居委会）的鼓励与帮助下，或由居民组建社区自治组织，或组建多元主体参与的社区议事会，让居民从自身需求出发挖掘社区公共服务的生产内容，交由社区自治组织或社区议事会讨论，并将筛选出来的服务内容打包成项目予以实施［5］。在这里，居民成为被动员的行动主体，他们积极围绕社区公共服务进行提案、参与决策与执行。这种消费者在服务设计、决策、执行和评价中志愿或非志愿的参与行为即为“共同生产”［6］。这一实践的重要特征是在行政体系的主导下，政府为社区注入更多资源，以财政补贴为激励手段扩大居民参与，将其纳入服务供给流程，以期实现需求导向的目标。

有别于政治学领域的公共参与，城市社区公共服务领域的共同生产实践更强调民众的贡献，特别是民众在服务价值创造中的关键性角色［7］。虽然从年度资金投入看，每个社区获得的财政专项补贴额度不大，但微小的资金投入可以产生基层社会治理的“大能量”。在此过程中，国家力量的积极扶持成为社区共同生产的重要保障，通过在服务供给和消费过程中不断挖掘和动员城市社区居民的积极参与，有助于提高服务满意度，培育和积累社会资本，社区居民也获得公共参与和动员的渠道，增强社区归属感［8］。换言之，政府借助财政专项投入为国家治理培育出能力更强的伙伴，这进一步揭示了共同生产在我国社区治理中的现实意义［9］。

西方理论视域下的共同生产理论主要强调构建社会的“自主秩序”，关注社区居民在共同生产中的作用与能动性。因此，对社区信任感较高、对公共服务议题较为重视、具有较强自我效能的居民会更愿意参与共同生产［10］。然而，值得追问的一个更深层次的问题是：社区居民为何参与共同生产？显而易见，社区居民并不会与生俱来地拥有参与共同生产的先决意愿，但国家却能就此发挥引导功能。落实到微观层面，基层政府如何促进城市社区公共服务领域的共同生产？居民参与社区公共服务供给的积极性是如何被激活的？其行动图景是什么？上述问题是在我国语境下推动共同生产理论本土化创新的关键问题，对丰富基层政府引领社区治理的相关研究具有积极意义。为此，本文以C市X区作为考察样本，尝试做出解答。本文的研究资料来源于笔者于2018年9月至2020年1月在C市X区开展的田野调查，包括相关利益主体的访谈记录、政府政策文件、官方网站信息及媒体报道等。

二、城市社区公共服务生产：基于文献与实践的考察

作为一个学术性概念，共同生产的历史并不久远。20世纪70年代，为了构建一个公民与政府共同参与服务的理论框架，埃莉诺·奥斯特罗姆提出，身处不同组织的生产者可共同进入公共服务供给过程，公民作为生产者也能在其中发挥作用。这实际上突破了传统公民参与研究的视野局限②传统上，选举投票和参与竞选等政治性参与被视为公民参与的主要形式，忽视了居民自我服务这一重要参与形式。，即公民可以扮演公共服务消费者与生产者的双重角色［11］。共同生产创造的价值不同于个体偏好选择而生成的个体贡献，而是基于政府与公民的联合行动创造的公共价值［12］。在上述理念的指导下，美国、英国、芬兰、瑞典等西方国家将共同生产理论运用到警察服务、教育服务和社会福利等公共服务改革实践中，政府与公民通过采取共同计划、共同管理和共同创造等行动策略，构建一种新型公共事务协同共治网络，他们在协商中达成一致，建立互信机制，共同生产出社会需要的公共服务［13］。显而易见，在西方国家的治理场域下，共同生产强调政府与公民应平等地参与服务供给，这打破了两者之间单一的管理与被管理关系，让公民得以影响、塑造和实施公共服务与公共政策，从而彰显了他们的公民权利［14］。

具体到中国，20世纪90年代，随着单位制社会走向消解，社会发展和社区建设成为中国基层治理极为重要的实践议题［15］。社会转型视域下的城市社区公共服务如何供给？选择何种生产模式？这些问题成为基层社会治理的难点和关键。随着各地实践探索的不断开展，后单位制时期的城市社区公共服务供给也经历了从政府包办到提倡市场化①1993年，民政部发布《关于加快发展社区服务业的意见》，将市场化作为我国社区公共服务生产和发展的重要方向，企业等市场主体开始成为城市社区公共服务的关键生产者，例如物业管理公司进驻城市小区。运作，再到政府主导下社会组织共同参与的模式变迁［16］。特别是2000年以后，国家力图塑造一个“理想社会”［17］，大量社会组织涌现并参与到城市社区公共服务供给中来。政府与学术界认为，社会组织能够扎根基层，拓展服务边界，对社区居民的多样化需求进行及时且具针对性的回应，社会生产模式由此发展起来［18］。然而，传统基层治理存在层层加码以及技术主义运行的特征，社会生产模式难以对城市基层社会复杂、分化的需求结构做出准确反应，甚至会以行政化方式提供标准化公共产品［19］。究其原因，我国社区公共服务资金投放的早期制度设计遵循政府管控思路，这实质上取消了社区自治的物质基础［20］，参与服务供给的社会组织在资源汲取结构上具有显著的单一性特征。由于高度依赖体制内资源支持，大多数社会组织无法独立提供各类城市社区公共服务，存在行政控制和行政借道的风险，这导致城市社区公共服务供给体系具有显著的“眼睛向上”特征，在真实的服务供给场景中，社会组织提供的服务往往“悬浮”于社区实际需要之上［21］。

不仅如此，各级政府提升居民社区认同感与社区治理水平的努力也面临困境。虽然近年来社区居民自组织——社区兴趣小组纷纷涌现，但多数兴趣小组提供的是“自娱自乐”型俱乐部产品［22］，很难转型升级成为面向社群的公益性组织，推动居民从兴趣活动为主的浅层次参与向居民自治为核心的深度参与也就无从谈起。社区居民除参与率及参与效能较低之外，还存在参与层级低、参与结构失衡、缺少互动交流与共同决策等问题［23］。进言之，国家在制度空间的能量释放，并未引发城市社区独立发展“质”的飞跃。因此，如何强化社区公共服务主体的社会属性，如何推动社区居民高水平嵌入社区公共服务供给体系中，进而实现“民生的实质在于民主”［24］这一重要命题，就成为基层社会治理创新的重要改革方向。

为解决上述问题，更好地构建社会治理共同体，实现国家和社会的共同在场，形成各方主体的合力，增进公民参与的持久性并使其因参与而受益［25］，党的十九届四中全会提出“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道，把更多资源下沉到基层，更好提供精准化、精细化服务”。在政治高层的倡导下，地方政府开始探索社区公共服务领域的供给侧改革，通过设立专项基金①有别于社会生产模式中的政府财政拨款，这里的专项基金不包含如下内容：社区专职工作者人员经费、办公经费、网格化与信息化专项经费以及“费随事转”的经费。这里的“费”是指社区居委会协助有关部门开展工作所需的工作经费，这些经费的标准和用途基本由基层政府制定，使用过程中缺少社区居民参与。实现财的“扎根化”［26］，让居民从自身需要出发挖掘社区公共服务的生产内容，其目标是让居民发挥积极“生产者”的作用，以“需求导向”优化社区公共服务的供给方式、供给结构和供给效能。这与埃莉诺·奥斯特罗姆提出的共同生产实践不谋而合，两者都特别强调政府与公民的联合行动与合作关系。

诚然，共同生产实践行为已经为研究者们所关注，既有文献围绕乡村智慧医疗、社会治安、共享单车、垃圾分类、居家养老等领域的共同生产实践，就其理论背景、实践可能及运行机制展开分析②近年来关于共同生产实践的代表性文献包括：袁千里、张云翔：《基于信息技术的共同生产：作用、影响因素和挑战》，《公共行政评论》2022年第1期；岳晟达、冉冰：《制度化共同生产：党员下沉政策可持续性路径分析——基于突发公共卫生事件背景下的社会合作》，《领导科学论坛》2022年第1期；吴结兵、钱倩、严慧等：《共同生产行为与公共服务感知绩效：对环境治理的一个跨层次分析》，《浙江大学学报（人文社会科学版）》2022年第1期；侯志阳：《脱域共同生产：村民参与乡村智慧医疗卫生服务治理的个案研究》，《中国行政管理》2021年第3期；魏娜、陈俊杰、王焕：《共同生产视域下的社会治理共同体建构——以A市X区社会治安共同生产为例》，《教学与研究》2021年第11期；张云翔、容志：《我国社区服务共同生产的形成机制研究——以上海市R社区微更新为例》，《上海行政学院学报》2021年第3期；涂譞：《城市社区网格化治理的共同生产——以S市W区为例》，《中国第三部门研究》2020年第2期。。更重要的是，以专项基金推动的共同生产实践有其特殊之处。其一，专项基金的设立目的是保障与改善社区民生，同时也要推动形成社会治理共同体，完善共建共治共享的社会治理格局，因此具有服务和治理的双重意涵。其二，共同生产实践的行动链条有向下延伸的特殊性，在专项基金的支持下，社区公共服务的消费者——居民成为行动链条上的关键节点和核心要素，是社区公共服务执行方案的制定者和实施者。其三，不再聚焦科层组织内部，共同生产实践将居民自治、政府治理、社会协同联结起来，便于我们理解真实场域中三者的互动逻辑关系，进而探讨公共服务供给中社会活力的作用，关注城市基层社会治理的“最后一公里”，推动解决相关领域的实际问题。以专项基金推动的共同生产实践具有独特性，这也决定了它的重要性，但同时我们也难以在既有文献中获得关于该现象的充分解释。

具言之，我们对这一共同生产实践的具体过程和生成逻辑仍不清晰，特别是如何推动社区居民在公共服务供给中采取积极行动？这些问题有待解决。更为复杂的是，有别于西方国家，在“国家创制社会”［27］的现实情境下，由我国“强政府”主导共同生产行动建构有着不言自明的现实合理性。因此，对共同生产实践的理解需要嵌入我国社会发展的具体语境：中国的社会运行逻辑缺少“自发秩序”，即使国家放手，带来的也未必是社会的正向自主生长，甚至可能导致社会的失序失控［28］。特别地，随着我国进入后单位制时期，社区成为由行政力量人为划分而拼凑起来的社会马赛克，日益表现出“碎片化”的特征，社区居民则成为“互不相干的邻里”，他们之间既缺乏共同利益纽带也缺乏情感文化认同［29］，难以凝聚形成共同生产的参与意愿，在缺少外力强势推动时，社区居民形成“生活共同体”的可能性较低。而要开启共同生产实践之窗，必须将国家视作共同生产的核心变量。那么，作为共同生产的第一推动力，国家“在场”将如何介入这一过程并发挥何种作用？本文围绕上述问题探究，在中国社会建设和社会治理创新的转型背景下，以共同生产的方式促进社会自组织并实现集体行动的可能性。

三、案例分析：C市X区共同生产实践的行动图景

C市是位处我国西南部的一个超大城市，作为C市的功能核心区，X区在全国率先开展社区公共服务专项经费政策的试点工作，并形成一定示范效应。以专项基金为杠杆撬动居民参与，X区已经探索出一套成熟的社区公共服务共同生产模式。为清晰展现该实践的面貌，本文从行动动力、行动过程、行动结果三个方面展开分析。

（一）行动动力：行政主导与居民响应

从自上而下的角度看，共同生产实践离不开国家宏观政策的倡导以及地方政府的有意扶持，它是政策催生的产物。一方面是中央高层的鼓励与倡导。2017年6月，中共中央、国务院联合出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，强调了社区统筹资源的自主权以及居民参与资源配置和资金使用的重要性①《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确指出：“优化社区资源配置，探索建立基层政府面向城乡社区的治理资源统筹机制，推动人财物和责权利对称下沉到城乡社区，增强城乡社区统筹使用人财物等资源的自主权。探索基层政府组织社区居民在社区资源配置公共政策决策和执行过程中，有序参与听证、开展民主评议的机制。同时，创新城乡社区治理资金使用机制，有序引导居民群众参与确定资金使用方向和服务项目，全过程监督服务项目实施和资金使用。”。在文件精神指引下，各地市先后设立社区公共服务专项基金，并在政策层面上予以明确。截至2021年6月，全国99.8%的社区工作经费纳入财政预算，落实专项基金的社区达97.1%［30］。另一方面是地方政府的积极呼应。2015年，X区就开始在部分街道推进专项基金的试点工作，通过改变社区公共服务的需求产生方向，“把居民想干、能干、应该干的事情放权给居民自己来干，从替民做主转为由民做主”（访谈编号20181109）。在不断探索实践的基础上，X区优化了公共服务供给结构，成为社区治理和服务体系创新的引领者，这也促成了“专项基金”的制度定型。X区发布的《社区公共服务专项基金使用流程》明确规定：专项基金是社区居民自治经费，专门用于社区治理和服务，其指导理念是还权、赋能、归位。作为社会要素的社区居民，由社区公共服务专项基金这一经济要素联结起来，促进了碎片化的居民个体在社区层面的聚集和重组。

从自下而上的角度看，在政策驱使作为原动力之外，社区居民参与意愿与参与能力的提升成为内部驱动力。一方面，参与意愿的高低取决于专项基金资助下服务项目的利益相关程度。只有参与者意识到他们的利益所在，其积极性才会有所提高［31］。换言之，公共服务的需求与服务项目的供给应实现精准匹配。与其他超大城市相似，X区位于C市市中心，有大片老旧小区，居住环境脏乱差，干群矛盾比较突出。社区居民既没有现代的公共理念，又缺乏理性的行动参与。以L社区为例，社区居民W就提到：

小区以前的环境真的好差，到处是垃圾，没有人管的，还有就是人的素质也一般，喜欢乱扔乱摆，一到下雨天，污水横流，找物业和社区投诉也没人管。（访谈编号20181109）

面对上述治理难题，专项基金的注入成为推动变革的重要资源，也激发了社区居民对于社区公共事务的关注。L社区工作人员M认为：

靠什么东西把老百姓从家里吸引过来？一定要找好一个突破口，上级把专项经费拨下来后，我们找了几个点，有环境保护、健康生活、绿色生态这些，居民都很关心。作为基层社区工作者，要学会倾听居民诉求并能够予以有效回应，这也是后续工作的基础。（访谈编号20181109）

2016年，在L社区居委会的引领下，辖区内居民自发成立了“绿色家园·社区互助会”。在专项基金的支持下，互助会在L社区开展环保宣传、社区生活垃圾源头减量等活动，其产生的示范效应让越来越多的居民参与到环境保护、垃圾分类回收活动中，并形成了“爱心旧物回收”“家庭微小菜园”等品牌项目。为了更好地发挥辐射效应，互助会还不断充实和加强以居民为主体的骨干队伍，并在居委会的支持下成立了“绿色家园”议事会，配合社区开展小区自治管理工作。可以说，L社区敏锐地捕捉到居民在社区环境美化、社区服务增进方面的需求，从而顺利唤醒居民进入社区公共场域的热情。更值得关注的是，专项基金的注入赋予了社区居民汲取经济资源、参与社区治理的实质性能力。

另一方面，在提升社区居民参与公共事务意愿之外，还需要他们具备协商议事的能力，这是社区居民开展共同生产实践的必要条件。为了实现上述目标，X区尝试在部分社区开展了“赋能培力”计划，通过聘请第三方培训机构，以课程学习方式强化社区议事代表参与民主协商的能力与技巧，培训课程包括向议事代表宣讲会议规程及实施技巧，讲授公共服务事项的基本要领、决策程序与推进方法。为提升议事代表参与民主决策的水平，X区部分街道还邀请培训机构进行了实地回访与指导。为扩大受众面，让议事代表之外的社区居民也能习得协商议事技术，X区还组织编制了《社区协商运行流程指导手册》，由各社区组织议事代表带领辖内居民学习，实现了协商规则的普及。通过专业化培训，社区居民特别是议事代表能够围绕公共服务事项展开规范化讨论，熟悉会议规范、组织决策等行政过程，也知道如何投放公共资源解决社区治理难题，社区居民的议事协商水平由此实现了质的变化。

（二）行动过程：协同联动、宣传动员与规则约束机制的构建

第一，打造协同联动机制。围绕专项基金的使用，在市级政府指导下，X区成立了专项基金工作推进小组，由区领导兼任正副组长，民政局、社会工作委员会（社工委）、财政局和审计局等机构负责人担任成员。在工作推进小组的领导下，X区搭建了一个涵盖多层级、多部门的协同联动网络（见图1）。在政府层面，X区民政局是牵头单位，居中主持总体的规划和协调；区社工委、社保局、财政局、审计局等部门从自身职责出发，为专项基金的使用和社区公共服务项目的推进提供各种配套支持；X区下属街道社会建设科充当上传下达的中间节点。在社区层面，社区两委负责居民的发动和组织工作；社区两委联席会议负责服务项目的审议工作；社区居民议事会作为协商平台，承担项目决议、议事培训等事宜；居民、议事代表、社区社会组织、社区工作站等则作为申报和协商主体发挥作用。上述协同联动机制的构建，促成了“条”的上下互通与“块”的左右互联，既减少了部门阻隔，以业务协同促成了机构协调、条块融合、运行有序的社区公共服务供给架构，又明确了专项基金使用过程中的责任主体，继而为共同生产搭建完备的制度平台，提供清晰的操作思路。更为重要的是，将居民、议事代表和社区社会组织吸纳进协同联动体系，为实现社区公共服务的供需精准对接提供了必要条件。

图1 X区“专项基金”的协同联动网络

第二，构建宣传动员机制。居民对公共事务的积极参与离不开社区的宣传动员，一直以来，X区基层宣传工作以召开会议、集中培训为主，强调项目申报期的组织动员、项目决议期的积极参与以及项目执行期的督导检查，但会议和培训的形式略显单调且受众面较窄。为此，X区积极开展宣传动员的专项行动①专项基金中有固定比例的经费投放到宣传动员与组织工作中。专项基金分为运行资金和项目资金两部分，运行资金控制在社区当年基金总额的10%以内，用于工作宣传、召开社区议事会、小区议事会、社区居民需求调查、制作专项基金档案等。，审时度势地开辟了新媒体这一宣传阵地，提高了居民对专项基金政策的知晓度。一方面，开展专项基金的立体化宣传，扩大社会影响力。在微信端，由X区民政局运营的公众号“X区社区营造”于2017年上线，将专项基金的适用范畴、申请流程、注意事项、典型经验与互动回访等功能融为一体；在微博端，X区民政局官方微博积极宣传社区居民参与公共服务供给的积极形象，并发布了多期跟踪报道；在新闻客户端，X区民政局在移动新媒体聚合平台“人民号”上开通专栏，定期发布专项基金使用的最新动态；部分街道还开设了短视频账号，丰富线上推广渠道。另一方面，以典型案例评选推动形成专项基金使用的示范效应。X区每两年举办一次“十佳案例”评选工作，通过征集评审修正，将具有推广性、经验性的成果案例集结出版，X区也因此在全市甚至全省范围内树立了以专项基金推动社区自治的品牌形象，提升了本地的知名度和综合竞争力。

第三，明确规则约束机制。组织为集体行动实践提供了持久的条件与力量，在加入组织后，成员需要遵守组织规则，而这形塑了组织成员与行动集体的关系［32］。这也意味着，如果将社区作为一个封闭的组织系统，其内部的相关主体都可视作组织的基本单位，一旦社区建立共识性规则，就会对社区主体形成约束［33］。从规则文本上看，X区制定了《社区公共服务和社会管理专项基金使用流程》，文件要求专项基金的使用必须采取“九步工作法”②九步工作法一般包括宣传动员、收集意见、梳理讨论、两委商议、听证、决议、组织实施、监督、验收评议九个步骤。，并规定社区民众的知晓率、参与率、投票率，以便切实挖掘居民需求，保证居民参与的有效性与持续性。在上述规则的约束与指导下，社区居民进行有共识性的合作行动。

一是构建形成共同生产的参与平台。为使社区居民的公共服务需求能够集中呈现和统一表达，在X区要求和相关文件的指引下，各社区建立自组织平台——社区居民议事会。议事会成员以社区居民代表为主，囊括社区两委代表、物业代表、业委会代表、社区社会组织代表等主体。居民议事代表通常以一户一票的“公推直选”方式产生，但在具体实践中，囿于组织成本与效率要求，遵循规范流程的不多。

二是拓宽社区居民共同生产的参与渠道。在线上参与方面，2017年起，X区居民可通过微博、微信和政府网站等在线方式表达服务需求、报名参加社区活动。在线下参与方面，X区居民可利用公告栏和意见箱向社区两委提出服务需求清单。以D社区为例：

专项基金就是运用项目化的方式，给居民行动舞台，让居民自己唱戏，唤醒他们的自治意识，所以要求必须以居民为主体提交项目需求，居委会提交的议题不能超过审议项目总数的20%，这在一定程度上保证了居民意见的充分表达。（访谈编号20191210）

三是规范流程，为共同生产提供制度保障。X区专项基金的制度架构明确了居民参与社区公共服务项目的操作流程。以社区环境微改造项目为例，社区居民可依照模板填报项目申请书，说明具体内容、实施时间、经费预算和预期效果，并提交议事会审议。在评议项目阶段，社区议事代表依据议事规则，通过合议方式开展民主表决，评选出拟资助项目。在项目执行阶段，社区两委负责引导居民监督和评估服务质量，通过组织社区居民定期参与满意度测试，评选年度优秀项目。简言之，通过社区规则确立与组织观念塑造，社区居民参与共同生产实践的规范性与持续性得到了保障。

（三）行动结果：社区公共服务优化与社会参与扩大

一方面，共同生产实践增加了服务的有效供给，满足了部分居民的现实需求。特别是缺乏维修基金和物业服务的老旧社区，专项基金对于他们来说无异于“雪中送炭”，有相当比例的经费用于老旧小区的环境改善或设施维护，受到社区居民的热烈欢迎。民政部门工作人员介绍：

2018年，X区专项基金用于社区基础设施维护（维修）比重最大，达到3/4，包括小区屋面及污水管网改造、大门改造、小区围墙整修、公共厕所修建等项目。（访谈编号20191210）

更重要的是，专项基金促进了政府对居民诉求的积极应答，增加了科层体系的回应力和透明度，让居民切身感受到“服务型政府”的实际效果，强化了公共服务的满意度和政权的社会合法性。

另一方面，共同生产实践推动了居民参与和基层民主发展。从个体层面而言，专项基金的政策设计保障了社区居民对公共服务项目运作的知情权、提议权、审议权和监督权，扩大了居民参与的广度和深度。从组织层面而言，共同生产实践也助力了社区自组织的成长。在专项基金设立前，X区已有与“社区议事会”类似的基层民主协商组织，但这些组织多数处于形式化运作或权力空悬状态。专项基金的投入，赋予这些组织调配社区经济资源更加实质化的权力，它们借此获得了新的议题，也能更好地扎根于社区发展。X区民政局的工作人员就表示：

原来的议事会实际运作比较虚，虽然有名头、有机构、有牌子，但没事做，也不清楚要议什么事，现在有经费，能够把组织做到实处，让挂了牌子可以切实地开展活动。（访谈编号20191211）

此外，专项基金的使用涉及基层政府、社区两委、社区自组织、居民等多主体的协同合作，推动了社会治理共同体的产生。

四、微小亦能成其大：共同生产实践的推进之道

共同生产实践的出发点是以民为本，将原子化个人的需求偏好转化为社会公共需求。客观而言，社区公共服务的供给侧改革并非坦途，改革中的制度繁复性导致额外协调、培训成本增加，专项基金报销难度大，执行效率不高，专项基金的普惠性与公正性也存在一定缺陷，对基层社区的自组织水平产生了负面影响。但不可否认的是，在本案例中，X区社区居民参与行为的透明度、回应力、合作精神均得到提升，为我们提供了社会治理共同体构建的可能性：在国家创制与自我驱使的驱动下，以机制保证实现常规生产者和消费生产者、国家和社会的“共同在场”，通过形成各方主体的合力，增进社区居民参与的持久性并使其因参与而受益。简言之，C市X区的共同生产实践之所以成功，达成以“微小”资金投入获得社区参与“大回报”的目标，有如下四个关键点。

（一）基层政府强力助推，搭建支持性的公共议事空间

在C市X区的案例中，基层政府投放专项基金成为社区居民参与共同生产实践的诱发机制，在整合社区公共服务供给行动场景和资源载体的基础上，助推居民形成社区共同生产所必需的各项能动要素。在此过程中，社区居民议事会等治理载体被充分运用起来，为共同生产实践孕育了动能。而基层政府和社区两委在公共议事空间搭建中的作用尤其关键，它们通过有效引导激发社会活力，而非严格控制和过度干预。一方面，以制定公平、合理的议事规则为优先考量，为议事会提供人财物、行动场地以及技术方法的支持；另一方面，避免过多干预参与者、议事主题与议事程序，否则“民主议事”将可能异化为“官主议事”，即由政府主导谁来议、议什么、怎么议，且“议事民主”也可能大概率异化为“议事官主”，即你议你的、我决我的。

（二）对社区居民意见和利益进行有效整合

切实保证以居民为主体，明确其服务需求。一要明确赋予并落实居民与社区自组织申报公共服务项目的权利，这既可以将对等的权责下放给居民与自组织，又能促进居民间的横向合作和社区社会资本的形成。二要让居民熟悉社区公共服务清单与服务边界。近两年，X区部分街道开始建立项目库，梳理那些社区居民关注度高、社会影响较大、有代表性的项目，建立专项基金项目库。

建立两级议事平台。在居民生活小区，以居民小组或业委会为依托，开展居民的意见征集和讨论工作，把共同需求转化为具体项目。居民生活小区的利益共同体规模小，成员关系平等，他们拥有共同的集体财产、共享的文化传统和情感皈依，在达成共识、开展自治方面拥有更大优势，共同体做出的决策更容易得到执行，民主议事的含金量也更高。在社区一级，居民议事会负责审议表决各小区的申报项目，着重关注项目的公正性和受益面，这有助于克服社区异质性带来的利益整合难题，实现社区内部不同群体意见的有机整合。

（三）对社区居民充分赋权，提升社区居民对参与结果的把控度

对群众的赋权是必要条件，只有他们认为自己有话语权，才会积极参与到议事过程中来，如果只是发表意见，说了也没有效果，他们很快就会退出，或是很敷衍地参加。（访谈编号20191210）

此处的“话语权”既是权利也是权力，作为权利的话语是居民参与的前提，作为权力的话语则是居民参与的效果［34］。要实现充分赋权，防止出现“人民形式上有权、实际上无权”［35］，则在专项基金下沉社区的同时，也必须将相应的权力同时下移到社区内部，切实下放社区公共服务项目的实际控制权，包括提议权、决策权、执行权与监督权等。项目控制权的移交可分两步走，即先从基层政府向社区两委转移，再向议事代表甚至普通居民转移，且后者最为关键。唯有迈出这一步，才能真正体现社区公共服务生产的“共同”属性。

（四）积极探索城市社区经费保障体系的多元筹资渠道

专项基金的投入保证了社区公共服务供给资源的可持续性，但要从真正意义上实现社区组织关系与治理模式的重塑，社区自筹、社区基金会和社区社会企业等多元化和社会化筹资模式必不可少。X区已有社区开始探索以居民自筹方式实现社区公共服务“资金池”的扩张，也有部分发达地区开始积极推动社区基金会①社区基金会的倡导者寄希望于该组织筹资渠道的多元化、使用的灵活性、运营的透明度来完善社区服务，动员社区参与。的发展，甚至与政府专项拨款的自治基金出现了相互融合的迹象。这既能推动社区筹资方式的变革，又能促进居民参与社区治理的优化。

五、结论与进一步讨论

社区稳，则国家安，社区治理是国家治理整体布局中的基础性环节［36］。习近平多次在公开场合强调社区治理的重要性，近年来，各地也高度重视社区在社会治理中“最后一公里”的地位，把社区公共服务专项基金纳入财政保障成为普遍趋势［37］。就实施愿景而言，专项基金的投放既能满足居民多样化的服务需求，也能为居民参与社区治理提供新的行动空间［38］。正如埃文斯在国家与社会共治理论中提到的，国家赋权于社会并不必然削弱国家权威，建构能动高效的政府和充满活力的社会可以促进双方共赢［39］。这也说明国家和社会边界的模糊性，特别在中国传统儒家思想的影响下，一个“连续统”的社会就此被形塑［40］：越往上，及至中央政府，对一统性、稳定性和连续性的要求越高；越往下，及至基层社区，对多元性、差异性和灵活性的要求越高［41］，后者更需要关注民众需求与双方的互动关系。

本文关注的共同生产实践将公民与政府纳入共同参与服务供给的行动中来，社区居民以积极、自愿的参与行为建立与政府或其他组织的合作机制，从而使社区集体受益。因此，共同生产实践不再只聚焦于科层组织内部，而是打通了居民自治、政府治理、社会协同之间的关联［42］。由此看来，共同生产不仅是单纯的治理工具或技术，还承载着合作治理的深刻意涵；它与社会治理共同体的制度逻辑高度吻合，在表层体现为公共服务合作供给关系，在里层体现为社会自我调节与居民自治［43］。就这一点而言，共同生产可以成为透视社会治理共同体的绝佳窗口，相较于传统公共行政和新公共管理理论，其解释力度更强。这在一定程度上也开启了以共同生产助推社会治理共同体的新图景，实现了从宏观问题到微观场景的降维。本研究也在一定程度上丰富了共同生产在中国基层社会治理中的内涵与特征，为理解共同生产在本土情境下的生成过程补充了实证依据，检验了共同生产概念在非西方国家的适用性。本文还为理解国家社会关系提供了一个新的研究视角，从服务主导的逻辑剖析政府与社会如何形成共同生产机制，以及在此过程中产生的成果和潜在冲突。

展望未来，社区公共服务领域共同生产实践的推进，必然要与基层民主、社会自治实现更紧密的结合，其关键在于对民众的真实赋权和对多元诉求的有效整合。这一愿景的实现无法在短时间内通过运动式治理方式快速完成，它既需要引导动员社区居民从“被安排”的对象转变为“主动参与”的生产者，还需要社区形成较为成熟的参与网络和参与机制，更需要配套性政策、制度和平台的完善与支持。因此，有效的共同生产实践必须在政府与社会之间达成平衡，在政府部门、社会组织、社区居民等不同参与主体的力量集合中构建组织行动与个人行为有机融合的社区共同体。这是一个漫长而曲折的过程，既离不开行政力量的积极引导，更有赖社区自治的良序发展。