保障性住房后期运营管理分析

乔宇飞

（北京西都地产发展有限公司，北京 100035）

租赁型保障性住房是指租房有困难且符合条件的城市居民可以申请的住房，其包括两种形式：廉租房和公共租赁住房。政府的主要目标是通过租赁提供人们负担得起的住房来促进社会福利。因此，在后续运营管理方面，保障性住房的资产控制与普通住房存在差距。国务院办公厅印发的《国务院办公厅关于保障性安居工程建设和管理的指导意见》（国办发〔2011〕45号）指出，保障性住房小区可以在自我监督、自我服务和代理签约的基础上提供服务。该文件为保障房的使用和运作提供了指导。然而，在实践中还缺乏针对补贴住房后续运营和管理中可能出现的问题的详细操作指南，需要进一步思考和探索。

一、保障性住房的相关概念

政府提供廉价住房或廉价出租房，以满足买不起住房的中低收入家庭的住房需求，不是为了盈利，而是为了解决有需要的家庭的住房问题。廉价住房或廉价出租房是由政府提供的，价格由政府确定，不会在市场上销售，主要受众是特定的住房困难的家庭群体。保障性住房包括廉租房、公共租赁房、棚户区改造房和经济适用房。

（一）廉租房

廉租房由政府经营，旨在为城市低收入家庭提供非常廉价的安全住房，或以非常低廉的价格提供安全的出租房。但是，申请这类住房的标准比较严格，以某市为例，只有符合以下三个条件的人才能申请：首先，该家庭有一个城市居住证；其次，该家庭必须有民政部门出具的证明，证明其为城市居民，有生活工资保障，有证明低收入的文件；最后，该家庭没有住房。

廉租房的资格标准在户籍、收入和住房方面都有限制，而且限制性非常强。因此，廉租房的资格标准比较窄。2014年实行“公廉并轨”以后，廉租房被纳入了公共租赁住房的范围内。

（二）公共租赁住房

公共租赁住房是一项政府管理的计划，旨在以低于市场的价格为住房困难的中低收入家庭提供住房。它针对的是比廉租房更广泛的群体，现在政府已将保护范围扩大到中低收入家庭。2014年的城市住房标准基于以下要求，即本市户籍、本市户籍中的单身人士，以及农民工或单身人士的家庭。此外，如果本市常住户口居民有住房，必须满足户口在本市六区之一或高新区，且人均居住面积不超过10 m2的要求。作为本地居民的单身人士，获得公共租赁住房的资格标准是必须年满25周岁，具有完全民事责任能力，并且不居住在城市或城市郊区。对于外来务工家庭或单身职工，申请条件是在本市有稳定的工作，已缴纳社保，签订一年以上的劳动合同，在市区或郊区没有住房。

政府已经开始解决单身职工和进城务工人员的住房困难问题，实现更多人群的住房保障，这也预示着保障性住房政策体系的逐步完善，表明了政府解决群众住房困难的决心。

（三）棚户区改造房

棚户区改造是政府在拆除城市中的危旧房屋和城中村时，为原来被拆迁的家庭提供有针对性的住房，即保障类型的房屋。棚户区的改建最主要的目标就是给那些没有能力置换房屋的社会低收入群体提供基本的居住空间，将他们从破旧的房屋中“拯救”出来。同时，该市还完善了城市功能，优化了该地区的居住环境。市政府制定了“绝不把棚户区带入福利社会”的目标，正在加大对棚户区的改造力度，并大力建设棚户区住房。

（四）经济适用房

经济适用房是政府指定的优惠住房政策。根据这项政策，住房的建造和定价是为了出售给有一定购买能力的低收入和中低收入家庭。经济适用房还考虑到了商品房和补贴房的特点。截至2013年，由于低收入住房和公共租赁住房的出现，经济适用房正在逐渐消失。

（五）限价商品房

限价和分区的商业住房是为了改善低收入和中等收入家庭的住房。这是一种限制高价住房的方式，不适用于经济适用房。根据以价格为基础制定地价的原则选择政府组织和市场运作的综合形式。价格封顶的住房限制了房屋的销售价格、建筑标准和土地上市销售时的服务范围。政府机构在估算建筑成本和建筑商的合理利润后，确定土地补贴的价格范围，从源头上规范住房价格。总的来说，上述情况表明，保障性住房具有以下三个特点：①公共性，即政府为贫困人口提供的住房；②有针对性，即有资格申请这类住房的公民必须符合政府规定的标准，否则不能申请；③保障性，即补贴住房是一种福利住房，最初旨在保护低收入者的住房需求。

二、保障性住房后期管理

以上介绍了廉租房、公共租赁住房、棚户区改造房、经济适用房和限价商品房的概念。廉租房和公共租赁住房具有实物贷款的性质，即住房的产权归政府所有，居民只有签订租赁协议才有权利使用住房。棚户区住房是指业主原本的房屋被拆除后新建的住房，由于原业主有使用权，所以具有安置房的性质。负担得起或限制价格的商品房是可以出售的住房，政府为这些房屋制定价格，并将该房屋的使用权卖给购买者。由于其所有权最终属于购买者，不涉及政府的事后管理，本条所指的保障性住房的管理应指实物安排性质的公共租赁住房的事后管理，其所有权属于政府，使用权属于租户。

保障房的寿命比较长，必须经过论证、立项、建设、分配、使用、监督等一系列过程。目前，我国对保障房的后期管理措施不是特别完善，没有统一的管理标准，其定义方式在不同地区也有很大差异。例如，2013年7月，某市住房和城乡建设委员会将后期管理定义为公共租赁住房、住宅租赁管理和物业服务工作。

从学术研究的角度来看，适应后管理的范围是不一样的。有研究者认为，事后控制属于一系列的管理问题，如公共租赁住房的分配、入住后的组织和准入的动态管理、物业管理、维护和运营等。综合公共服务概念的分析和控制后的实施可得知其是对人进行的管理，通过对租户的管理提供更好的服务，促进社会和谐，将后者的管理提升到全社会管理体系的范畴，并为建立社会保障体系做出贡献。

三、保障性住房后期运营管理存在的问题

（一）保障房管理法律法规和管理机制不健全

在我国，部分城市还没有颁布保障性房屋的后期管控制度，相关政府单位的职能措施也不够明确。换句话说，还缺乏一定的规划体系，包括谁负责、需要做什么、用什么方法，以及为此目的实施绩效评估。

（二）政府主导后期管理，主体单一，管理压力大

在实践中，租赁辅助住房的后续运营管理往往由行政部门主导，由作为牵头机构的住房保障业管理局负责。这些机构不仅负责政策的执行，还直接参与活动的管理和行政，负责住房管理、商业场所管理和社区服务。由于设置和人员的限制，管控的目标与工作组织都在逐渐扩增，对于社会综合评估、管控水准、其业务能力的评估及参与过程的人物力投入都非常大，由于缺乏市场引入、非政府组织参与和社会力量，这种单一管理实体运作的形式所取得的管理效果不佳。

（1）管理资金集中，运作的成本增加，后续资金跟进困难。保障性房屋的后续运作管理及管控的资金大多数来源于政府部门，而政府部门的这部分资金渠道是源于保障性房屋的租售资金与相关设施的经营收入。但是，因为保障性房屋具备福利的特质，其租金的数额远低于其他同类型房屋的租金数额，所以就降低了这部分的收入。辅助设施的运作主要是针对弱势人群，由于经营人员不算是业主部门，所以没有对于房屋的管理权，不可对其收取管理费用。保障性房屋的后续管理费用主要是涵盖管理部门的人员资金、公共设施资金、房屋的维护资金，以及房屋建设前期的贷款资金回收。收入的资金与需要支付的资金长时间不成正比，这样就会导致许多地方的保障性房屋财政管控压力增加。

（2）管理线马马虎虎，人员素质需要提高。运营后的管理任务包括人事管理、租金收缴、物业管理、地方文化建设和配套设施部署等，是保障性住房内容的一部分。人数多、工作量大，难以进行细致的管控，管控业务标准与商业住宅区的管理服务质量仍有很大不同。管理人员的素质参差不齐，对各种措施的操作不够熟练，这也是管理服务效果不理想的原因。

（三）物业管理服务质量不高，管理范围狭窄

许多保障性房屋社区的物业管理工作是发包给物业单位的，而物业单位通常没有市场化意识，业务服务质量不高，只限于社区安全设置、社区卫生保洁等基本细节。政府承包的物业合同定价低，再加上补贴住房的福利性质，可能导致物业部门无法支付其成本，管理水平可能受到影响。

四、保障性住房后期运营管理问题的应对措施

（一）构建完善的管理体系，健全法律法规

保障性住房的后期运营管理需要制定法律和法规，并制定管理办法，以明确政府、运营机构和租户的权利和责任。政府应主要发挥支持、指导和监督作用，对运营管理机构的资金和使用情况、管理和运营效率、服务质量和效果等进行监督和评估，保证运营服务的质量。在管理和运营活动中，要引入各方力量，建立由政府、非营利组织、志愿者和其他商业部门组成的多元化的社会管理体系。

（二）培育和扶持非营利运营管理机构

（1）非营利的运营与管控单位加入保障性房屋物业管控，能够让政府行政部门的运作“脱胎换骨”，专注于政策制定和监督。非营利组织也可以利用自身的特点，以较低的成本提供更丰富的公用事业管控业务，提升业务的综合水平。在实际的工作中，需要参考各区域早期建立的保障性房屋的投资公司，强化其事后管控与经营能力，构建集综合保障房施工、后期管理和维修于一体的组织，确保保障房运营管理工作做到位，为事后的管控工作提供一定的制度规划，优化对工作人员的能力培养，提升管控部门的综合业务水平。

（2）要丰富服务与管控成本来源的渠道。首先，保障性房屋的建设投入与贷款单位，需要将租金收入、赞助商业设施的经营收入和社区开放空间的经营收入作为收入来源。此外，保障房地块建设中的配套设施建设阶段，可按一定比例纳入后期运营管理资金。其次，可根据资金缺口提供财政补贴，并对保障房小区的配套设施和商业服务的经营提供一定的税收优惠，这种作为承销基金的赠款收入可以大大降低财政压力，保证管理投入的连续性。

（3）要建立科学的运作和管控模式，合理地管控成本。首先，需要参考行业的类别与各区域的建设规模，以及相关的管控经营部门状况，秉承着标准化、规范化的准则，做好每一项工作的划分，降低机构中人才使用的不合理状况，从而优化成本。其次，建议收纳本地区域那些具备工作能力但是还未参加工作，或者失业的人员，组建后期服务团队，这样不但可以降低机构中人员成本的投入，还能够优化这一类人员的收入状况，“以工代租”和“以工代赈”，从而减少支付成本与物业资金。最后，优化社会志愿者的参与方式，给应届大学毕业生提供参与的机会，可以提供一些不需要专业知识的固定工作岗位，这可以增加整体的社会影响，同时降低劳动成本，发挥鼓励社区参与的积极作用，让有意愿、有能力的离退休老党员、老干部参与进来，传达他们的热情，传达他们支持弱势群体的决心，形成良好的社会影响。

（三）强化物业管理

政府在协议中规定了所有的服务，如清洁、保安、房地产公司在受保护的住宅区进行的小型维护和修理工作，所有这些工作的费用都由承包商根据服务标准承担和支付，以确保房地产公司的正常运作。同时，建立系统的房地产公司监测和评估体系，从多个方面对其进行综合评估，利用激励和奖励措施，提高房地产公司的服务水平和质量。

结 语

总之，建设保障性住房是一项重大的民生事业，随着社会的发展，其总量也在不断地增加，因此对其进行管理的难度也在增加，导致保障性住房的发展受到了一定的阻碍。所以，有关部门要积极根据当地发展的情况，建设符合社会发展和适合人们居住的保障性住房，并且制定出相关的法规政策，加强对保障性住房的管理，让真正有需求的人能够使用保障性住房，这不仅能够在一定程度上提高人们的生活水平和生活质量，还进一步促进了我国和谐社会的发展，真正解决我国居民住房难的问题，有效促进我国可持续发展目标的实现。要实现保障性住房的可持续发展，必须不断完善住房保障法制建设和社会保障体系建设，拓展住房保障的制度空间，提高住房服务水平，改善居民生活质量，从根本上保障居民住房的所有权，提高人民的幸福感。可以说，增强幸福感、促进和谐社会建设是非常必要的。