社会参与开放大学治理的路径探析

王 尚 朱 蕾

江苏开放大学，江苏 南京 210000

党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”高等教育是国家治理的重要领域，推进大学治理能力治理体系现代化已成为国家的重要战略目标和任务。逐步完善以党委领导、校长负责、教授治学、民主管理、依法治校、社会参与为基本框架的现代大学制度，是推进我国高等教育治理体系和治理能力现代化的目标之一。社会参与型多元共治模式成为发达国家现代大学治理结构的现实选择，是各国高等教育普及化阶段大学治理模式选择的必然要求，也是我国大学治理结构改革的目标之一。[1]

开放大学是以构建终身教育体系、服务全民终身学习为使命的新型大学，对于贯彻落实终身教育、全民教育理念，构建终身教育体系、推动建设学习型社会等方面有着至关重要的作用，是我国高等教育中至关重要的一环。推进开放大学治理能力治理体系现代化，是我国高等教育由大众化进入普及化发展阶段后实现高质量发展的重要命题。自2010年开放大学试点建设起，各试点开放大学探索转型发展已逾十年，取得了明显的进展。但由于原电大的“管理”体系积重难返，开放大学在探索“治理”体系建设中存在诸多困难。作为“没有围墙”的大学，开放办学一直是开放大学的显著特色。因此，探索社会参与开放大学治理是开放大学治理体系转型发展中至关重要的一环。

一、社会参与开放大学治理的内涵及必要性

社会参与大学治理，首先要厘清“社会”的内涵与主体。从教育学的学科观点出发，教育作为第三部门，“社会”就是指排除政府公共权力领域和大学自身领域以外的一切部分。[2]从这个角度出发，社会参与大学治理的主体主要包括产学研合作者、校友、用人单位、社区、媒体、公众等。在办学形式上，由于开放教育与普通全日制高等教育采取省市县三级体系办学，省级开放大学的社会参与主体还涉及办学体系下的市县开放大学；其次，社会参与开放大学治理的意义与普通全日制高校相比，不仅仅在于实现利益主体合作治理高校公共事务，推动高校治理能力治理体系现代化，也在于“开放”对开放大学的重要意义。开放大学的“开放”指的是全方位的开放，即涵盖办学治校的方方面面。社会参与开放大学治理是落实开放办学理念的重要一环，是不断推动开放大学高质量发展的应有之义，是推动开放大学融入高等教育主流话语体系的具体措施，是实现开放教育高质量发展、服务构建全民终身学习教育体系的必经之路。

二、社会参与开放大学治理的现实困境

社会参与开放大学治理的现实困境主要表现在理念困境、制度困境与行动困境三个方面。开放大学本质上是新型高等学校，其办学治校既符合普通高等学校的规律，又有新型大学独特的运行特征，所以在分析现实困境中要统筹思考。

（一）“理念困境——社会主体参与”的协同性薄弱

理念是行动的先导。高等教育治理能力治理体系现代化的重要标志之一就是多元主体参与学校办学，协调、博弈与平衡各方利益，合作治理高校事务。然而在现实中，政府长期在高校办学治校过程中占据主导地位，现代教育改革后虽然实施“扩大和落实学校办学自主权”的政策，但教育治理依然被普罗大众在习惯上认为是政府和学校的职责，导致社会力量参与教育治理的协同性薄弱，缺乏应有的积极性与主动性。[3]

社会参与开放大学治理的理念困境还在于其身份困境。开放大学在2012年未启用试点建设之前，全国省域开放大学没有独立自主办学权，没有独立的学科、专业与课程，只有“管理”，没有“治理”。这就导致开放大学体系是一个相对较为封闭的体系，社会大众自然不会关注到开放大学的建设发展。2012年，教育部启动开放大学试点建设后，开放大学转型发展。虽然开放大学是教育部认可的“新型高校”，但并未受到省域主管部门的重视，仍将其简单归属于传统意义上的“成人高校”序列，无异于将这一新型大学再次置于边缘地位。[4]这导致了社会主体深受原电大办学历史的影响，对其知晓度、认可度较低；其次，认为开放大学仍然以其学历继续教育为主要办学方式，忽略非学历继续教育的特色亮点。由此可见，社会大众对开放大学身份的狭隘认知导致参与其治理的积极性大打折扣。

（二）“制度困境——社会主体参与”的制度保障缺失

自倡导现代教育改革以来，政策依赖一直是推动教育改革的主要手段，政策导向对于教育改革的影响是深远的，立法的缺失一直是教育改革以来的一大弊端。近年来，政府一直在强调高校的市场化属性，强调发挥社会主体在高校治理中的关键作用，但并未出台过专项立法，没有明确界定过社会主体参与高校治理的对象、方式、范围、权力划分等。没有法治保障，一切社会主体参与高校治理所涉及的方方面面实际上都由政府决定，这使得社会主体参与高校治理活动处于无序状态，也很难真正发挥作用。开放大学作为新型大学，在社会参与治理上没有政策鼓励，专项立法也就无从谈起。

社会参与开放大学治理的制度困境，还在于其特殊的省市县三级办学体系理念与实践的脱节。以省级开放大学为例，省市县三级开放大学共享学科、专业、课程、教师等各类资源，但省级开放大学与市县开放大学之间并非行政管辖关系，仅有松散的业务指导关系；市县开放大学的办学治校绝大多数情况下要符合当地的标准和要求，实际情况各不相同，也并未有相关制度法规明确规定二者间的运作、协调关系。且多数市县开放大学均与地方中职院校、高职院校、高等院校合并运作，办学模式五花八门，且开放教育的业务所占比重较小，并未得到当地政府主管部门的重视。因此，多牌运作情况下，多数市县开放大学的重心大多放在普通中等、高等教育上，很少参与省级开放大学的治理。

（三）“行动困境——社会主体参与”的体制机制阻塞

治理机制是指为达到责权利的合理分配而必须具备的运行程序和运行方式[3]，是社会参与大学治理的顶层设计。但目前来看，社会参与大学治理的机制参差不齐，但总体上还处于缺乏健全的体制规定与操作性较强的程序。即使有些学校设置专门的董事会、理事会等机构，搭建社会参与学校事务的平台，但社会主体真正发挥决策与监督作用的机会却少之又少。近年来，开放大学在探索治理能力治理体系现代化建设上深耕细作，深入探索推进现代大学制度建设、深化校院两级管理、完善民主管理监督体系、优化管理服务体系、构建协同治理体系的实施路径，探索建立学校管理层、教师、学生及社会力量协同共治的新型政校社关系，提升协同共治合力，建设社会力量参与治理的长效机制，建设与政府、用人单位、市县开放大学体系、合作企业机构、所在社区、所在街道、社会公众等社会主体沟通协作的渠道和平台，真正发挥社会主体在开放大学治理上的决策、监督作用，是一个长久命题。

三、社会参与开放大学治理的路径选择

社会参与开放大学治理面临诸多现实困境，阻碍了社会主体在开放大学治理方面的功能发挥，阻碍了开放大学治理能力治理体系现代化的推进。因此，需要采取相应的策略，通过转变观念，提升积极主动性、完善与制定专项法律法规、加强顶层设计，理顺体制机制等方式，促使社会主体参与到开放大学治理中。

（一）转变观念，提升社会参与开放大学治理的积极性与主动性

首先，从政府角度要转变传统的管理理念，勇于将大学推向社会，可以通过调控大学经费预算、重视大学社会贡献评价、推进社会问责等方式来迫使大学加强与社会、产业行业等的联系，改善治理结构；其次，以政府的转变带动社会群体对参与大学治理的观念转变，不断增强主人翁意识，转变为包容、接纳、信任和支持的态度。不同于传统意义上的成人高校，开放大学在学历继续教育、非学历继续教育领域深耕细作，将满足公众多样化、个性化的学习需求为己任，致力于为公众提供更加优质教育资源、更加便捷的教育服务和更加公平的教育机会，是推动构建终身教育体系、建设学习型社会的重要力量；再次，开放大学应积极主动发挥自身效用，提高学校对社会的贡献度。同时应加强宣传力度，提高学校在主流媒体的发声率，提升开放大学社会知名度、认可度与美誉度，推动政府、群众、社会群体对开放大学固有观念的转变。

（二）建立健全专项法律法规，保障社会参与开放大学治理的合法地位

依法治校是促进高等学校事业健康发展的重要方面，社会参与大学治理应该以法治为前提。首先，国家应尽快制定相关法律，确保社会参与大学治理的合法性、权威性与制度化、规范化。[5]地方政府或相关教育主管部门根据国家相关法律出台相关条例，对社会参与大学治理的权利、义务、范围、方式等进行具体的规定，形成完备的法律法规体系；其次，高校也应积极主动落实相关法律法规与政策要求，保障社会主体参与到学校治理的合法权益。一是确保将社会参与高校治理写入章程。章程是一所大学的“根本大法”，统领学校的制度体系建设。所以从高校自身角度出发，要将保障社会主体参与高校治理写进章程，明确社会主体在高校办学治校中的地位；二是根据学校实际情况，以章程为统领，制定学校相关制度与规定。要确保制度配套，并且不断根据最新精神与要求推进制度规定的创新与完善；另外，相关教育主管部门要在政策制定上鼓励市县开放大学参与省级开大治理，与省级开放大学一道探索建立协同治理体系。市县开放大学积极与省级开放大学共同探索开放大学体系办学的创新路径，省市县三级开放大学共同转型发展，打造权责明晰、各施其能、价值共享的事业共同体。

（三）加强顶层设计，理顺社会参与开放大学治理的体制机制

社会参与开放大学治理的体制机制是实现多元共治的关键框架。开放大学应搭建社会主体参与高校治理的平台。笔者通过阅读文献，总结出目前社会参与国内高校治理的几类制度与平台，使社会主体行使决策权、监督权、社会问责权等，开放大学均可借鉴。一是建立理事会制度，通过赋予理事会相关事项决策权、建立理事会章程、合理设置理事成员构成等方式来推动理事会集体规范化运作；二是完善信息公开制度。加强信息公开的规范化，合理确定信息公开范围、公开内容、公开方式等各个方面；统筹加强信息公开平台的建设，积极利用新媒体发布信息；三是建立社会问责机制。公众可通过专业的社会问责机构，对高校进行监督。

深化产教研学合作，理顺大学与企业行业、社区组织合作的协同机制，深化与行业企业、各级社区组织合作，通过了解应用型人才的社会需求、共享优质教育资源等方式来不断对治理结构、知识生产方式进行优化和升级[5]，促进行业企业、社区组织参与到开大治理中。市县开放大学积极参与到省级开放大学治理是提升体系办学合力、提升开大治理能力的关键，这就要求省级开放大学摒弃原有电大系统垂直、层级化的管理方式，坚持带动体系一体化转型发展，牢固树立大学、平台、体系“三位一体”的办学理念，深入推进办学体系一体化建设。

综合上述，推进体制机制一体化，推进人才培养一体化，打通学历教育与非学历教育，构建专科、本科、研究生相互衔接的学历贯通式职教新体系。省级开放大学在建章立制时，积极探索以省级开放大学为中心、市县开放大学为多服务中心的体系。在党的建设、学科专业建设、科学研究、师资建设、文化建设等方面将市县开放大学纳入其中，完善考核激励机制，激发办学活力，秉承“合约式管理、一体化建设”的原则，强化规范约束，整合体系内高校资源，以“多方合作、互利共赢”为宗旨，充分考虑区域经济社会建设的实际需要，联合特色产业企业，发挥自身优势，共享优质教育资源，共建特色学院，为当地建设输送人才。