《海商法》修订下关于船舶油污损害赔偿制度的研究

文 杨成（华东政法大学国际法学院，上海 201620）

一、船舶油污损害赔偿国际法律制度

船舶污染作为一种海上侵权行为，与一般民事侵权不同，用来规范船舶油污损害赔偿的有关国际公约主要从防止污染和污染损害赔偿及污染清除费用两方面进行保护。当今国际立法，主要针对船舶载运的货物油、船舶燃油、船上携带的有毒有害物质。在此仅探讨针对船舶油污损害民事责任和赔偿的立法。

关于船舶油污损害赔偿的国际油污损害民事责任公约（CLC）是确定船舶油污损害民事责任的最重要条约。1967年3月18日，利比里亚油船“Torry Conyon”轮发生油污事故，直接刺激了1969年《国际公海干预油污事件公约》和《国际油污损害民事责任公约》（简称CLC 1969）的产生。CLC 1969年于1975年6月19日生效。中国于1980年1月30日加入该公约，并于1980年4月29日生效。国际海事组织（IMO）在国际会议上通过了1984年公约后，该议定书未能生效。1992年11月27日，IMO通过了1969年《国际油污损害民事责任公约》的1992年议定书（CLC 1992）。该公约主要对船舶赔偿的适用范围、连带责任、赔偿责任的限额及权利的丧失、船舶油污损害赔偿诉讼等进行了规制，该公约于1996年5月30日生效，中国于1999年1月5日缔结该条约，2000年1月5日生效，与此同时CLC 1969失效。2000年10月，国际海事组织法律委员会第82届会议通过了LEG.1（82）和LEG.2（82）号决议，以通过CLC 1992修正案，该修正案于2003年11月1日对中国生效。

CLC对船舶所有人实行的是严格责任制，并在此基础上规定了强制保险制度，该强制保险给船东带来更多的经济压力，但受害者仍然无法就主要的石油污染事故的发生得到完全补偿。[1]为此，原政府间海事协商组织建立了《设立国际油污损害赔偿基金的国际公约》（简称FUND），并于1978年10月16日生效。后面有1976、1984、1992和2000年议定书，其中1984年议定书尚未生效。该公约是CLC 1969的强制性补充，必须在加入后者的前提下增加前者。总之，这两个构成双重机制，以确保油污受害者获得适当赔偿，也实现了油类载运中的船货双方的损失分担[2]。中国是该公约的缔约国，但仅对中国香港地区具有约束力。

此外，国际保赔协会通过并实施了《1992年基金公约》的《2003年补充基金议定书》《2006年小型油轮油污赔偿协议》《2006年油轮油污赔偿协议》，在海运实务中作为CLC和FUND以外可选的的第三层保护屏障。

二、中国对船舶油污损害赔偿的立法现状

中国船舶油污立法还处于逐步完善的进程中，除加入《1982年联合国海洋法公约》、CLC 1992、《燃油污染损害的民事责任公约》（BUNKER C 2001）外，中国未单独设立专门的油污损害赔偿法，相关规则分散在一些法律、法规和司法解释中，且多为原则性的规定，实践上缺乏明确的指引。中国国内有关立法现状如下。

（一）法律

《民法典》首次确立了民事主体在从事民事活动时应当保护环境的绿色理念，在第七编“侵权责任”中也对环境污染责任进行了专章规定。侵权责任编将环境污染和生态破坏共同列为侵权责任的承担对象，明确损害不仅包括权利人的权利受到侵害，也包括生态利益遭受的破坏，并进一步明确了纠纷发生时的举证责任分配、第三人追偿制度以及侵权人的修复责任和赔偿责任，加强对环境污染行为的惩罚力度。

作为民法的特别法，除了第11章涉及海事赔偿责任限制问题，现行《海商法》没有对船舶油污损害相关问题设立专章，其中包括“本章不适用于根据属于中国加入的国际公约关于国际上油污损害赔偿的索赔”的规定。可见，若属于中国加入的公约范畴，则责任主体不适用海商法的规定，而是适用该公约的责任限制损害赔偿责任，对于不在此公约调整下的则应当按照海商法的规定确定赔偿责任限额。对没有涉外因素的油污损害事故，《海商法》在第210条对其进行了规定，并将制定其赔偿限额的权利交由国务院交通主管部门。此外，《海商法》第268条确定了当《海商法》与中国加入的国际公约有不同规定时国际公约优先适用的准则。

《海洋环境保护法》规定污染损害完全是由第三者的故意或者过失造成时，由此产生的责任由第三者承担。与之相对应的是《民法典》第1233条规定的因第三人过错污染环境的赔偿责任。但《海洋环境保护法》及《民法典》均仅在框架上作出了责任分担的原则，缺乏具体情形下进一步的法条依据。

（二）司法解释

2011年7月1日起施行的《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》在第一条确立了该规定的适用对象是对中国领域和管辖的其他海域造成油污损害或形成油污损害威胁，由人民法院审理的船舶油污事故。该司法解释对案件管辖、责任分担、赔偿限额、赔偿范围等作出相对明确的规定，一定程度上缓解了我国实务上缺乏审判依据的问题。

（三）行政法规

《防治船舶污染海洋环境管理条例》是2009年在修订1983年《防治船舶污染海域管理条例》的基础上颁布的。该条例对船舶污染事故损害赔偿的民事责任作了专门规定，规定了船舶所有人在事故发生后应履行的义务及免责情形，但未单独确定损害赔偿主体及赔偿限额等内容。不过，该条例弥补了船舶油污强制保险制度的缺失，明确了船舶油污损害赔偿限额的计算标准，初次建立了与国际接轨的船舶油污损害赔偿机制。

此外，《防治船舶污染海洋环境管理条例》及《海洋倾废管理条例》均涉及船舶污染损害赔偿的问题。总的来说，中国针对船舶油污损害赔偿大体上施行的是双轨模式，但相关规定和详细实行方法缺乏可掌控性，有待进一步细节化。

三、健全船舶污染损害赔偿机制的必要性

在中国，由于海洋运输业和国际贸易活动日益频繁，海洋污染事故频频发生，在实践中，船舶油污损害赔偿缺少统一的法律适用标准，导致了许多案件在法律适用上出现冲突。以2013年3月19日发生在我国东海海域的“达飞佛罗里达”轮与“舟山”轮碰撞事故导致的重大油污损害事故为例，该案再审判决针对以下几点争议作出明确释义：第一，对案涉防污清污费数额以及对船舶碰撞事故中的救助与清污认定标准予以明确，在国内缺乏政府指导价和市场参考价的情形下，参照了另案判决的费率标准；第二，关于责任主体的划分，明确了普罗旺斯公司、达飞公司分别作为“达飞佛罗里达”轮的所有人、光船承租人（经营人），属于《2001年国际燃油污染损害民事责任公约》规定的船舶所有人，而非漏油船舶“舟山”轮不属于BUNKER C 2001中调整的对象，依据《最高人民法院关于审理船舶油污损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第四条关于“船舶互有过失碰撞引起油类泄漏造成油污损害的，受损害人可以请求泄漏油船舶舶所有人承担全部赔偿责任”的规定推断出的“谁漏油，谁赔偿”的结论也曲解了司法解释的初衷，即有过错者应当按照过错比例承担相应责任；第三，对海事机构应急处置费用及其限制性海事赔偿请求予以明确，在所设立的海事赔偿责任限制基金下，可按债权比例对防污清污费及其利息受偿；第四，明确采取预防措施的人所发生的费用属于污染损害赔偿范围，采取预防措施的人也相应可以主张预防措施的费用。最高法再审判决对国家海洋环境利益与航运经营者商业利益之间的关系作出合理平衡，可以在一定程度上起到减少法律不确定性的作用，但是，我国不属于判例法国家，最高法判决的影响力有多大仍有待实践检验。该判决在明确诸多法律适用问题的同时，也凸显了我国目前处理油污损害事故的尴尬境地，对于诸多涉外和非涉外性质的船舶油污损害面临的问题仍然缺乏有力依据。

现行《海商法》颁布及实施迄今为止已逾29年。中国海商法立法起步晚，进程相对滞后，现如今我国国民经济迅速成长，经济贸易状态、国内法律背景和航运贸易规模都发生了显著改变，现行海商法已经难以适应国内经济贸易的需求，许多方面都亟需订正。国际公约在20多年里的不断发展，国际格式合同也发生了较大变化，对于条款的适用和冲突法的选择存在着争议。随着经济全球化及“一带一路”倡议等的实施，现行海商法的弊端与短处已经显露出来，海商法的专业性要求其必须与时俱进，与国际接轨，因此，全面修订海商法、跟进国际发展新形势成了必然趋势[3]。

四、《海商法》关于船舶污染损害赔偿责任制度的修正与完善

在《海商法》正式出台前，交通运输部关于《海商法（修订征求意见稿）》（后文简称征求意见稿）针对多年来学术界争议的焦点问题进行了全面修改，新增一章对船舶污染损害赔偿制度做了相对全面的规范，尽管未成最终定稿，但已初具雏形，为《海商法》的修订指明了基本方向，具有很强的学习和研究价值。下面就修订意见稿有关船舶污染损害的新增制度与国际公约上通用的一般规定进行比较研究。

（一）基本制度

1. 适用范围

修订意见稿新增条款对本章的适用范围作出了明确界定，相较于CLC的一般规定，该条款将船舶污染损害发生区域限定在中华人民共和国管辖海域和与海相通的可航水域，很大程度上参考了公约的制度。同时将损害进一步具体到因采取预防危险而实施的措施以及由此造成的后续损害。除在该条款对海商法的调整对象作出界定外，对于内河船舶运输调整方式的规定也散见于各章之中，可见，修订意见稿将内河运输也归入海商法修改的考虑范畴，以期处理更多的法律适用问题，同时避免文义重复，保持结构的合理性。

2. 相关定义

修订意见稿第13.2条对整章的污染损害、预防措施、事故、污染物等相关用语分别进行了诠释，CLC规定的污染损害赔偿范围并没有明确提到人身伤亡，在制定公约时曾有争论，最终没有反映在“污染损害”的定义中。修订意见稿在界定污染损害时，相当一部分借鉴了公约的表述方式，没有分别举出“财产损害”和“人身伤亡”，而是笼统为“因污染造成的灭失或损害”。对于“预防措施”和“事故”的定义，修订意见稿的表述虽与CLC略有差异，但不变其义。修订意见稿在总则部分对“船舶”的范围作了扩大，将“海上移动式装置”从“海上”扩大到“与海相通的可航水域”，将外流河也明确纳入海商法的制约范畴之内。CLC对船舶所有人的定义比中国海商法的规定更为精准、灵活，而修订意见稿仅在原有法条的基础上分别对所有权、抵押权进行了合并，未列举具体船舶所有人。可见，海商法对于相关定义作了进一步的明确与完善，更有利于明确船舶污染损害的债权债务关系，司法实践中也能够更精准地确定诉的要素。

3. 责任主体

修订意见稿划定船舶污染损害赔偿的责任主体是船舶所有人，包含一系列事件的，事故发生时的船舶所有人应负赔偿责任。这一规定表明，船舶污染损害事故一经发生只有直接造成污染损害的船舶所有人才能作为油污受害人的索赔对象，与CLC的规定基本相同。对于船舶所有人的免责情形，修订意见稿的规定包括CLC规定的三项免责事项，并且添加了IMO通过但尚未生效的《国际海上有毒和危险物质运输的赔偿责任和赔偿公约》中“经船东确认，污染损害全部或部分是因受害人的过失造成，船东可以免除全部或部分赔偿责任”的类似规定。可见，我国海商法的立法宗旨与国际接轨的趋向愈发明显，充分考虑到海商法作为一个特殊的法律部门在国际来往中的普适性。

4. 责任基础

对船舶污染损害CLC采取严格责任，即损害一旦发生，不论船舶所有人是否有过错，除法定事由外，其应负赔偿责任。修订意见稿对于责任基础的规定参照了公约的制度，对船舶污染损害同样履行的是严格责任制度，更进一步具体到包括一系列事件是事故的责任承担方式。第13.3条第二款和第三款对船舶所有人的免责事项进行了规定，该条款清晰地规范了污染损害事故发生后的责任承担规则，纠正了2016年修订的《海洋环境保护法》对污染损害赔偿责任所做出的混淆严格责任和过失责任界限的规定，决定了我国对于船舶油污损害赔偿从一般归责原则转变为严格责任制。

5. 连带责任

修订意见稿对污染损害赔偿责任的连带承担采取的是和CLC第五条相同的制度，即有关船舶的所有人承担损害赔偿责任需满足的条件是：两船或者以上的船舶发生碰撞并造成因一船或者多船漏油的后果；船舶所有人依法定情形不能免除责任；污染损害不能合理分开。该连带损害赔偿的划定，明确了油污损害受害人可提出索赔的船舶所有人范围。

6. 责任限制权利的丧失

CLC几乎赋予责任保险人无条件的责任限制的权利。修订意见稿在撰写此项规定时所界定的主体是“责任人本人”而非“船舶所有人”，实则有相同原理：船舶所有人是船舶污染损害的赔偿主体，也就是唯一的责任主体，狭义上来讲，船舶所有人故意或者明知损害发生而仍轻率地实施一定的行为或不行为，不论其是直接还是间接导致此种损害结果，都与其本人有不能解除的责任。

（二）船舶油类污染损害赔偿责任

1. 适用的船舶及油类

建议稿对船舶污染损害赔偿责任的船舶和所称油类作出了明确定义。相比CLC将船舶限制在“海船和海上航行器”，修订意见稿对此类船舶的适用范围作了扩大，不仅仅将船舶的定义扩大到海船以外的船舶，还将在中国与海相通的可航水域内航行的船舶也囊括在其中。对于适用油类的定义，修订意见稿与CLC规定一致。

2. 赔偿责任限制

与CLC规定类似，修订意见稿对油类污染损害赔偿责任采用的也是分吨位分级计算的金额制及事故制度，并且对责任限额有了大幅度提升。规定较高责任限额，对于保护受害人的合法权益、减少或者防止海洋油污事故、适应现代化航运贸易的要求有着重要意义。对于内河船舶所致的此种损害，也有相应的规定。修订意见稿对享受责任限制权利的条件作了比CLC更为具体合理的规定，使得责任限制基金能够更加有效地发挥效用。

（三）船舶油污损害赔偿基金

1. 基金的性质

CLC 1992、FUND 1992和《2003年补充基金议定书》共同构成油污损害的三层保护机制，基金作为这几重保护机制的中间保护网，主要是为了在CLC不能提供有效赔偿时对油污受害人给予保护。通过这些公约，国际上形成了一套油污损害赔偿基金赔偿机制，以船方的强制保险和货方的摊款为主共同构成[4]。当前我国的有关制度主要由我国加入的CLC 1992和2012年成立的船舶油污损害赔偿基金组成。尽管我国设立了基金，但相关制度还不尽完善，还有待提升基金法源的位阶、明确赔偿明细、确定基金赔偿的受害人或案件种类范围等[5]。修订意见稿的这一部分新增入船舶油污损害赔偿基金一节，确定了基金的性质，为基金的用途和规模指明了方向。但是，我们仍需考虑的问题是，若我国未来加入与基金有关的国际公约，应当如何处理限额适用的问题。对此，应当增改部分条款，对今后可能发生的问题及早规避。

2. 基金对油污受害人的赔偿及免责情形

关于基金对索赔人作出赔偿的情形，修订意见稿与FUND规定相似，分别有三种情形：船东依法免除责任；船东和船东的责任保险人负担不起；超出相关赔偿限度。对于基金的免责情形，修订意见稿在FUND基础上做了范围的扩大，将油污受害人的行为或不为或疏忽扩大到损害是归因于其过错，“过错”在学理上有主客观之分，主观上分为故意和过失，客观上包括疏忽人可有之注意和谨慎之人之注意，可见修订意见稿对于基金免责情形的判断方法上采取的是折衷的态度[6]。

3. 责任限额

修订意见稿对基金的责任限额仅做了最高限制，未具体规定每一吨位的数额，同时采取事故制度，把根据实务中具体的不同情形进行赔偿限额调整的权利交给国务院财政主管部门，以便能够根据事故的不同程度确定赔偿需求，结合考量已设的基金规模同交通主管部门调整，实现基金的效用最大化，司法实践中更为灵活。

五、完善船舶油污损害赔偿立法的建议

基于对船舶油污损害赔偿的国际法律制度和海商法修改基本立法精神，结合我国国情的研究，提出以下几点建议：

（一）优化船舶油污损害赔偿主体

2019年“达飞佛罗里达”轮再审一案正是船舶油污损害赔偿主体不明确而引发司法僵局的典型案例。结合我国中国特色社会主义的基本国情和海洋大国的社会环境，明确赔偿主体和受偿主体以及责任承担实有必要。一方面，国家、社会、司法机关形成三位一体的索赔模式，形成诉讼、监督、强制力保障实施的生态格局；另一方面，调整船舶油污损害赔偿主体范围，保障油污受害人能够得到有效赔偿，明确赔偿责任的主体范围和补充责任的承担方式，优先保护货主的利益，保障航运业健康发展。

（二）明确船舶油污赔偿范围

船舶油污损害赔偿不仅仅局限于损害造成的直接损失部分，污染造成的环境恶化后的治理恢复成本也应当纳入赔偿的参考范围中。另外，缺乏统一的油污赔偿计算方法，也是亟待解决的重要问题。在确定油污损害赔偿时，跨学科、跨领域地制定出科学的计算模式，既能稳定各方主体在海运中的平衡，也能一定程度节约诉讼成本，提高社会效益。

（三）增加油污损害赔偿基金

充分考虑到中国加入FUND公约和《2003年补充基金议定书》的可能性，充分吸收和借鉴国际上油污损害赔偿基金制度的先进之处，结合我国现有的基金制度和“一带一路”下的船舶油污损害赔偿现状和未来发展前景，保持前瞻性，也可以在《海商法》中增加油污损害赔偿基金的条款，规范基金来源和限额问题。

建设海洋强国，立法需先行。基于海商法调整的法律关系的涉外性，海商法在一定程度上是国际法的延伸，由于海商法调整内容庞杂、涉及主体较多，社会各界对《海商法》的修改工作观点各异。2022年2月21日，交通运输部发布通知，标志着修订海商法的工作全面开始，有关部门和高校开展起草、修改、审核等工作，形成送审稿后报送国务院。因此，修改建议稿不是工作的结束，而是为海商法的进一步研究提供讨论的基础文本，海商法的修改仍有许多需要借鉴国际公约的地方。《海商法》修改到通过有很长的距离，且需要配合港口法等50余项立法工作或公布的立法项目进行调整，因此短时间内还需听取各行各界声音，凝聚不同智慧，才能形成相对完备的法典[7]。