律师视野中的行政诉讼案件分析方法

徐焕茹

广东惠宏信律师事务所，广东 惠州 516003

行政诉讼案件是指公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，依照《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》）向人民法院提起诉讼，人民法院受理的案件。这里作为原告的公民、法人或者其他组织可以是行政行为的相对人（即行政相对人），也可以是其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。原告提起行政诉讼的理由是其认为行政机关和行政机关工作人员以及法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益，即存在行政侵权行为。无论是代理原告还是代理被告参加行政诉讼，都是律师的基本业务。律师只有掌握正确的分析方法，才能代理好行政诉讼案件。笔者结合长期从事行政诉讼代理业务的经验，总结、提炼了代理此类案件的分析方法，意在抛砖引玉。

律师代理行政诉讼案件的分析方法，包括代理原告的请求分析法以及代理被告的抗辩分析法。

一、请求分析法

律师代理原告提起诉讼或参加诉讼需围绕诉讼请求开展工作。原告提出的诉讼请求包括：1.请求判决撤销或者变更行政行为；2.请求判决行政机关履行特定法定职责或者给付义务；3.请求判决确认行政行为违法；4.请求判决确认行政行为无效；5.请求判决行政机关予以赔偿或者补偿；6.请求解决行政协议争议；7.请求一并审查规章以下规范性文件；8.请求一并解决相关民事争议；9.其他诉讼请求。归结起来，以上第1至第5项诉讼请求针对的是行政行为，第6项诉讼请求针对的是行政协议，第7至第8项是附属于第1至第6项诉讼请求的。可以说，原告提起行政诉讼无非是认为行政机关或法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为侵犯其合法权益，或者认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议，损害了其合法权益。虽然在行政诉讼案件中使用频率最高的词是行政行为，但作为原告最关心的是自身的合法权益。而原告的权利和利益并不是笼统或虚幻的，而是存在于具体的权利义务关系中，也就是存在于特定的行政法律关系（含行政协议法律关系）中的。因此，只有将行政行为、行政协议和原告所主张的权利放在行政法律关系中才能准确判断原告提出的诉讼请求是否成立，至于行政行为合法性判断和请求权规范基础分析则是在行政法律关系的框架下对案件进行深化分析的方法。为此，本文提出请求分析法的三步法，第一步是行政法律关系分析，第二步是行政行为合法性判断，第三步是请求权规范分析。

（一）行政法律关系分析

行政法律关系是行政主体实施行政管理而与相对人之间产生的权利义务关系，既包括未违反行政义务的正常权利义务关系，也包括违反行政义务应承担法律责任的法律关系。［1］行政法律关系由主体、内容和客体构成。行政法律关系的主体是行政机关及行政行为相对人，内容是指行政机关的权力（权利）和义务（职责），以及行政相对人的权利和义务，客体是指行政权利义务指向的对象，包括物、权利、行为、人身。引起行政法律关系产生的法律事实主要是行政行为，事件也可以成为法律事实，如因自然灾害（事件）引起政府实施行政救助（行政行为）而产生行政救助法律关系，又如因出生这一事件，根据申请进行户籍登记（行政登记）产生行政登记法律关系。根据行政行为的合法与否，可分为因合法行政行为产生的行政法律关系以及因违法行政行为产生的行政法律关系（行政赔偿法律关系）。“在行政诉讼实践中，运用法律关系理论可以对纷繁复杂的行政法律纠纷及其不同属性的权利义务关系进行系统梳理和分析，从而对案件进行清晰而准确的定性，正确地适用法律，使案件得到公正的处理。”［2］原告提出诉讼请求所主张或依据的实体权利来自于行政法律关系中权利义务关系，其所起诉的被告必须是作为行政法律关系主体的行政机关。其据以起诉的事实和理由，必须根据行政法律关系中主体因素、权利义务因素、客体因素以及法律事实因素进行综合评判后提出。原告起诉所依据的法律依据，必须在其与被告所形成的行政法律关系范围内查找并向法院提供。如因不服行政处罚而提起行政诉讼，就应在规范行政处罚法律关系的基本法——《行政处罚法》以及与行政处罚有关的法律法规、规章以及相关司法解释中寻找法律依据。总之，代理行政诉讼原告的律师应以案涉行政法律关系为中心准备材料、组织理据开展诉讼代理工作。

（二）行政行为合法性判断

行政行为是行政诉讼的中心词，整个行政诉讼的中心任务就是行政行为的合法性审查。如上所述，行政行为是引起行政法律关系产生、变更、消灭的法律事实，没有行政行为，就没有行政法律关系，也就没有行政诉讼案件的构成。行政诉讼原告是认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，才提起行政诉讼的。虽然行政行为合法性的举证责任在于被告一方，但并不意味着原告无需提供被告行政行为不合法的事实材料和理由，相反，原告要在代理律师的帮助下提供尽可能充分的事实和理由以支持自己的诉讼请求。原告为获得胜诉的结果，应提供被告行政行为不合法的如下事实材料和理由：行政行为主要证据不足的；适用法律、法规错误的；违反法定程序的；超越职权的；滥用职权的；明显不当的。先分析行政法律关系，并在此基础上分析行政行为的合法性，可以全面审视行政机关在职权行使、行政程序以及实体处理等方面有没有违反法定义务，以免挂一漏万。

在行政赔偿案件中，原告还应证明，被告不合法或明显不当的行政行为造成其合法权益受损，即其权益受损与被告行为之间存在因果关系。对此，《行政诉讼法》第三十八条第二款规定：“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任。”

行政机关有些行政行为虽然合法，但依法应对受损原告予以补偿的，应承担损害补偿责任。也就是说，即便是合法的行政行为，也会产生行政法律关系，引起行政诉讼。如《行政诉讼法》第七十八条第二款规定，被告变更、解除行政协议合法，但未依法对原告给予补偿的，人民法院应判决给予补偿。

（三）行政请求权规范分析

行政法规规范作为行政法律关系产生的前提，是人民法院解决行政法律关系争议的裁判依据，也是原告据以提起行政诉讼的请求权规范。作为一个完整的行政诉讼请求权规范由构成要件和法律后果组成。构成要件是法律规定的、原告可据以提出或主张实体请求权的法律要件。如原告因申请行政许可未获准，起诉要求被告给予行政许可，其可提出的请求权规范乃《中华人民共和国行政许可法》关于行政许可条件的规范。又如，对于申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的行政诉讼，原告可提出的请求权规范是行政机关应对其履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责的规范。《中华人民共和国国家赔偿法》就违法行政行为造成人身权损害和财产权损害的赔偿规定了受害人的请求权规范，作为构成要件，包括行政违法行为、损害结果、行政违法行为与损害结果之间的因果关系，作为法律后果是行政机关应承担的赔偿责任。可以说，律师代理行政诉讼案件的过程，就是运用行政请求权规范进行构成要件符合性判断，对诉讼请求予以证成的过程。

从原告代理律师的角度，对行政诉讼案件从行政法律关系分析到行政行为合法性判断，再进行行政请求权规范分析，是环环相扣的逻辑思维方式。行政法律关系分析是基础层面的分析方法，行政行为合法性判断和行政请求权规范分析是行政法律关系统领下，在法律关系的框架内对法律事实及引起法律关系产生依据的进一步分析，只有进行这样的分析作业，才能全面、准确地把握行政权利义务关系，进而对原告的诉讼请求的成立与否作出正确判断。

二、抗辩分析法

律师代理被告参与行政诉讼，是针对原告的请求，协助被告进行抗辩。被告作为行政机关，不能放弃抗辩，这既是其权利，也是其义务。所谓抗辩，就是提出证据、事实和法律依据证明自己做出的行政行为合法，以否定原告提出的诉讼请求。作为被告的律师代理行政诉讼，适用抗辩分析法，同样分三步推进：第一步，行政法律关系分析；第二步，行政行为合法性判断；第三步，抗辩权规范分析。

（一）行政法律关系分析

对于原告提出的诉讼请求，被告律师首先要分析原告与被告是否存在因行政行为形成的行政法律关系，原告提出的权利主张是否来源于案涉的行政法律关系。如果原告与被告根本不存在行政法律关系，被告就应该抗辩原告不适格，请求法院驳回其起诉。如果原告提出的权利主张，不属于案涉行政法律关系中其可享有的权利，不属于被告应履行的职责（即义务），就应该抗辩原告的诉讼请求不成立，请求法院驳回其起诉请求。笔者曾作为被告律师代理一宗行政征收纠纷案，原告提出行政征收行为合法，但要求被告给予巨额赔偿，笔者代理被告提出抗辩意见：既然行政行为合法，就不存在对原告进行赔偿的前提，依法应驳回原告提出的赔偿主张。经法院审理，采纳了笔者的代理意见，驳回了原告的诉讼请求。

（二）行政行为合法性判断

行政诉讼是人民法院对被诉行政主体行政行为是否合法进行司法审查的制度，［3］行政机关代理人应将主要工作放在行政行为合法性的论证上。《行政诉讼法》第三十四条明确规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。”根据对《行政诉讼法》第七十条的反面解释，可以将合法行政行为的判断标准确定为：作出行政行为的主要证据充分，适用法律、法规正确，符合法定程序，具有相应的行政职权、行政行为具有合理性。同时，要依据《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）（以下简称《实施纲要》）提出的依法行政的基本要求（合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一），对案涉行政行为进行合法性判断，以证成行政行为的合法性，否定原告提出的诉讼请求。需要说明的是，随着全面依法治国和法治政府建设进程的推进，国家对依法行政、保证行政行为的合法性提出了更高的要求，从《行政诉讼法》第七十条规定明显不当的行政行为应予撤销，以及上述《实施纲要》第三条规定“行政机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则。要平等对待行政管理相对人，不偏私、不歧视。行使自由裁量权应当符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害当事人权益的方式”，可以看出我国行政法律采纳了“比例原则”，要求行政机关应做到合理行政。

（三）行政抗辩权规范分析

行政机关作出行为所依据的规范性文件就是其据以进行抗辩的法律规范。可以纳入行政抗辩权规范范畴的规范性文件包括法律、行政法规、地方性法规和政府规章以及民族自治地方的自治条例和单行条例。一个完整的行政抗辩权规范同样由构成要件和法律后果构成。以行政处罚行政诉讼为例，被处罚人作为原告因不服行政处罚决定而对被告提起行政诉讼，被告需要援引作出行政处罚决定的行政法律规范，分析其中的构成要件，以证据证明原告的行为符合相应的构成要件，应承担行政处罚的后果。

三、结语

本文中，笔者提出的律师代理行政诉讼案件分析方法——请求分析法和抗辩分析法，是以行政法律关系分析为统领，进而进行行政行为合法性判断，再分别进行行政请求权规范或行政抗辩权规范分析的多层次分析方法，该方法有助于明确争议焦点、查明要件事实和准确适用法律。期待法学界和法律界同仁，进一步关注法学方法论在行政诉讼案件处理中的独特价值及具体适用方法，共同维护司法公正。