完善我国湿地生态补偿法律制度分析

姚如琢

江苏医药职业学院，江苏 盐城 224005

湿地生态系统能够涵养水源、蓄洪防旱，还能降解污染，因此对湿地生态进行保护是当今世界各国环境保护的主要课题之一。我国地大物博具有丰富且广阔的湿地资源，但由于我国湿地资源不合理的开发利用，天然湿地正在逐年缩减，现存湿地当中景观严重损失，生物多样性下降，湿地环境调节能力越来越弱。为了更好的保护湿地，我国做出了许多湿地生态补偿，而湿地生态补偿的相关法律制度是确保湿地生态补偿得以顺利展开的基础条件，如何结合我国现阶段湿地环境发展状态，建立健全更适合我国国情的生态补偿法律制度，对于保护和开发我国现有湿地资源，修复和维护已经被破坏的湿地具有重大意义。然而现阶段由于我国有关于湿地保护的国家层面立法较为欠缺，并且各级地方政府关于湿地保护层面的立法也不完善，导致了我国关于湿地生态补偿相关法律制度的建设面临着许多困境。如何科学建立湿地生态补偿法律体系，提升公众参与湿地生态补偿的积极性，进一步优化湿地生态补偿的有关理念和科学技术，使我国生态补偿管理体制和执行机制更加健全，是现阶段环境保护领域法律工作者急待解决的问题。

一、湿地生态所具有的重要价值

湿地作为宝贵的自然资源库，在改善生态环境的同时，也对气候调节发挥着重要作用，就像森林和海洋能够吸纳空气当中的碳元素一样，湿地也是碳元素吸收的重要成员。据调查显示，占地球总面积8．6%的湿地其中却储存着陆地生物圈碳元素的35%，湿地所储存的碳含量甚至远超过农田、森林和雨林等，可以说湿地是全球最大的碳元素储存基地，在整个地球的碳循环之中发挥着不可磨灭的作用。[1]湿地生态圈不仅在环境当中居功甚伟，它在人们的生产生活当中也具有很多价值功能。

（一）湿地具有生态价值。生态价值是湿地系统最基础的价值，湿地生态是适合大多数物种生存的环境，许多珍奇野生动植物在湿地生态当中生存、繁衍，造就了湿地的生物多样性，湿地宜人的生态环境也发挥着维持整个地球生态平衡的作用，湿地为许多濒临灭绝的野生动植物提供了一代代繁衍与栖息的空间。此外，由于湿地生态圈当中的动植物多种多样，它们能够吸收空气当中的二氧化碳并释放出大量氧气改善周边空气条件，并且许多珍稀物种还能够吸收空气中的有害气体，动植物活动过程中还能对湿地沼泽当中以及周边水域的有毒物质进行降解和净化。

（二）湿地具有经济价值。湿地以其丰富的自然环境为人类提供着各种各样的动植物产品，例如我们常吃的莲和藕就是来源于湿地，莲花具有观赏价值和药用价值，藕不仅味道鲜美而且还有丰富的营养元素。此外湿地也是许多珍贵药材、木材、食品的出产地，为人们的生活提供着药用价值和实用价值。此外在湿地的沼泽地中也有丰富的鱼虾及贝类产品，科学家们还从湿地的许多元素当中提炼了化学工业所需要的原材料、催化剂、生物制剂等等。同时湿地当中蕴含着巨大的潮汐能源，为我国新能源的发展提供了大量的资源，在湿地周边生活的居民可以从湿地当中挖掘泥炭用于生产生活，由此可见湿地当中丰富的资源是人们生产生活的物质宝库。

（三）具有社会文化价值。湿地环境风景优美，人们畅游其中能充分感受到自然风景带给人们的艺术审美价值。我国的许多湿地都是休闲旅游的圣地，不同地区的湿地保护区是当地地理环境特征的综合表现，也为人们呈现着不同地区的不同物种与地貌，游客们热衷到这些自然风光无限的景区当中旅游休闲，同样也体会着辽阔的大自然在千百年的发展当中所蕴含的人文价值。此外，湿地当中遗留的古老植物、珍奇物种也是现阶段自然科学领域当中研究的重点对象，具有非常重要的文化与科学研究价值。

二、我国湿地生态补偿法律制度的原则

（一）制度公平原则

湿地生态补偿是进行湿地环境保护的一种经济手段，通过建立一套制度体系来对保护生态环境过程中的投资者加以回报，达到鼓励各方保护生态环境的目的。因此为了让各方遵守这套制度，关于湿地生态补偿法律的机制首先要遵守公平公正的原则，一方面要从法律角度保护湿地环境投资人的利益，另一方面要考虑到合理开发与利用湿地资源的使用人的利益，在制定法律的过程中从保护与开发两个角度出发，使生态补偿达到动态平衡。

（二）生态效益与经济效益兼顾原则

我国湿地生态补偿法律制度建立的最终目的是要更好的保护湿地生态环境，因此湿地生态补偿的相关条款都需要通过具体的做法来维护湿地生态平衡、保护湿地当中的各种物质资源。因此在法律制度建设的过程中首先要把生态效益放在第一位，而后再考虑其经济效益，并将达到生态效益与经济效益兼顾作为终极目标。法律法规建设者必须充分认识到只有实现了生态效益才有足够的资源得以利用，才能循环可持续实现经济效益。我国近几年的自然环境保护实践也证明了只有保有良好的生态环境才能产生绿色GDP，要用法律法规从源头上制止先污染后治理的错误方式。[2]

（三）实现生态可持续发展的原则

对湿地生态环境的保护不仅要做到现阶段的保护，还要遵循可持续发展的原则，实现对自然资源的永续利用，通过制度建设为子孙后代进行资源保留。因此湿地生态补偿的建设不能仅仅着眼于当代利益与眼前利益，而是要结合湿地环境发展的特点，从科学发展观角度出发，让湿地生态补偿理念从建立之始就深深根植于每一代管理者与建设者的脑海当中，让湿地生态补偿理念进入良性循环发展的轨道，立足长远，通过科学谋划与几代人的努力让我国湿地自然环境越来越充足。使湿地在保留其生态功能的基础上发挥更多的经济效益与社会效益。

（四）政府与市场补偿相结合的原则

湿地生态补偿法律制度建设的实施者与组织者是政府，但同样也离不开市场发挥其自主调节的作用，因此在生态补偿法律制度建设的过程中要充分运用市场机制来实现良性互动。对于湿地生态补偿的法律法规建设是政府的职责所在，同时生态环境保护投资者和生态环境开发者也是受益主体，因此生态补偿机制的构建过程一方面要以政府补偿机制为主，结合市场调节的作用形成政府补偿与市场补偿相结合的机制，达到宏观补偿与微观补偿的有机结合，才能使制度建设更加完善，使制度的功能实现最大化。[3]

三、我国湿地生态补偿法律制度方式及问题

关于湿地生态补偿的方式多种多样，现阶段我国湿地生态补偿方式主要是以中央政府补偿为主，而中央政府补偿包括了一般性转移支付和专项转移支付，以政府为主导的补偿方式一般着眼于湿地环境保护和治理项目，关于这两方面的生态补偿方式往往有期限说明，缺乏长效性。[4]而根据生态补偿法律主体关系的不同，当前湿地生态补偿又可以分为政府购买方式、私人交易方式以及市场贸易方式，这时湿地生态补偿从法律层面来讲，所规定的买卖目标是湿地生态服务，其中政府购买的方式指的是政府作为公共利益的代表方来购买湿地生态服务，然后将这些服务提供给公众，在这一层面的法律关系当中受益主体是社会公众，而政府则作为社会公众的代表履行相关的法律义务。私人交易方式指的是法律所规定的受益人并非是普通公众，而是少数的投资主体，这时生态补偿无需市场或者政府的介入而是直接通过中介的方式达成双方都满意的补偿方式。市场贸易的方式指的是发挥市场的调节作用，将湿地生态的服务作为如同市面上流行的其他商品一样的“商品”在市场当中进行交易和买卖。在这些不同的法律主体当中市场贸易的方式相较于政府购买的方式更能充分发挥市场自由调节的作用，调动买卖双方的积极性，在完善的生态补偿法律机制保障以及买卖双方数量较大的情况下是最具长效性的方式。

然而目前我国湿地生态补偿法律制度发展得尚不成熟，未来还需探索更多除中央财政转移支付之外的更灵活可行的市场补偿方式，且我国生态补偿法律制度也面临着制度合理性方面的挑战。[5]虽然现阶段湿地生态补偿法律制度的逻辑结构满足正当性但在实际应用的过程中未能解决许多现实问题，缺乏制度的合理性。由于湿地生态补偿范围及其选择的补偿方式关系密切，如果所设定的法律制度对于湿地生态补偿的范围只局限于补偿对湿地环境的直接保护、湿地环境修复以及治理湿地所付出的人力物力，那么在这种情况下应该优先选择市场补偿的方式。这是由于上述过程利益关系当中湿地生态系统服务商品属性突出，在市场交易环境下更易实行。此外，湿地生态环境补偿的范围还包括了保护主体相关机会成本的付出，由于现阶段我国湿地存在的问题比较严峻，除了对现有湿地生态系统进行常规的保护之外，还要对许多已经退化的湿地进行恢复和重建。在我国过去几十年扩大耕地面积、发展水产养殖的大背景下曾大规模地对湿地的整体性造成了破坏，因此当前的湿地治理工作是非常困难的，所要做的有退耕还地、退牧、搬迁等，这些都会对原先从湿地生态中获益的人群带来较大的损失。在这种情况下，所涉及人群的生产生活需求不是简单的资金和物质就能补偿的，由于这类机会成本的损失弹性较大并且在发达地区保护湿地的机会成本相较于欠发达地区要高，因此这种情况下运用法律制度进行规制，根据实际所处环境探索制度与经济相结合的新补偿方式更为重要。

四、完善我国湿地生态补偿法律制度的途径

（一）建立健全我国湿地生态补偿法律体系

首先，现阶段我国虽然有地方性的湿地法律保护条例，但其所处的法律地位较低，缺乏国家层面的湿地生态补偿法律，这导致地方法律法规缺乏上位法的支持，在实际应用当中较为混乱。因此立法机关应该尽快制定湿地生态补偿相关的上位法条例，其内容应该着重考虑当前我国湿地生态补偿工作当中存在的问题，充分考虑国家层面立法与地方立法的完整性，从生态补偿的管理部门、补偿的方式和补偿的资金等各个方面进行更加详细具体的规定。此外，地方政府也应该根据当地湿地生态环境的实际情况，以国家层面的立法为依据，制定与完善本地区湿地保护相关的法律条例，使湿地生态补偿的法规更加完善，建立一套从中央到地方的系统性湿地生态补偿法律体系。其次，由于我国现阶段实行的《自然保护区条例》相较于实际的自然保护区发展来说较为滞后，而且由于各地区自然保护区当中的物种资源各有不同，条例却不具有针对性，因此《自然保护区条例》应当根据不同的地区实行“一区一法”，《湿地保护区条例》当中也要根据该湿地保护与修复情况因地制宜建立不同的补偿机制。

（二）湿地生态补偿管理部门应权责分明

为了使湿地生态补偿法律机制更好的发挥作用，应该建立专门的湿地生态补偿管理部门，并做好部门内部管理、开发与保护的权责分明。[6]首先，可以从国家层面出发，将分散于水利、林业等其他资源部门的有关湿地保护的权限集中起来，建立国家湿地管理委员会作为湿地生态补偿法律制度实行的统一指导部门，地方上也应设立相应的管理委员会，将力量全部集中起来，保证湿地保护工作与生态补偿工作能够层层落实。其次，在各地区湿地生态补偿管理部门展开工作时，对于每一环节应该明确职责，做好监督，对于湿地生态补偿所需要的资金申请、资金的应用、资金管理权以及补偿工作的具体展开、补偿工作的落实情况都要一一建档形成规范化的流程，才能使生态补偿法律机制更具实效性。

综上所述，要想更好地对我国现存湿地进行全面的保护，从法律制度建设方面遏制湿地面积的锐减与湿地生态调节功能的退化，使湿地继续发挥其维护生态平衡的重要作用，就必须从我国湿地资源的现状出发，根据经济社会发展的实际情况，借鉴国外湿地补偿法律制度的成功经验，大胆对当前的法律制度进行改革与创新。此外，由于我国自然资源属于公有制，有些国家湿地银行和代替费补偿制度并不具有操作性，因此可以尝试在湿地补偿的过程中引入市场机制，建立一种湿地自然资源生态服务功能定价的方式，使生态服务实现有偿使用，最终逐步摸索出更适合我国国情的湿地生态补偿制度。