直升机灭火救援任务员的法律定位

赵丽娜

应急管理部消防救援局昆明训练总队，云南 昆明 650000

随着社会经济和直升机技术的飞速发展，直升机越来越广泛地被用于森林火灾扑救、建筑火灾扑救、战斗员投送、（超）高层火灾被困者转运等消防灭火救援任务。国家综合性消防救援人员也越来越多地参与到直升机灭火救援任务中，承担了直升机灭火救援任务员的职能任务。然而，当前我国与直升机灭火救援任务员相关的立法仍为空白，法律权益与责任尚不明确，亟需从法律层面研究并确定消防救援人员在直升机灭火救援任务中的职能定位，不断完善直升机灭火救援法律体系，为开展直升机灭火救援奠定基础。

一、直升机在消防灭火救援中的应用

（一）直升机森林灭火专业队伍已经建成

我国的航空工业起步较晚，直升机在消防领域的应用主要是在森林火灾扑救中。2009年，黑龙江省大庆市成立了武警森林指挥部直升机支队，承担森林火灾扑救任务。2018年10月，组建了国家综合性消防救援队伍，武警森林指挥部直升机支队成建制划归应急管理部森林消防局，并成立了森林消防局大庆航空救援支队、昆明航空救援支队。这两支队伍是直升机森林火灾扑救的专业队伍，在利用直升机进行森林火灾扑救方面发挥了重要的作用。比如，2016年5月19日、21日，黑龙江大兴安岭地区发生了两起森林火灾，大庆森警直升机支队出动3架驻防直升机，在呼源林场、白银纳林场、富克山林场等5个火场，先后实施吊桶灭火，总计飞行23小时6分钟，实施吊桶灭火16次，洒水38吨，有效地遏制了火势蔓延。

（二）积极探索城市直升机灭火救援模式

国外使用直升机进行城市火灾扑救方面起步较早，很多国家制定了直升机灭火救援方面的法律法规，建立了完备的直升机灭火救援体系。日本1966年11月就成立了东京第一支空中消防队，并且为发挥直升机灭火救援的作用，出台了一系列的相关法律法规。如日本规定“凡高于31m的高层建筑，都必须在屋顶设置消防直升机的停机坪”[1]；1972年2月，巴西圣保罗市一栋高楼的31层发生火灾，11架直升机投入救助行动，在建筑顶楼共救出450余人，这是直升机在消防救灾上首次获得重大的成功。[2]由此可见，直升机在城市灭火救援中应用是具有可行性和必要性的。

我国尚未建立城市直升机灭火救援的专业队伍及相关的法律法规体系，但无论是理论界还是实务界，都对城市直升机灭火救援开展了探索和研究。理论界充分论证了城市直升机灭火救援的可行性。如邹亚鹏、刘文琦指出的直升机“不仅可以通过加装的机腹式水箱、消防吊桶和消防水炮等设备直接进行空中灭火，同时能够降落至高层建筑顶层停机坪或者运用电动绞车等设备，开展消防装备运输、人员救援与撤离”。[3]还能够借助精确定位系统、应急定位发射器、超短波电台、前视红外探测装置、大功率广播系统等直升机机载设备进行火情侦察及空中指挥。而在实务界，消防救援队伍已经开始积极探索直升机在城市消防灭火救援中的应用。如2014年，上海配备了我国首架消防直升机，用于消防灭火、应急救援、空中巡逻以及交通疏导等行动，该消防直升机于2015年参与了上海闵行区华漕镇朱建路680号内的家具公司火灾的扑救，充分说明了直升机在城市火灾扑救中能够发挥重要的作用。而直升机在城市救援方面作用的发挥还不够理想。2010年11月15日下午14点15分，上海一栋外墙正在维修的教师公寓发生大火，起火点位于10～12层，由于大量易燃物堆放在楼外维修用的脚手架上，致使大火迅速蔓延，现场浓烟滚滚。下午15点50分，出动了三架救援用直升机飞抵大楼顶部，并尝试用绞车索救援被困楼顶的居民，但没有成功。导致这次救援失败的原因，除了该高层建筑未设置楼顶直升机起降场、现场燃烧产生的烟雾干扰等以外，还有一个重要的原因是缺乏具备成熟的救援技战术及救援经验且能够进行直升机作业的消防救援人员。

为构建“陆、水、空”三位一体的消防应急救援力量体系，多省消防救援总队联合通用航空公司成立直升机灭火救援专业队，执行城市消防灭火救援任务，积极探索可持续发展的直升机灭火救援模式。所谓可持续发展的航空救援力量新模式，即如专家论述的航空救援力量必须依靠“平战结合，平时运营为主、战时则救灾为主，平时积蓄能量、战时释放运力”。[4]也就是说，通用航空公司依托适当的政策倾斜，作为重要补充力量，积极参与到各种类型灾害应急救援之中。机组资源方面，采取政府采购方式向通用航空公司采购救灾服务或租赁飞行小时的运作模式，同时在消防救援队伍内部，遴选适合参与直升机灭火救援任务的消防员，参加直升机灭火救援任务员培训，从而实现空中力量参与救灾的效益最大化。如，青岛市以青岛直升机公司为依托，联合青岛市消防救援支队、市林防指挥部组建了“青岛市航空消防站”，承担城市火灾扑救、森林火灾扑救及救援任务；湖南株洲市消防救援支队与湖南翔为通用航空共同组建了株洲航空消防救援大队，队员由株洲市消防救援支队二十名消防员和湖南翔为通用航空十名技术骨干组成，配备两架救援直升机。多个消防救援总队为进一步推动直升机在城市消防灭火救援中应用，已经开始了遴选优秀消防员，开展直升机灭火救援任务员的培训。据调研已经有近十五个总队开展了直升机灭火救援任务员培训。总的来看，培训内容涉及直升机驾驶理论与实操、航空法规、航空基础知识（航空气象、航图识别）、直升机基础知识（类型、结构与性能）、直升机机组资源管理与配合、直升机应急救援概述、直升机救援物资投送、直升机绞车救援、直升机索降紧急避险操作等课程。

二、直升机灭火救援任务员的立法现状

直升机灭火救援任务员，指的是执行直升机灭火救援任务的消防救援人员。直升机灭火救援任务员从实践角度看，消防救援人员已经承担了森林灭火、建筑火灾扑救、（超）高层火灾被困者转运等直升机灭火救援任务员的职责任务。2019年修订的《中华人民共和国消防法》第三十六条规定，县级以上地方人民政府应当按照国家规定建立国家综合性消防救援队、专职消防队，承担火灾扑救和抢险救援工作。因此，从法律上看，消防救援人员是进行火灾扑救的主体。我国出台的关于直升机应急救援的法律法规众多，包括《中华人民共和国民用航空法》《飞行基本规则》《通用航空飞行管理条例》等，还包括《中华人民共和国紧急状态法》等，但其中关于消防救援人员作为直升机灭火救援任务员的立法几乎空白。

（一）通用航空灭火救援法律法规不完善

按照现行《中华人民共和国民用航空法》（以下简称《民用航空法》）第五条的规定：民用航空器，是指除用于执行军事、海关、警察飞行任务外的航空器。也就是说，参与灭火救援的直升机属于民用航空法调整的范畴。该法第一百四十五条对通用航空的作业范围做出了进一步的明确，通用航空是指使用民用航空器从事公共航空运输以外的民用航空活动，包括从事工业、农业、林业、渔业和建筑业的作业飞行以及医疗卫生、抢险救灾等方面的飞行活动。从这两个法条可以看出，利用直升机进行的灭火救援行动应当属于通用航空活动，属于《民用航空法》的调整范畴。然而现有的关于通用航空开展灭火救援活动的相关法律条文尚未形成体系，仅散见于不同的法律法规中。这就造成了救援过程中实施灭火救援行为的主体法律地位不明确、遴选标准不统一、救援作业标准模糊、培训及晋升标准不清晰、掌握的技能也不尽相同、服务保障体制不完备和救援响应机制缺乏等问题。

（二）直升机灭火救援任务员立法空白

我国关于直升机灭火救援任务员的立法几乎空白，《民用航空法》作为航空活动的基本法，在其第五章规定的“航空人员”中，“任务员”未列其中，其他法律法规中也没有相关规定。目前仅有2020年10月19日由中国民航大学等单位牵头起草的团体标准《森林航空消防救援人员资质和培训规范》《直升机城市消防应急救援人员资质与培训规范》中提及的飞行观察员、空中观察员、直升机消防员、绞车手与直升机灭火救援任务相关。同时《标准》仅以简单的纲要形式阐述了直升机应急人员的资质要求、培训规范、职责要求等内容，不仅内容规定不够详尽细致，而且标准并不是法律规范，不具有法律效力。

三、直升机灭火救援任务员立法模式之构想

（一）法律层面

从《消防法》层面，确定直升机参与灭火救援的法律地位，明确直升机参与灭火救援的优先权利。现行《消防法》只规定了消防车、消防艇前往执行火灾扑救或者应急救援任务时的优先通行权，没有提及直升机。随着直升机参与灭火救援实践的增多，建议在法律层面补充消防直升机的优先权利，从法律上肯定直升机灭火救援行为。

在《民用航空法》层面，明确直升机任务员的法律地位。现行《民用航空法》第五章虽然规定了“航空人员”的范畴，但其中未涉及直升机灭火救援任务员一职。直升机灭火救援任务员在执行任务过程中工作性质与机组人员工作性质相同，建议修改《民用航空法》，在“航空人员”中增设“直升机任务员”相关规定，明确直升机任务员的法律地位。

（二）规章层面

民航规章是民航法律法规体系最主要的组成部分，调整的对象是限定在民航领域中的特殊的、局部的、具体的问题，是对于《民用航空法》的细化与完善，是民用航空活动包括通用航空活动的重要依据。因此，应当参考飞行员、机组人员相关的规定，将直升机灭火救援任务员纳入到规章层面进行规定。明确直升机灭火救援任务员的招收标准、初始训练标准、升级标准、复训标准等。

（三）标准层面

在制定直升机灭火救援任务员相关的规章时，由于直升机灭火救援任务员是特殊专业技术人员且为新兴职业，国内并无先例供与参考，因此可参考国内相关行业的做法制定可推广的行业标准。如交通运输部，为明确直升机救生员的遴选标准、培训内容、培训要求，在法律没有规定的情况下，先行制定了《交通部救助飞行队空勤救生员初始培训大纲》《交通部救助飞行队飞行训练大纲》《直升机救生员教程》《救生装备标准配备手册》《船机配合手册》《直升机救生员训练和考核要求》等规定和标准，规范行业标准。[5]现在各省消防救援总队开展直升机灭火救援任务员培训，无论是从内容上，还是从培训时长、晋升标准上，各不相同。有的消防救援总队开展了直升机驾驶理论与实操、航空法规、航空基础知识（航空气象、航图识别）、直升机基础知识（类型、结构与性能）、直升机机组资源管理与配合等内容的培训，有的总队开展了直升机应急救援概述、直升机救援物资投送、直升机绞车救援、直升机索降紧急避险操等课程的培训。这就造成了同是直升机灭火救援任务员，所掌握的救援能力与水平参差不齐。建议参考交通运输部直升机救生员的培养方式，在消防救援系统内部先行制定可推广的行业标准，明确直升机灭火救援任务员的遴选标准、培训内容、培训要求等内容。

四、结论

发展直升机灭火救援是一个复杂、艰巨、庞大的系统工程，依赖于国家航空应急救援体系的建设。而国家航空应急救援体系的建设必须以相关法律制度的完善作为基础，以大量专业化的人才队伍为保障。因此，在法律层面规范直升机灭火救援任务员的职能任务显得尤为重要。笔者建议，从《消防法》《民用航空法》等法律法规等层面明确直升机灭火救援任务员的法律地位，规范直升机灭火救援任务员的招收标准、初始训练标准、升级标准、复训标准等，从而建立一套完整、规范、持续的人才培养机制。