空间政治视角下城市流动摊贩公共空间治理探究

呼祥瑞 孟婉婷 苏鹏远

一、引言

自20世纪70年代以来，发展中国家城市化发展最引人注目的特征之一是非正规经济的持续扩张[1～3]。但是由于城市的不断扩张，城市化程度不断加深与中国工业化的不断发展，导致越来越多的劳动力偏向和劳动力流失，一部分农村中的劳动力在流向城市化进程中，没有得到妥善安置，最后进入了在管制之外的非正规经济之中，于是就形成众多的非正规经济。非正规经济正在逐渐成为一种经济与政治布局下产生的新生产物，快速成长。然而这种新型产物在一定程度上也给城市发展的多个方面带来不同程度上的阻碍。联合国人居组织因此在2009年的可持续城市发展报告中，将非正规性与贫困、气候变化、资源耗竭、快速城市化一起列为21世纪城市面临的重大挑战，彰显了其在城市规划和治理领域的重要性[4]。

地摊经济就是非正规经济中的重中之重，其与上文所提到的问题也是紧密相联，也是最能体现非正规性的代表。地摊经济从诞生之初就是一些民众的生活命脉，是一部分失业人群以及不符合正规就业者很好的就业途径。2020年李克强总理在山东考察时也指出，地摊经济、小店经济是就业岗位的重要来源，是人间的烟火，和“高大上”一样，是中国的生机。

近两年为了加快整体经济复苏，在两会之后，也有越来越多的城市放宽了对于城市摊贩的限制，越来越多的普通人走向街头，参与到经济的复苏热潮之中。对于民生而言，地摊对低收入人群过渡生活压力会起到一定积极作用。同时在城市方面，摊贩增多，也真正让摊贩的精神内涵得到高度释放。其中一些城市通过增加摊贩的数量解决了以万计的失业人群的工作问题，更是将摊贩经济又一次推到热点话题之中。

在过去的几年，我国的摊贩经济一直受到各界的挤压，更是受到了非对称竞争和不合标准的挤压剥夺，失去了合理身份。受管制的要求，本身的存在空间性也与城市空间秩序发展产生对峙，其发展合理性也被压制。

近两年因为城市管制取消了众多限制，用新政策取缔旧政策，对于摊贩经济中非正规就业者的身份与空间造成新一轮的不稳定，产生了种种问题。本文就以其“前世今生”出现在公共空间治理下的问题进行探究，同时提出再优化的相关措施。

二、非正规就业，城市摊贩与公共空间

(一)非正规就业。国际劳工组织用非正规就业指称从事临时性、辅助性、不享受常规福利的从业人员[5]。作为灵活就业的一种重要方式，非正规就业被归为破解就业难题的重要方法[6]。非正规就业由于其没有正规的法定雇佣关系，没有政府监管体系的合理监管，属于一种低度的就业方式，也常常陷入各种现实困境。非正规就业者面临劳动合同签约率低[7]、缺乏社会保护[8]、身体健康状况受损[9]等诸多问题,具有明显的“易受伤害性”，与其余工作相差甚远。

(二)城市摊贩。“引车卖浆，贩夫走卒”自古以来就是我国古时街头巷尾的常见景象，可见其本身的存在就有一定的合理性。到了现代发展之后，对于城市摊贩产生了新定义，针对从事买卖东西的不同还分为食品摊贩、杂物摊贩等。其共同特性都是临时占用道路及其他公共场所设摊进行经营，但是缺乏经营许可证，营业证照，健康证等，其合法性的减弱，导致自身低层次性与边缘性严重。

(三)公共空间。公共空间是每一个个体在参与到公共活动时候可以看见别人或者被别人看见的一个场所。公共空间也是一个城市的重要组成部分，是一座城市的标识。人们常说的街道、人行道、公园、广场、购物中心、咖啡馆、室内的院子等，一般都被认为是公共空间。公众空间的质量也直接关系到社会的质量，其在城市的城市化进程也是一项合理指标，反映了社会的合理性和文化性等。但是随着流动摊贩的不断扩张，人们现在所面对的公共空间质量也受到了不同程度上的伤害。“脏乱差”、空间拥挤、“噪音扰民”等摊贩经济后续问题接踵而至。

三、流动摊贩特征

随着城市化进程的发展，城乡一体化的不断开展，城市摊贩的特征也愈加明显。

(一)流动摊贩的身份不稳定性。由于成为地摊经济从业者的门槛相对较低，也不用经过一定的资格审查和产品质检就能成为一名地摊经济从业者，所以越来越多的摊贩从业者如同雨后春笋般应运而生，越来越多不同身份的人走出来，都作为摊贩进行活动，此时身份的不稳定性便体现出来了，摊贩在自已的身份之间来回横跳。就有一些非法摊贩的出现，想暗自偷取正规摊贩的合理生存空间，这对于相关的管理人员来说徒增一层困难。

(二)流动摊贩从事空间的无序性。一般将流动摊贩分为两类，一种是空间和时间上来说相对固定的，但偶尔也会不定时不定点的流动为一类，另一类就是在公共空间之内不定时不定点的随机流动，流动到自认为合适的空间中开始贩卖工作，这就是空间的无序性，空间上的无序性主要是受人流量的影响为主要因素。因此，这也导致了相关空间治理上更多的困难。

(三)流动摊贩售卖商品的不确定性。通过调查，发现现在开设的摊位种类来说也是多种多样，主要是从事食品，百货，蔬菜，水果，服饰等，其中食品的从事量是最高的。于此之后，笔者也实地考察学校附近的流动摊贩现状，发现食品的摊贩数量确实占到大多数，同时还有游戏，收废品，美甲，美发，美容一些摊贩的存在，可见摊贩的更新速度也在一定程度增长，其多样性对于监管来说造成了更大的困难。

四、城市摊贩的“前世今生”

(一)排斥。城市摊贩经济的治理转变一路曲折，经历了不同时期。从计划经济时期(1949～1978)，经历了对城市堆贩经济的利用、限制、改造、取缔的过程。古时，便有走街串巷贩卖的现象，到民国时期，摊贩比例也是占到了整个经济发展重要的一部分。但是摊贩的治理一直是城市管理的难题。

新中国成立以后，随着社会主义调控体系的建立，国家积极地把体制外的非单位人员纳入到社会调控体系内部。作为非单位群体的摊贩被政府以各种组织的形式纳入社会主义体系中。在这个时期，政府对于摊贩群体的态度、观念，主要取绝于其阶级和经济属性。此时摊贩群体的属性分为以下三类：一是个体的商业劳动者，少量获取资本，收入只够维持本人及其家属的基本收入。二是个体经济的私有者，就是小资产阶级和半无产阶级。三是摊贩群体中混杂的社会反革命分子，主要是流氓、恶霸、地主等。为了方便管理以上群体的复杂性，采用了“利用、限制、改造”的政策，对于不良摊贩造成打压，同时维护基础摊贩的利益。间接性引导了一些无证摊贩，或者流浪人员登记经营，将这一部分劳动力合理归置。

随着社会主义改造的全面进行，城市摊贩组织改造，全国近80%的摊贩被组织化，将一些难以管控的状况合理利用改变，为之后的国家管控政策提供了坚实的基础。

“文化大革命”期间，对于个体摊贩的改造更加全面化，政府对于摊贩的态度是坚决抵制的，他们视摊贩为“资本主义”的存留，此时取缔政策颁布。经历了此次变革，个体摊贩和非正规经济几乎消失殆尽。

改革开放初期(1980～1990)摊贩经济才被认为是有活力的个体经济，得到了恢复性的发展，在城市化的过程中快速扩张。此时针对地区不同也颁布了不同政策，发挥摊贩的城市作用，缓解失业和贫困问题。

改革开放之后，在城市排除主义的影响下，流动摊贩作为一种不适存在，被认为不适合出现在一个优美、整洁、有序的城市之中，它破坏了城市作为迎合全球资本，充当资本积累空间的功能和目标。排斥阶段也迎来了高潮，摊贩治理被作为一种空间政治被排斥。在创卫(创建国家卫生城市)建成之后，更是要整改整个城市长期的“脏、乱、差”的城市形象，去建立优美、整洁、有序的国家卫生城市。

(二)冲突。随着摊贩经济被打压，一部分的劳动力面临着失业的风险，失去了就业能力的摊贩，生活压力和心理压力由然而来。摊贩抗争也有了最开始的小规模，个体化的行动，以一种不争议，不挑战的温顺态度迂回面对各种管理整治工作，分别有以下几种形势：一是基于观望、合作、撤离为一体的灵活性操作，实现对城市化进程的反对，如人们曾见到的骑三轮车随走随停的商家，背菜篮子买水果的农民等。二是基于“被动网络”的互助模式开展摊贩行动。“被动网络”是指具有某种共同特征的群体由于在一定空间范围内活动而自动相互识别，并形成临时的互助或联合关系。“望风”成为群体帮忙的重要手段。三是基于收买权力得到暂时保全，摊贩通过收买特定的空间控制者来获得安全的发展空间，被利益渗透的权力相关人员透露相关整治信息，来实现摊贩个人进退。

如果出现了对抗权力，摊贩的空间使用权和利益受到伤害，就有可能导致管制区域的相关管理人员与摊贩之间常发生暴力冲突事件。根据资料显示，在2011～2013年这三年时间，有案可查的城管与流动摊贩的冲突时间就高达130起。

通过一系列的抗争活动之后，整个城市对于摊贩的包容度确实有所提升。相关舆论压力下，民生问题的凸显及管理暴力问题引起了一番新思考。关于底层民生问题得到了相应的关注。

(三)重构。随着经济的发展，城市摊贩走到了新起点，真正将空间排斥做到包容并存。实现空间上的分而治之，采取疏堵结合的办法，疏堵结合的治理办法是一种新的空间政治，真正将排斥和包容做到一种共融的态度。

疏堵结合，以疏导为主，是解决占路市场最好办法。首先，商务、规划等有关部门加快协调区县政府，合理布局规划建设足够的封闭性菜市场，让足够的正规市场满足人们的生活需要。

在这种模式之下，真正将空间实现分割的布局设置，空间成为区别正规与非正规的摊贩标准，试图去解决一些冲突，民生问题，又能维护整个城市有序和整洁形象的双重目的。空间上的“分而治之”使维护城市形象和秩序、缓解冲突和保障就业民生之间取得某种程度的平衡，是追求资本积累和社会公正的动态平衡的体现。

随着时间发展，摊贩情况大大发生改善，在多地都给予了城市摊贩存在的空间，满足了一座城市对于摊贩的合理需求，有了一定的空间来给予非正规就业者场地，为其提供了现实帮助。但是虽然设有一定空间的摊贩自由，长态来看，就门店的商圈商场，餐厅来说，反而这些地方摊贩的一时兴起，其生长空间受到威胁，甚至有一些商圈市场悄然出现在各非正规空间进行地摊活动。

此外，受突发的摊贩经济的影响，有一些非正规就业者对于城市给予空间的满载性和群众的吸引性，不止满足于城市给予的空间，出现在城市的各个角落，例如地铁站，公交站等。摊贩试图从这些人流量大的空间内获得更高收入，但是对于城管执法者来说，反而因为空间的不稳定性，执法困难，据某市城市管理综合行政政法大队成员表示，每天轮班制更加频繁，要随时不间断巡查，执勤，有问题出现第一时间就提出整改意见。

另外摊贩经济也会使公共区域脏乱差的乱象愈加严重，放任下去，造成的后果不堪设想。

五、城市摊贩空间治理再优化措施

(一)利用“互联网+”技术赋能管理。“互联网+”时代的来临，迈入了新时代浪潮，“互联网+”技术研究运用到了经济，服务，物流等各领域之中，所以将其引入到管理模式之中，通过分区化管理，设立网络互联和智慧监控来实时了解摊贩使用空间状况，定时来判定空间人流量和摊贩的数量，是否有移动或者是否有摊贩数量的增加或减少。定期安排一次整个空间的大治理，对于空间内摊贩的定期时间的行为进行估算和评级，搭配相应的奖惩制度实现可控。此外不限时的进行商家随机抽查或者访谈，了解摊贩真实现状，了解商家反馈，为以后的治理提供经验，也可按时修订相关措施，实现适实的监管。

(二)建立精细化的管理体系。地摊经济的进一步开放得益于近年来的相关政策改变，不再把城市占用公共空间的摊贩经济作为考核城市文明的依据和指标。此时地摊经营长期以来的分散性、不确定性、流动性强等更加突出显著，导致地摊经济推进合法化，有序化的进程受阻。

政府应加强精细化管理体系,把地摊经济纳入城市基础设施建设和文明建设考核之中，辅佐治理政策的进一步推进，从而更好对地摊经济业主们进行登记注册以实现地摊经济从业者身份合法化、透明化,使管理者做到对于摊贩的经营理念和经营状况，心里有数，对于摊贩经济的经营者资格更有理有序的掌控，防止摊贩出现无序经营和恶性竞争。其次加强疏导区之间的联系，真实实现空间上灵活流动的需求性，创造合适经营特征的空间，保护其核心利益。

此外，也要制定合理的疏导区周围社会关系的稳定，保证周围环境的有序性，美观性，减少噪音污染，实现互惠互利的理念。

(三)分地区采取科学措施管控。针对于不同的地区可以采用因地制宜的合理政策管控，例如因城市职能的不同，要对于监控力度进行合理掌握，例如对于政治职能的城市采取严谨的管控制度，定点空间的开放度，时间点，容纳度等都要掌握。如容纳度限制最大承载量的80%，早晨傍晚定时开放关闭。

旅游文化职能强盛的地区，可根据时间点，空间上的不同，实现不同的管控措施。例如可在文化强盛的经济消费街区附近，放宽管制政策，在不影响社会正常运动和秩序的前提下，开展一定的经营和推广活动。

做好整个城市的长期未来规划，确定好城市的发展路线和民生发展的福祉产业，规范公共服务，注重公共利益，实现城市与摊贩经济的共同健康发展。