美“印太战略” 下“东盟中心地位”的重构研究

黄 河，张宇婷

[复旦大学，上海 200433]

一、美国“印太战略”的起源

“印太”一词初次出现在战后国际关系学界约在20世纪60至70年代，1964年前后，“印太”一词开始在澳大利亚区域安全和战略研究领域出现。(1)Rory Medcalf，“Indo-Pacific Visions：Giving Solidarity a Chance”，Special Essay, Asia Policy, Vol.14，No.3, July 2019, p.80；Rory Medcalf, “Pivoting the Map: Australia’s Indo-Pacific System”, November 2012, http://www.lowyinstitute.org/publications/pivoting-map-australias-indo-pacific-system，访问时间：2021-04-04。2007年，格普里特·库拉纳(Gurpreet S.Khurana)将“从印度洋到西太平洋”的海域视为印度和日本大有前景的海上合作领域，标志着印度学界正式运用“印太”这一地缘政治概念。(2)Gurpreet S.Khurana,“Security of Sea Lines: Prospects for India-Japan Cooperation”，Strategic Analysis,vol.31,No.1,2007,pp.139-150.同年8月，日本首相安倍晋三访问印度时提出“通过将太平洋和印度洋连接起来使之成为自由与繁荣的海域”。(3)Shinzo Abe, Speech to the 73rd Session of the United Nations General Assembly, https://mainichi.jp/english/articles/20180926/p2a/00m/0na/007000c,访问时间：2021-04-05。2007年，美国海军部提出美国海洋战略控制的集中区域是“西太平洋、波斯湾和印度洋地区”，美军将在这一区域保持“可信赖的战斗力”，保护 “海洋领域的安全和行动自由”。(4)“A Cooperative Strategy for 21st Century Seapower”, October 2007, http://www.navy.mil/maritime/Maritimestrategy.pdf，访问时间：2021-12-04。自此，“印太”正式成为美国海洋战略的焦点。

2009年，罗伯特·卡普兰(Robert D.Kaplan)提出印度洋把伊斯兰中心区、全球能源政治以及印度和中国联系起来，(5)Robert D.Kaplan, “Center Stage for the Twenty-first Century: Powers Play in the Indian Ocean”, Foreign Affairs, vol.88, No.2,2009, pp.16-32.是 “扩大的亚太”这一地缘政治概念内涵的扩展。(6)Robert D.Kaplan, “Center Stage for the 21st Century-Power Plays in the Indian Ocean”, Foreign Affairs, vol.88, No.2, 2009. https://www.foreignaffairs.com/articles/east-asia/2009-03-01/center-stage-21st-century; Daniel Twining, “As Asia Rises-How the West Can Enlarge Its Community of Values and Interests in the Indo-Pacific Region”, The German Marshall Fund of the United States, March 2010, http://www.gmfus.org/file/2110/download，访问时间：2021-06-03。因此，“印度洋地区的形势决定了21世纪大国政治的概况”。(7)Daniel Twining, “As Asia Rises-How the West Can Enlarge Its Community of Values and Interests in the Indo-Pacific Region”, The German Marshall Fund of the United States, March 2010, http://www.gmfus.org/file/2110/download，访问时间：2021-04-06。2011年11月，传统基金会(The Heritage Foundation)、洛伊国际政策研究所(The Lowy Institute for International Policy)和观察家研究基金会(The Observer Research Foundation)联名发表报告称，美澳印三国在印太地区具有“共同的价值观和利益”，(8)Lisa Curtis, Walter Lohman, Lydia Powell, Rajeswari Pillai Rajagopalan, Ph.D., Andrew Shearer and Rory Medcalf, Shared Goals, Converging Interests: A Plan for U.S.-Australia-India Cooperation in the Indo-Pacific, The Heritage Foundation, https://www.heritage.org/asia/report/shared-goals-converging-interests-plan-us-australia-india-cooperation-the-indo-pacific，访问时间：2021-06-01。加强三方对话将有利于维持这一地区的“自由贸易秩序”和“民主治理秩序”。自2010年开始，美澳印三国政府网站中“印太”与“战略”的搜索结果高达690条、160条和106条。(9)数据分别来自美国政府官网(https://www.state.gov/)，澳大利亚外交贸易部(https://www.dfat.gov.au/)，印度外交部(https://www.mea.gov.in/)，截至2021年11月26日。

与此同时，美国的政治家和政府官员开始在国际场合和外交表态中频繁提及“印太地区”和“印太战略”。2011年，希拉里在《外交评论》中撰文称，“从印度次大陆到美国西海岸的亚太”地区已经成为全球政治的核心驱动，(10)Hillary Clinton, “American’s Pacific Century”,Foreign Policy, November 2011, https://foreignpolicy.com/2011/10/11/americas-pacific-century/，访问时间：2021-11-26。美国酝酿“印太”战略拉拢海洋盟友、布局全球政治格局的意图逐渐彰显。2012年1月，时任美国助理国务卿的科特·坎贝尔(Kurt Campbell)表示，美国面临“将印度洋和太平洋联结”的挑战。(11)杨震、王森：《论美国“印太战略”面临的障碍与困境》，《国际观察》2019年第3期。2013年4月，时任美军太平洋司令部司令的塞缪尔·洛克利尔(Samuel Locklear)在国会作证时，阐述了美国亚太再平衡战略下，印太是美军战略行动的重要地区，将“印太”提升至地缘战略重要地位。(12)杨震、王森：《论美国“印太战略”面临的障碍与困境》，《国际观察》2019年第3期。

特朗普上任后很快将“印太地区”发展为国家战略概念，正式提出“印太战略”构想，将长期处于模糊构想状态的“印太战略”实心化。2019年6月，美国正式发布《印太战略》报告，明确提出了美国在印太地区的核心利益在于维持自身在这一地区的领导地位，(13)Department of State, “A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision”, November 3，2019, pp.13-16.其行动目标和战略重点是利用东南亚地区维持印太地区的权力均衡，战略矛头直指中国。(14)White House, “National Security Strategy of the United States of America”，December 2017, p.45.相比之前的“亚太战略”，印太战略凸显了东盟国家在战略构想中的重要地位。一些学者将之描述为“美国印太战略的东南亚化”，表明了美国对东盟地区国家在美国对外战略中重要地位的变化。(15)范斯聪：《美国印太战略的东南亚化及对东盟的影响》，《亚太安全与海洋研究》2020年第5期。

由此可见，“印太”和“战略”之间的关系是经过长期演变的结果，成为以海洋霸权为核心的具有丰富内涵和强指向性的地缘政治战略，其实质是美国在全球范围内力量均势+有限遏制+规制+话语诋毁的混合型战略。(16)刘鸣、陈永、束必铨：《“印太战略”：以美印日澳的战略逻辑、利益与策略选择乃介析视角》，《东北亚论坛》2021年第2期。拜登宣布就任美国总统后，向外界公开了特朗普《印太战略》的部分内容。其上任不足百天，便与日本、澳大利亚、印度和新西兰四国最高领导人召开视频会议，在会上交流了对这一地区安全形势的看法，印太地区成为拜登政府对外战略的重点关注领域。

二、“东盟中心地位”的内涵与本质

2007年1月，在第十二届东盟峰会上，东盟各国签署了《关于加速于2015年建立东盟共同体的宿务宣言》和《东盟峰会声明》，首次出现加强东盟“中心地位”的表述。(17)周士新：《东盟在区域合作中的中心地位评析》，《国际问题研究》2016年第6期。11月，东盟各国领导人签署《东盟宪章》，将“强调东盟在跨区域合作中的中心地位”列为核心原则。(18)ASEAN Charter, https://en.wikipedia.org/wiki/ASEAN_Charter，访问时间：2021-06-04。2008年8月，第四十届东盟经济部长会议(AEM)联合声明提到，各国将在贸易领域推行便利化规则，确保东盟“中心地位”。(19)ASEAN,Joint Media Statement of the Fortieth ASEAN Economic Ministers’ (AEM) Meeting Singapore, August 2008, https://asean.org/joint-media-statement-of-the-fortieth-asean-economic-ministers-aem-meeting-singapore/，访问时间：2021-05-07。自2010年起，关于“东盟中心地位”的表述也越来越多见诸域外大国的表态中。2018年7月，时任美国国务卿蓬佩奥也表示：“东盟处于印太的‘中心地区’。”(20)Pompeo: America’s Indo-Pacific Economic Vision, U.S.Misson, July 30, 2018, https://asean.usmission.gov/sec-pompeo-remarks-on-americas-indo-pacific-economic-vision/，访问时间：2021-11-26。2019年美国正式出台的《印太战略》中，表示将“尊重东盟国家在这一地区的重要地位”，一些学者将其描述为“美国印太战略的东南亚化” 。(21)范斯聪：《美国印太战略的东南亚化及对东盟的影响》，《亚太安全与海洋研究》2020年第5期。日本、印度、澳大利亚等国家出台的所谓“印太战略”表述中均不同程度提到了尊重“东盟中心地位”(ASEAN Centrality)。(22)张浩：《东盟中心主义重构与中国—东盟关系的发展》，《国际问题研究》2021年第3期。

从以往的文件和表态梳理中可以发现，学界和政界在使用“东盟中心地位”这一概念时，其具体内涵包括内部和外部两个维度，即东盟内部的中心地位(centrality within)和东盟在区域环境中的中心地位(centrality of )。东盟内部的中心地位意味着东盟对内能够处理成员国之间的关系，通过组织设置加强成员国间的联系，成员国通过内部一致性能够争取“更多资源、议程设置、组织辩论和制定对成员国有利的政策”。(23)Mueller, L.M,“Challenges to ASEAN centrality and hedging in connectivity governance—regional and national pressure points”,The Pacific Review,2020, pp.1-31.前东盟秘书长素林提出，东盟国家内部应当“紧密团结，增强成员国间协调，将东盟建设成共同目标明确的集体”。(24)范斯聪：《南海问题上，谁在威胁东盟？》，http://www.cibos.whu.edu.cn/index.php?id=1469，访问时间：2021-03-01。东盟中心地位的外部维度即在区域居于中心地位，其内涵可解构为地理中心、机制中心、规范主体中心和观念愿景中心四个方面。首先，东盟地区位于亚欧板块、印度洋板块和太平洋板块交界处，连接印度洋和太平洋、欧亚大陆和南半球国家，具有两洋交接的天然地理“中心”位置，是通往区域周边大国的重要通道。(25)ASEAN, “ASEAN Outlook on the Indo-Pacific,” Bangkok, Thailand, June 23,2019, https://asean.org/storage/2019/06/ASEAN-Outlook-on-the-Indo-Pacific_FINAL_22062019.pdf，访问时间：2021-04-05。地理位置是“东盟中心”被区域及域外大国战略关注的基础。其次，“东盟中心地位”指的是东盟通过自己为主导的平台在区域事务中发挥功能性中心地位。(26)陈靖宇：《东盟“中心地位”面临的美国挑战及其发展前景》，《江南社会学院学报》2018年第2期。东盟组织和发起的“10+1”、“10+3”、“东亚峰会”等都是以自身为中心，在美中日印澳等大国之间搭起的高层交流和争端解决平台。相较其他区域协调机制，东盟主导的多边组织在地区多边合作机制中处于优先性、基础性、根本性地位。(27)顾静：《东盟“中心地位”面临的变局及其重构》，《当代世界》2014年第3期。再次，东盟是区域交往中的规范和设计的中心主体，控制着区域发展的进程，承担着推动区域建设的核心角色。东盟中心地位的组织正在基础设施、经济、社会文化、政治安全等领域逐步展开，稳步发展。韦宗友认为“东盟中心地位”的关键在于东盟在区域经济一体化、地区安全架构、域内外国家关系、议程设置和秩序塑造等方面发挥“驾驶员”的引领作用。(28)Hiro Katsumata,“What Explains ASEAN’s Leadership in East Asia Community Building?”，Pacific Affairs，vol.87，No.2，2014,pp.247-264．最后，“东盟中心”不仅指地区合作的制度和规范设计，也包括塑造“东盟方式”的地区协商文化和治理秩序观念，(29)魏玲：《关系平衡、东盟中心与地区秩序演进》，《世界经济与政治》2017年第7期。因而具有机制和理念的双重属性。总之，东盟追求作为区域整合的主导者、枢纽和关键节点，本质是维护东盟在亚洲地区主义的主导地位，防范任何可能导致其边缘化的风险。(30)Tan, See Seng,“Rethinking ‘ASEAN Centrality’ in the regional governance of East Asia”，The Singapore Economic Review, 2017(03), pp.721-740.

由此可见，“东盟中心地位”这一概念的建构至少包括三重含义：第一，双重中心，包含东盟内部的中心凝聚和对域外大国的影响力；第二，自主性的中心地位，表现在不受域外大国战略裹挟，对域内事务和对外事务遵循自主原则、自主进程、自主愿景；第三，全面和综合的中心地位，以政治安全和经济合作为核心的涉及区域发展的综合议题的中心。

三、美国“印太战略”对“东盟中心地位”的影响

东盟在成立以来的三十多年区域合作实践中基本主导着东亚区域主要合作框架，在各领域同其他行为体之间积累了丰富的关系性权力，在制度功能和互动层面占据中心地位。(31)董贺：《东盟的中心地位：一个网络视角的分析》，《世界经济与政治》2019年都7期；董贺：《关系与权力：网络视角下的东盟中心地位》，《世界经济与政治》2017年第8期。2019年6月，美国发布《印太战略》，其中表示印太地区的核心利益是“保持美国的首要地位”，同时推动“(美国)领导的原则为地区国家广泛接受和持久发挥作用”。美国在印太地区强调了两点核心利益：第一，加强与盟友的双边及多边军事安全合作，威慑中国；第二，扩大经济合作范畴，增强经济领域的地区影响力。域内外国家在这一地区的战略选择必然与东盟构建中心地位的实践产生互动，并深刻影响印太地区合作格局的演进和发展。(32)王玉主：《RCEP倡议与东盟“中心地位”》，《国际问题研究》2013年第5期。

(一)印太战略“四圈层”机制冲击东盟原有机制

美国国防部出台的《印太战略报告》提出了印太地区的“四圈层”构想。(33)Department of Defense，United states of America，“Indo-Pacific Strategy Report”，June 1，2019，p.16.根据国家关系亲疏和战略地位的重要性，位于第一圈层的是处于地理中心的美国传统战略盟国，例如澳大利亚、日本、泰国、菲律宾等；位于第二圈层的国家为新西兰、新加坡等经济实力较强的资本主义国家；其次是印度尼西亚、印度等土地广袤和人口众多的区域大国；第四层则是加拿大、英国等国。因此，美国的“印太战略”实质上是为美国及其部分盟友“量身定做”，为美国建立“首要的”“领导的”地位服务的地缘政治概念。(34)杨怡爽：《“印太”的经济逻辑辨析》，《国际展望》2019年第2期；周方银、王婉：《澳大利亚视角下的印太战略及中国的应对》，《现代国际关系》2018年第1期。2019年9月，美日印澳“四边安全对话”正式升级为部长级机制，先后举行了多次四国关于印太的会谈。2021年3月，四国领导人举行了四方对话机制下首次领导人会晤，并达成了几点基本共识：其一，建立“自由、开放、包容、健康、以民主为基础”的印太地区；其二，支持东盟国家在印太地区的“中心地位”及其展望；其三，建设“自由开放的”“以规则为基础”的稳定增长和经济繁荣的印太地区。(35)The White House, Quad Leaders’ Joint Statement: “The Spirit of the Quad”, March 12, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/03/12/quad-leaders-joint-statement-the-spirit-of-the-quad/，访问时间：2021-05-01。然而，在四方安全对话等机制的实际行动中，四国几乎自始至终都没有实质上关注和阐释“东盟视角”。(36)Laksmana, Evan,“Whose Centrality? ASEAN and the Quad in the Indo-Pacific”,Journal of Indo-Pacific Affairs，December 2020, p.106.对于东盟关注的经济发展、海上安全等领域，美日印澳四国没有给出清晰的实质性承诺和规划。相反，美国加强和扩大了同盟友国家等的防务安全合作和经贸联系，将海上安全问题等原本在东盟机制内关注和讨论的问题转移到四方会谈框架下，用所谓“自由开放的印太地区”的构想、“先发制人”的表态和“四圈层”化的区域结构迫使东盟国家“二选一”，从而分化印太地区走向一体化、合作化的区域凝聚力。(37)刘务：《“印太”战略构想对东盟“中心地位”的挑战》，见《印度洋地区发展报告 (2018)》，北京：社会科学文献出版社，2018年，第260页。

区域合作机制作为一种制度类区域性公共产品，其公共性决定了有效的合作需要区域成员共同对制度的运行做出贡献。(38)张群：《东亚区域公共产品供给与中国—东盟合作》，《太平洋学报》2017年第25期。东盟自发建立的东盟地区论坛、区域合作伙伴倡议等均强调区域成员共同的供给和贡献，但美国提供的这一制度类公共产品显然是有选择性的。拜登匆忙重启的升级版 “四边安全对话”，彰显了美国对核心圈层国家的多边对话机制和为其提供安全类区域性公共产品的重视。拜登政府的印太战略实际上继承和延展了特朗普政府“双边外交”思维，本质上是维护美国在海外市场的经济与安全利益，通过巩固传统盟友体系、扩充盟友队伍和合作领域，构建以美国为中心的印太安全和经济秩序，打破地区基于包容开放、尊重互利原则形成的自发性机制和力量，以遏制中国在这一地区的发展和影响力的壮大。

美国对东盟国家的“分层拉拢”策略阻碍了东盟原有的框架和合作进程，向内瓦解了自发增长的内部向心力和凝聚力。例如，美国越过东盟直接与东盟成员国建立军事安全联盟的机制变革冲击了以东盟为中心的“东亚峰会”等原有冲突解决机制的有效性，而美国印太战略的“四圈层框架”中鲜有东盟国家的身影。制度性权力是东盟在区域事务中发挥领导力的主要形式，其关键在于通过集体行动发挥引领作用。(39)Barnett M, N, Duvall R, Power in global governance, Cambridge: Cambridge University Press, 2005; Susan Strange, States and Markets (2nd edition), London: Pinter, 1994, pp.24-25.如果东盟成员国只是以主权国家个体的身份参与其中，其话语权和影响力将被大大稀释。(40)刘若楠: 《中美战略竞争与东南亚地区秩序转型》，《世界经济与政治》2020 年第8期。作为制度类区域公共产品，美国的印太战略与东盟机制形成了竞争性供给而非互补性供给模式。在东亚和太平洋地区正在走向区域合作和一体化的基础上构建新的“印太”布局，必然会削弱和冲击现有机制的有效性，(41)杨怡爽：《“印太”的经济逻辑辨析》，《国际展望》2019年第2期；赵青海：《“印太”概念及其对中国的含义》，《现代国际关系》2013年第7期。打破东盟加强中小国家构建中心地位的努力。

(二)印太战略的政策化削弱东盟的中心地位

按照现实的研究范式，地理区位和权力之间的关系表现为国家的地理位置很大程度上影响着行为体的政治行为。“印太”作为地缘政治意义上“扩大的亚太”，(42)Robert D.Kaplan，“Center Stage for the 21st Century-Power Plays in the Indian Ocean”，Foreign Affairs, vol.88, No.2, 2009, https://www.foreignaffairs.com/articles/east-asia/2009-03-01/center-stage-21st-century; Daniel Twining，“As Asia Rises-How the West Can Enlarge Its Community of Values and Interests in theIndo-Pacific Region”，The German Marshall Fund of the United States，March 2010, http://www.gmfus.org/file/2110/download，访问时间：2021-05-01。实质上是美国地缘战略思路的延伸，即西太平洋和印度洋的战略弧形。(43)赵青海：《“印太”概念及其对中国的含义》，《现代国际关系》2013年第7期。“印太”一词经过美国的学界和政界的互动和相互建构，从地理概念逐渐向具有战略指向的广义政治概念嬗变。这一概念在美国的战略体系演化过程，是美国及其亚太盟友日本、澳大利亚等试图成立正式官方对话与合作机制，构建地区秩序的构想和战略不断深化的过程，是美国深厚的地缘政治思想和现实主义外交战略中权力博弈的深刻反映。

奥巴马时期的“亚太战略”是“印太战略”的酝酿时期，彼时美国对印度—太平洋地区的行动中，加强军事防卫和贸易自由化并重，且尚未系统化、上升化为地缘政治的战略化产物。特朗普政府在密切参与东亚峰会和访问印太地区国家的同时，明确提出“印太战略”作为国家安全战略。2018年4月，时任美国国务院助理国务卿黄之瀚在一次讲话中阐述了“自由开放的印太战略(FOIPS)”的具体内涵。(44)胡波：《美国“印太战略”趋势与前景》，每日头条，https://kknews.cc/world/y5j9keb.html，访问时间：2021-09-01。其中，“自由”指的是域内的主权国家在国际层面享有独立自主选择发展道路的“免受胁迫的自由”，在国内层面享有“社会治理的自由”、“基本权利的自由”和“透明度和反腐败的自由”。“开放”指的是促进区域内贸易、投资、基础设施、交通(包括海上交通线和空中航线)、物流等领域的公平互惠，并声称美国正在制定进一步的细则。(45)Zahid Khan, Guo Changgang, Riaz Ahmad and Fang Wenhao,“CPEC: A Game Changer in the Balance of Power in South Asia”,China Quarterly of International Strategic Studies, Vol.4,No.4,p.604.经过多次国际舆论的宣传造势，“印太”于2019年6月正式战略化、政策化，成为继承“亚太战略”的政治意图和“印太”经济贸易内涵的美国外交战略的一部分。

然而，自澳大利亚学者首次提出地缘政治意义上的“印太”一词，到希拉里首次官方使用这一战略术语，再到特朗普出台“印太战略”，美国学界对此研究由来已久。然而，大多数相关研究的关注点是四边合作机制(Quad)或美国与其他国家的三边或双边合作机制及基于此战略制衡中国的战略意图，而鲜少提到东盟和东南亚地区的地位。迈尔克·奥斯林在《印度洋与美国大战略》中对美国印太战略的构想是加强在这一地区的军事防卫力量，巩固同盟体系；(46)Michael Auslin, The Indian Ocean and US Grand Strategy, Parameters, Georgetown University Press, 2014(45), pp.1-3.美国在这一地区的核心利益始终在于安全防务合作。(47)Protecting American Primacy in the Indo-Pacific - Carnegie Endowment for International Peace,https://ca Rnegieendowment.org/2017/04/25/protecting-american-primacy-in-indo-pacific-pub-68754，访问时间：2021-04-05。与美国“印太战略”的实心化进程相同步，日本、澳大利亚和印度先后启动“印太”的“概念化”和“战略框架化”进程，并多次在不同外交场合提及“东盟中心地位”，但在正式的外交文件和战略规划中却鲜少对东盟的重要性和优先性进行过充分阐述。

地缘政治学认为，欧洲和远东地区是全球政治最重要的“边缘地带”中心，在上述地区的权力部署直接影响美国作为全球霸主的地位。(48)Nicholas J. Spykman, America’s Strategy in World Politics, New York: Harcout, Brace & Co.,1942, pp.125-161. 转引自吴征宇：《地理政治学与大战略》，北京：中国法制出版社，2012年，第83-84页。因此本质上，美国将“亚太战略”改为“印太战略”，并在安全和经济合作框架中将印度置于优先地位，是“离岸平衡”地缘政治思想的政策产物。而在东盟发布的《东盟印太展望》中，对海上安全和军事合作仅使用了“加快海上合作”的表述，并明确表示放弃以武力相威胁或使用武力，并没有对美国的防务合作重点予以积极回应。

相比较和东盟国家建立的安全防务关系，美国和四国机制(Quad)及南亚国家的海上安全合作更加密切。2018年5月，时任美国国防部长马蒂斯宣布美军太平洋司令部更名为“印度洋—太平洋司令部(Indo-Pacific Command)”，加强美国在这一区域内的军事存在，推进沟通交流、联合演习、军事基地建设、防务技术交流等。(49)澎湃新闻：《美军太平洋司令部更名印太司令部：将继续深化与印太盟友关系》，http://m.thepaper.cn/kuaibao_detail.jsp?contid=2164796&from=kuaibao，访问时间：2021-03-04。2019年5月，美国和斯里兰卡发表联合声明，称两国将继续加强以规则为核心的伙伴关系，共同建设现有国际法基础上的印太区域秩序。(50)U.S.Embassy Colombo，“Joint Statement from the Third United States-Sri Lanka Partnership Dialogue，”May 18， 2019，https: ∥lk. usembassy. gov /joint-statement-from-the-third-united-states-sri-lanka-partnership-dialogue /? _ ga= 2. 186962792. 1956512354. 1577442943-1507782455. 1577442943，访问时间：2021-04-05。上述举动是美国延续冷战以来地缘政治思维和追求单边军事力量导致的必然结果。美国及其盟友在印太地区的防务存在和军事力量扩张事实上必然削弱和阻碍东盟在地区安全事务中作为机制性的单位和地缘上的中心所能发挥的主动性和主导性作用。

(三)印太战略淡化了东盟关注的经济议题

多年以来，西方学者惯于从“遏制中国在印太区域的影响”这一视角思考印太地区的战略意义，很少有学者发掘印太地区对于美国的地缘经济意义。(51)刘宗义：《冲突还是合作？——“印太”地区的地缘政治和地缘经济选择》，《印度洋经济体研究》2014年第4期。2012年1月，美国国防部发表战略文件《21 世纪美国国防的优先任务》，指出美国必须加强在西太平洋地区的安全部署，以应对可能出现的地区威胁和保障美国在这一地区的政治经济利益。(52)杨震、王森：《论美国“印太战略”面临的障碍与困境》，《国际观察》2019年第3期。次年，美国又抛出“印太经济走廊”项目，希望以印度为核心，在南亚和东南亚推动基础设施建设和互联互通，推动区域间资源共享和贸易自由，从而有助于区域经济融合。(53)胡波：《美国“印太”战略挖的坑，中国怎么应对》，中国海洋发展研究中心，https://aoc.ouc.edu.cn/_t719/18/a4/c9821a202916/page.psp，访问时间：2021-04-26。然而从数据上看，2010—2019年间，中国和东盟的贸易总量翻了一倍多，而美国与东盟的贸易量十年间仅增长了62.65%，贸易总量和增速远低于中国。美国的“印太经济走廊”项目实际推进缓慢。与此形成对比的是，美国在同印太地区同盟国家的军事合作方面取得诸多重大进展，多项军工开发项目顺利推进，基本完成美国在这一地区的军事部署任务。

纵观美国的“印太”战略框架，其中涉及经济发展的内容主要集中在《亚洲再保证倡议法》(Asia Reassurance Initiative Act of 2018)和基础设施建设倡议(54)新华网：《美国为“印太战略”撒1.13亿美元》，http://www.xinhuanet.com/mil/2018-07/31/c_129923977.htm，访问时间：2021-05-27。两个方面。美国希望通过与日本、澳大利亚形成战略对接的方式，共同推进区域“高质量基础设施建设”。(55)杨怡爽：《“印太”的经济逻辑辨析》，《国际展望》2019年第2期。但实际上，美国在印太地区的经济投入有限，(56)王玉主、蒋芳菲：《特朗普政府的经济单边主义及其影响》，《国际问题研究》2019年第4期。东盟国家无法通过对美国的经济依存建立起政治信任。2018年，美国对东盟十国的出口额约862亿美元，占美国总出口的5.2%。而同期东盟十国从美国的进口额高达1858亿元。(57)CSIS: U.S.-Southeast Asia Trade Relations in an Age of Disruption. June 27, 2019, https://www.csis.org/analysis/us-southeast-asia-trade-relations-age-disruption，访问时间：2021-04-05。在东盟的贸易伙伴中，美国进口约占9.47%，低于欧盟、中国和日本。2019年，东盟从美国的进口比例进一步提高至16.84%。(58)ASEAN: ASEAN Statistical Yearbook 2020, Jakarta, December 2020, p63.但总的来说，东盟国家在美国的对外贸易经济安全中并非十分重要。(59)杨怡爽：《“印太”的经济逻辑辨析》，《国际展望》2019年第2期。

另一方面，过度依赖美国没有实质性行动的承诺可能阻碍东盟《2025互联互通计划》的进程。美国在东南亚地区的实质经济利益的狭隘性决定了“经济利益优先”的美国在这一地区提供区域经济类公共产品的能力和意愿低下。东南亚各国与美国之间存在极不对称的贸易依存关系，美国具有绝对的经济主导能力优势，因此，美国并无经济动力关注和满足东南亚国家的经济诉求和推进区域经济秩序建设。(60)朱陆民、陶丽娇：《等级制实践：美国与东南亚国家的关系及其变化》，《战略决策研究》2019年第10期。

美国一直没有明确和践行多个场合提及的印太战略下经济方面的承诺，而是在话语和行动上加强建设地区防务和反复推行充满针对性和对抗性的战略方针，(61)David Brewster, “A ‘Free and Open Indo-Pacific’ and What it Means for Australia”, The Interpreter, March 7, 2018, https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/free-and-open-indo -pacific-and-what-it-means-australia，访问时间：2021-04-05。加剧区域关系紧张的同时使印太地区的和平稳定道路更加艰辛漫长。(62)“India’s Role And China’s Roads In The Indo Pacific”, Diplomat, February 21, 2018,https://thediplomat.com/2018/02/indias-role-and-chinas-roads-in-the-indo-pacific/，访问时间：2021-04-16。

(四)印太战略与东盟传统的理念存在冲突

自1967年东盟成立以来，四十多年间东盟逐渐形成了特有的 “东盟方式”。一般来说，“东盟方式”具有以下特征：其一，由中小国家主导，以政府间合作为主。东盟的决策是在国家和区域层次决定的。(63)王正毅：《东盟50年:走出边缘地带发展的困境了吗?——对“东盟方式”和“东盟为中心”的反思》，《世界政治研究》2018年第1期。其二，采取广泛协商一致原则，东盟的所有决议需要经过所有国家的同意方可通过，(64)张锡镇等：《东亚变幻中的政治风云》,北京：中国国际广播出版社，2002年，第407页。给予成员国充分完整的自主权，在漫长的发展历史中，东盟始终坚持和强调这一原则。其三，主张非正式、非强制性的对话和沟通方式。在正式公开的沟通平台之外，东盟建立“第二轨道式”对话和磋商机制，弱化制度性的约束。(65)陈建荣：《“第二轨道外交”与东盟地区论坛》，《东南亚研究》2004年第4期。

例如，在“东盟安全共同体”的框架下，亚太地区成立了首个官方多边安全合作组织——东盟地区论坛(ARF)，其议程设置与成员国组织方式体现了“东盟方式”的特点。东盟地区论坛自1994年成立至今，承担了加强地区安全协商与对话、维护区域稳定的关键使命。东盟地区论坛的程序原则以“东盟规范”和“东盟实践”为基础，遵循集体协商一致原则，(66)喻常森：《亚太地区合作的理论与实践》，北京：中国社会科学出版社，2004年，第81-83页。这种方式应当是“可预测的”和“具有建设性的”。 总的来说，东盟地区论坛在协调区域和周边的政治、经济与安全等事务中，始终坚持“协商”“尊重”“渐进”“自愿”等原则，为区域稳定和经济发展提供保障。从2008到2021年，东盟地区论坛发表了13份《东盟地区论坛年度安全展望》报告，(67)ARF, ARF Annual Security Outlook (2001—2019)， http://aseanregionalforum.asean.org/librarycat/annual-security-outlook/，访问时间：2021-11-28。对于增进各国安全政策认知作出了积极贡献。(68)李晨阳、赵丽、杨飞：《论东盟地区论坛的实践功用和理论意义》，《国际观察》2020年第6期。因此，东盟地区论坛的存在使各国更容易获得关于其他成员国的安全意图和计划。(69)John Garofano, “Power, Institutions, and the ASEAN Regional Forum: A Security Community for Asia?”,Asian Survey,p.511.在处理具体争端事件时，东盟地区论坛往往站在“第三方”的角度，采取非正式、非公开的沟通协商方式促进国家间交流。一方面，官方层面的意见交流给予了问题解决充分的诚意和合作空间，另一方面，又能够避免外界势力的过度干扰，从而有利于地区和平与安全愿望的达成，且增强了东盟在地区安全事务中的重要地位。

东盟观念中区域秩序的核心特点是开放、包容、透明等，上述原则在东盟里程碑式的两份文件——《东盟宪章》和《东盟印太展望》中均有提及。前者作为东盟一体化的制度产物，起到了规范东盟决策机制和组织原则、保障其实际效力的作用，大大加强了东盟国家在地区政治安全、经济合作事务等方面的凝聚合作能力。因此“东盟方式”具有“开放式的地区主义”(包容性)、“合作安全”“柔性地区主义”以及“共识原则”的特征。(70)王传剑、张佳：《“印太战略”下“东盟中心地位”面临的挑战及其重构》，《国际观察》2021年第3期。此外，东盟积极参与地区事务的磋商和解决，并强调东盟在同区域外大国的沟通合作中处于“中心地位”发挥积极作用，并希望通过主导地区合作进程与塑造区域合作方式维护与大国的关系和自身利益。

然而，美国在印太战略体现的是“美国优先”基础上层次分明的“霸权国”秩序理念，随着事态发展，美国的亚洲盟国韩国在威逼利诱下，事实上逐渐成为美国“四边框架”战略的支持者，尝到甜头的美国努力将这一战略拓展到东南亚地区。(71)苏浩：《美国欲在东南亚打压中国，注定难以奏效》，《世界知识》2021年第18期。也就是说，美国的“四边框架”步步深入和扩大的背后是打造“亚洲版北约”的战略意图。(72)吴琳：《中美制度竞争对东盟中心地位的冲击——以东盟地区论坛(ARF)为例》，《外交评论》2021年第5期。

美国的战略理念与东盟方式及理念有着本质的不同。随着地区大国竞争的加剧，“东盟中心地位”的理念受到侵蚀和威胁，被迫面临“选边站”的困境。(73)张洁：《东盟中心主义重构与中国—东盟关系的发展》，《国际问题研究》2021年第3期。对比美国 《印太战略报告》和《东盟印太展望》，两份文件的价值取向和理念存在着显著差异。《印太战略报告》中多次强调以“共同价值”为纽带，联合盟友及部分国家构建区域政治安全体系，具有浓厚的政治对抗色彩和针对中国的意识形态意图。(74)范思聪：《美国印太战略的东南亚化及对东盟的影响》，《亚太安全与海洋研究》2020年第5期。《东盟印太展望》则主张各国基于包容互惠的原则，在平等的基础上促进地区交流合作，尤其是强调避免东盟内部国家意见的分裂和促进东盟国家的经济发展，充分体现了“东盟方式”、“东盟理念”的内涵和东盟发展的优先议题。两份文件体现的价值观念差别显著。从战略机制上看，美国的“中心—外围圈层”盟友结构是以美国为中心的区域安全结构，并以此为基础构建经济和基础设施合作体系。美国选择的盟友如新加坡、印度尼西亚等是东盟内部综合实力较强的国家，对于东盟内部自身发展水平较低的国家则缺乏兴趣，此举将进一步强化东盟国家内部的发展差异，从而不利于东盟内部的一体化和集体认同的形成。

此外，美国印太战略延续了冷战期间美国外交的现实主义思路，将争端事件不断政治化、军事化，这与东盟坚持的反对一般议题政治化、以合作为目的的理念取向相冲突。例如，《印太战略报告》中，美国强调了对于南海和太平洋安全维护的主张，将同菲律宾签订的双边《共同防御条约》的适用范围延伸至“南海属于的太平洋”，彰显其在印太地区强烈的安全防务部署需求。反观《东盟印太展望》的内容则强调了“东盟为中心的印太”、“合作而非对立的印太”、“成员全面发展”和“重视海洋的重要性”几个方面，(75)Anwar, Dewi Fortuna, “Indonesia and the ASEAN outlook on the Indo-Pacific”，International Affairs，2020(96), pp.111-129.继承和沿袭了东盟对于地区事务一贯的原则和处理方式，并进一步强调了自身发展的强烈需求。

(五)印太战略加剧了东盟国家间的差距和内部冲突

美国试图通过新的安全机制削弱东盟在区域安全事务中的核心地位、离间东盟国家内部组织凝聚力、拉拢域内部分国家建立双边、多边安全同盟关系从而削弱东盟机制有效性的做法引起了东盟一些国家的警惕。2014年，印尼总统佐科·维多多(Joko Widodo)在东亚峰会上提出了“全球海洋支点”战略(Global Maritime Fulcrum)，包括海洋文化建设、资源管理、海上走廊建设、海洋外交和海洋防卫五大愿景。(76)关键评论：《印尼将重新重视海洋？》；中国研究员：《本土发展多于外交政策》，https://www.thenewslens.com/article/89198，访问时间：2021-04-05。印尼的这一愿景与印尼积极参与东盟印太构想相结合，试图强化由东盟国家领导区域秩序的重塑，使“印尼为主的东盟”在区域秩序的演进中扮演中心角色。 2018年6月，印尼防长在香格里拉对话中明确表示东盟应当建立自身主导的印太区域安全机制，打击域内恐怖主义，维护地区安全。此外，印尼引导推进着《东盟印太展望》的谈判和签署。在印尼提出的战略草案中，印尼强调了域内国家合作、维护区域和平稳定的重要性，主张优先发展区域经济合作和解决非传统安全等现实挑战。2019年6月，东盟终于通过《东盟印太展望》，正式承认了印尼是“中等强国”，并赋予印尼议程设置等组织领导权力。(77)Anwar, Dewi Fortuna, “Indonesia and the ASEAN outlook on the Indo-Pacific”，International Affairs，2020(96)，pp.111-129.

相比之下，美国以“维护印太海域安全”和“加强盟国防务合作”为名，与泰国、菲律宾等东盟国家开展双边或多边军事演习检验和作战训练。美国和泰国每年组织的“金色眼镜蛇”联合军演是东南亚地区规模最大的联合军演。美国频繁的、有选择性的军事行动削弱了东盟国家对区域的军事安全主导权，增加了地区安全的不稳定因素，容易引发其他东盟成员国的不安全感，使一些国家被迫增加国防军事开支、增强武装力量，挤占了本应该用于促进经济发展和国家合作的注意力，分化了东盟成员国的对外交往重点和资源的分配。因此，美国重视防务合作的印太战略构想进一步扩大了东盟国家间业已存在的差距和内部冲突。

总之，美国的印太战略实质上是从组织机制、功能平台、价值理念等方面削弱了东盟增强中心地位和扩大在区域事务中影响力的作用，成为其转嫁国内政治制度危机、经济发展动力不足等一系列国家治理危机的工具。美国试图通过“安全保护+经济援助”的诱惑分化东盟的凝聚力和国家资源配置，(78)蔡鹏鸿：《美国对东南亚“再保障”政策析论》，《现代国际关系》2019年第1期。通过盟友机制的设计架空以东盟为中心的组织机制，妄图替代东盟在区域发展进程的“引路人”角色，从而实现遏制中国区域影响力上升、重返印太领导地位的战略目标。印太战略体现了美国仍然采用传统的地缘政治思想理解当今世界和亚太格局，彰显了美式原则、美式规范和“东盟方式”“东盟理念”的价值存在本质差别。

四、东盟重构“东盟中心地位”的发展态势及主要特征

东盟中心地位在文本和话语上已经得到包括中国、美国、日本、印度、澳大利亚等域外国家的重视和肯定，其内涵在不断丰富和充实，其未来发展朝着进一步深化内涵及内容实质化、坚持和重申东盟方式和东盟理念、推动成果作用机制化的方向发展。主要呈现下述特点：

其一，东盟中心地位的构建要以“东盟愿景”为核心理念，尊重东盟自主设计的一体化路径和进程。首先，东盟在一体化的路径设计和进程把控中的自主性和规划的可实践性在增强。不同于以往提出的宏观“愿景”，东盟目前区域发展规划的出台正在步步细化，具有较强的可操作性。20世纪90年代，为建立良好的周边安全环境，东盟主导建立了东盟地区论坛，成为首个亚太安全对话磋商机制。(79)范斯聪：《美国印太战略的东南亚化及对东盟的影响》，《亚太安全与海洋研究》2020年第5期。东盟地区论坛为地区安全争端议题的解决提供了良好的沟通平台，推动以对话为主的解决国家间的主权安全冲突、避免矛盾升级的实践，推动朝核危机、南海问题等重大安全事件的解决。(80)Michael Antolik, “The ASEAN Regional Forum: The Spirit of Constructive Engagement”,Contemporary Southeast Asia,Vol.16,No.2,1994,p.117.总的来说，东盟地区论坛促进了各国之间的合作与本地区的和平与稳定，但其距离“东盟一体化”的政治安全目标还相差甚远。因此东盟将加强合作和一体化进程集中在各国需求更加迫切和实践性更强的基础设施和经济发展领域，逐步建立以基础设施建设为纽带，扩展至经济发展全领域，最后上升至军事和政治领域的集体合作。2010年，东盟提出《东盟互联互通总体规划》(MPCA 2010)，旨在加强东盟国家之间的贸易投资、基础设施等领域联通发展水平。(81)Mueller, L.M. (2020)，“Challenges to ASEAN centrality and hedging in connectivity governance—regional and national pressure points”，The Pacific Review, p.1.2016年，东盟提出新的《东盟互联互通总体规划》(MPCA 2016)，赋予了互联互通规划更多实质性的内容，尤其是对于基础设施建设的重视，引发域内国家和域外大国的关注与支持。

其二，东盟中心地位的建立将基于规范的制度化设计。国际制度的有效性意味着必要的制度化，随着东盟自身实力和能力的增长，逐步建立制度化、常态化的争端解决机制和经济合作机制，是建立和巩固东盟在区域事务中心地位的保障。东盟在区域经济一体化合作进程中不断扩大内部凝聚力和组织影响力，逐步在各领域建立起统一的运作机制和规章制度。2020年11月，亚太区域全面经济伙伴协定(RCEP)正式签署，宣告了以东盟为中心的区域多边自由贸易框架出台。RCEP由东盟提出、东盟主导，遵循了灵活包容的东盟合作方式，在印太地区建立了相对统一和高标准的贸易规则体系。(82)张天桂：《RCEP：特点、问题与前景》，《国际展望》2021年第13期。在政治安全和防务领域，东盟目前自发建立的组织机制和议程设置充分发挥了“争端解决”的平台功能，但在推进域内国家军事安全合作、维护印太海洋安全局势稳定等方面能力不足。东盟设想将域外主要大国吸纳入东盟地区论坛，加强东盟为中心的“大国平衡”和“权力稳定分配”，(83)Rale Emmers, “The Influence of the Balance of Power Factor within the ASEAN Regional Forum”, Contemporary Southeast Asia, Vol.23, No.2, 2001, p.280.但域外大国尤其是美国在印太地区的一系列机制设计与东盟构成了制度性竞争，降低了东盟的制度化水平。国际机制能够影响和改变一国对于国际环境和国家利益的认知，从而促进行为体达成观念和身份共识，实现跨国合作。(84)Andreas Hasenclever, Peter Mayer and Volker Rittberger, “Interests, Power, Knowledge: The Study of International Regimes”, Mershon International Studies Review, Vol.40, No.2, 1996,pp.205-217.“东盟中心地位”在把握地区政治经济秩序演进的方向、界定国际机制变革的基本架构和规范议程等方面将发挥重要作用。

其三，东盟的发展将越来越重视强化内部国家的集体认同观念，增强思想凝聚力与合作能力。东盟国家的安全领域合作主要由两种理念规范驱动：一是外部环境引起的安全合作需求构想，二是基于本土规范的“东盟方式”。(85)李晨阳、赵丽、杨飞：《论东盟地区论坛的实践功用和理论意义》，《国际观察》2020年第6期。而后者将成为未来东盟安全组织建设关注的重点领域。“东盟理念”的文化基因和影响力将逐渐打破现实主义下的地缘政治外交思维，在区域国家间建立和深化“东盟中心”的观念共识。在经济领域，东盟内部已经有新加坡、印度尼西亚等发展实力较强、经济增速较快的行为体，对东盟国家具有较强的整合力和号召力， “东盟方式”和“东盟观念”起源于亚洲独特的思想文化，是区别于欧美思维方式的制度理念设计，随着地区局势的复杂化，基于共识原则和渐进协商对话的东盟有助于地区的和平稳定发展。(86)张蕴岭：《东盟50年:在行进中探索和进步》，《世界经济与政治》2017年第7期。

结 语

2021年4月26日，第30届东盟峰会在菲律宾首都马尼拉举行，菲律宾总统杜特尔特表示东盟要努力建成“具有地区主义示范效应的世界玩家”。(87)陈庆鸿：《理解东盟——结伴应变、融入世界》，《世界知识》2017年第10期。但其实东盟一直没有给出其“地区合作”的明确范畴。(88)周士新：《〈东盟印太展望〉及其战略启示》，《和平与发展》2020年第1期。东盟正在改变以往模糊合作范围的做法，就加强更广范围的印太地区合作达成共识，尽力维护和增强在印太地区合作中的中心地位。因此，东盟和域外国家“印太战略”共通需求在于同自身发展需求和一体化合作相协调、相结合。具体来说，东盟希望主导地区经济和安全架构的重塑，聚焦经济发展，将过去“以安全为主”的关注转到“以发展为主”的轨道上来。

美国的“印太战略”继承了美国在亚洲和太平洋地区一贯的现实主义思路和对抗竞争战略形态，将安全防务和军事合作置于优先领域，将关注点放在印度、泰国等传统盟国身上。虽然美国在基础设施、数字经济等方面提出了进一步的规划，但这些构想迟迟没有转化为实质上的进展。然而，美国同盟友在海洋地区的安全防务合作推进迅猛。由此可见，美国高度依赖同亚洲盟友的双边关系和自身为中心的“四圈层”体系，在印太地区建立的一系列对话机制和东盟主导的组织机制构成了制度竞争，对东盟合作论坛、东亚峰会等产生了功能性和有效性冲击，一定程度上削弱了东盟国家内部的团结和凝聚力。从奥巴马政府到拜登政府，美国口头宣称“尊重东盟中心地位”，重视东盟在印太战略中的角色，其外交实践和战略细则帮助东盟扩大在区域事务中的主导和影响力作用有限。

历史上东盟成员国和域外国家的互动表明，有效的区域性公共产品供应机制建立在地区成员之间的共赢共存基础上，(89)张群：《东亚区域公共产品供给与中国—东盟合作》，《太平洋学报》2017年第25期。因此，只有摒弃对抗冲突和零和博弈的思维，东盟地区的一体化和自主发展才能取得实质性进步。实际上，“东盟中心地位”的存在避免了域外大国过度介入、干预本地区国家形成“统一的声音”。尽管中国和东盟的关系也存在诸多矛盾，但中国始终支持东盟在区域合作中保持和巩固中心地位，并通过一带一路等项目推进区域国家的经济建设。2016年7月，外交部部长王毅在老挝出席中国—东盟外长会时表示，东盟的区域合作“中心地位”有历史基础，符合地区发展需要和多极化潮流。(90)新华网：《王毅：中方支持东盟在区域合作中的中心地位》，http://www.xinhuanet.com/world/2016-07/26/c_1119278264.htm，访问时间：2021-05-04。2020年10月，王毅外长在访问东盟国家时，多次重申坚持多边主义道路，支持“东盟中心”的区域架构。(91)罗圣荣：《“东盟中心地位”符合地区利益》，《世界知识》2020年第22期。在各域内外大国中，中国率先公开支持东盟中心地位，并通过务实合作，对东盟一体化进程和东盟的中心地位提供实实在在的支持。(92)新华网：《王毅：中方支持东盟在区域合作中的中心地位》，http://www.xinhuanet.com/world/2016-07/26/c_1119278264.htm，访问时间：2021-05-15。中国和东盟一衣带水，地理相邻，作为“东盟中心”的区域机制的支持者和促进者，中国按照东盟倡导的合作安全规范调整在东南亚的安全目标，(93)Hiro Katsumata,ASEAN’s Cooperative Security Enterprise: Norms and Interests in the ASEAN Regional Forum, Basingstoke: Palgrave Macmillan, 2009, p.102.积极参与东盟主导的争端解决、贸易开放等领域组织，邀请所有国家自愿参与“海上丝绸之路”的繁荣建设。中国应当坚定不移地继续支持和帮助东盟构建和增强在印太地区的中心地位，并为构建新型周边关系和地区秩序努力。